II SA/Wr 688/25

II SA/Wr 688/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 127 par. 3, art. 134, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO 4111/28/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lutego 2025 r. (nr SKO 4111/28/2025), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej : k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. nr 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. (dalej: Burmistrz) dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża obserwacyjno-widokowa na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]".
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr 30/2021 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Wieża obserwacyjno-widokowa na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]).
W dniu 20 listopada 2024 r. do Kolegium wpłynął wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1) (dalej: Skarżący) o rozważenie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr 30/2021.
We wniosku Skarżący wskazał, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez wymaganego przez art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej u.p.z.p.) - uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych tj. Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1).
Kolegium, decyzją nr SKO 4111/141/2024 z dnia 23 grudnia 2024 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. wskazując, że brak uzgodnienia projektu decyzji w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych tj. Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1), stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Niniejsza okoliczność nie stanowi zaś przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że przewidziane w k.p.a. i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego są oparte na zasadzie niekonkurencyjności. W przypadku zaś zbiegu dwóch trybów, pierwszeństwo należy przyznać temu, który jest najdalej idący, tj. prowadzący do usunięcia skutków wadliwej decyzji ex tunc, a zatem trybu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego, Kolegium - kierując się dyrektywami zasad ogólnych: praworządności oraz prawdy obiektywnej - dokonało również analizy zaskarżonej decyzji pod kątem pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności. W tym zakresie wskazało, że badana decyzja została wydana przez organ właściwy zarówno rzeczowo, miejscowo jak i instancyjnie (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Kolegium nie może przyjąć, by zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W omawianej sprawie niewątpliwie istniał przepis prawa legitymujący organ I instancji do wydania kwestionowanej decyzji (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Sprawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, nie została wcześniej rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Nie zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem odpada możliwość stwierdzenia jej nieważności ze względu na podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Podobne uwagi można odnieść do kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Wreszcie Kolegium nie stwierdziło, by kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Kolegium odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany użytków leśnych na inne użytki, której dokonano z naruszeniem prawa, stwierdziło, że zarzut ten jest niezasadny. Stwierdziło, że podział nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania. Rozstrzygnięcia tam zapadłe są wiążące do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania i kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących innych postępowań.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że stan prawny gruntów i budynków, wynikający z ewidencji jest urzędowym źródłem informacji wykorzystywanym w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji, skoro w drodze odrębnego postępowania nie wprowadzono zmian w ewidencji gruntów, odnośnie podziału działki nr [...], z której wyodrębniono m.in. działkę nr [...] i nr [...], organ I instancji i Kolegium nie miały podstaw do kwestionowania wypisów z rejestrów gruntów. Niniejsze odnosi się także do zarzutu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych.
Z wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego w dniu 5 marca 2021 r. wynika, że inwestycja została zlokalizowana na części działki nr [...], która to część oznaczona jest symbolem Bz, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.
Skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że decyzja Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. sanuje postępowanie organu I instancji polegające na pominięciu obowiązku uzgodnienia decyzji z dnia 11 sierpnia 2021 r. Nie zgodził się z Kolegium, iż wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do decyzji Kolegium, Skarżący nie zgodził się z jej uzasadnieniem, iż przy wydawaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji w granicach działki, na której występują grunty leśne, brak wystąpienia przez Burmistrza S. do organu właściwego w sprawie ochrony tych gruntów, nie jest rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza w świetle odmownie rozpatrzonego przez ten organ (postanowieniem z 25 marca 2021r.,) wcześniejszego wystąpienia Burmistrza o uzgodnienie lokalizacji tej samej inwestycji (lecz pod nieco inną nazwą) i w granicach tej samej działki oraz tego samego użytku, bezprawnie zmienionego na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) i drogi (dr) z gruntów leśnych (Ls) podlegających ustawowej ochronie.
Ciąg następujących po sobie zdarzeń jest w przypadku działki nr [...] niezwykle istotny w tej sprawie i przedstawia się następująco: w pierwszej kolejności jej właściciel, tj. Uzdrowiskowa Gmina Miejska S. zleciła dokonanie geodezyjnego podziału tej działki na działki nr [...], [...] i [...], następnie wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza tej Gminy o wydanie warunków lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie wieży widokowej, następnie (pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r.) wniosła zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na postanowienie (z dnia 25 marca 2021 r.), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację dla tej inwestycji, i jednocześnie nie czekając na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wystąpiła ponownie o ustalenie warunków lokalizacji dla tej inwestycji (pod zmienioną nieznacznie nazwą), w efekcie czego uzyskała z dniem 11 sierpnia 2021 r. zaskarżoną decyzję, którą Burmistrz S. wydał już bez uzgodnienia ze Skarżącym.
Skarżący odwołując się do poglądów judykatury wskazał, że zmiana klasyfikacji użytku gruntowego w ewidencji nie może niejako zastąpić procedury wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, uregulowanej w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, że zmiany użytków w powszechnej ewidencji gruntów i budynków i ujawnienia podziału działki [...] na działki [...], [...] i [...] Starosta Wałbrzyski dokonał na wniosek z 15 lutego 2021 r., wyłącznie na podstawie operatu technicznego sporządzonego przez geodetę, a więc z pominięciem procedury przewidzianej w art. 11 u.g.r.l.
Utrzymując w mocy – zaskarżoną decyzją – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnięcie Kolegium, wskazano, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, że brak uzgodnienia projektu decyzji w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych tj. Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1), stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że w decyzji z 23 grudnia 2024 r. dokonano poprawnej analizy pod kątem pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności., uznając, iż nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu, że Kolegium nie odniosło się do okoliczności, iż Burmistrz Miasta S. odmówił wznowienia postępowania należy stwierdzić, że Kolegium w tej kwestii postąpiło właściwie. Badanie przez Kolegium kwestii odmowy wznowienia postępowania nie było bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, Kolegium w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie przesądziło, że doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W związku z tym, zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej, a nadto decyzji Burmistrza nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 157 § 1 w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuznanie za rażące naruszenie prawa celowego działania Burmistrza Miasta S., polegającego na wydaniu decyzji nr 30/2021 dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wieży obserwacyjno-widokowej na terenie W. w S. bez uzgodnienia projektu tej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1) jako organem właściwym – na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) – w sprawach ochrony gruntów leśnych, co doprowadziło do uzyskania przez Gminę pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji;
- naruszenie art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji w istocie sanującej działanie Burmistrza Miasta S., polegające na pominięciu w postępowaniu administracyjnym w zakresie wydania decyzji nr 30/2021 obowiązku uzgodnienia projektu tej decyzji na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że występując z wnioskiem z dnia 19 listopada 2024 r. uznał, że sporna decyzja Burmistrza ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie S. [...], w granicach której występują także grunty leśne, jest decyzją wadliwą, gdyż jej treść nie została uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1).
Chcąc nakreślić okoliczności, w jakich doszło do wydania ww. decyzji przez Burmistrza oraz podkreślić, że naruszenie przepisu prawa materialnego przez Burmistrza było rażące, gdyż jego działanie ma znamiona celowości a nie proceduralnego niedopatrzenia, Skarżący wskazał, że działając na podstawie wniosku Burmistrza z dnia 9 marca 2021 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Wieża widokowa na G. na terenie W. w S. (dz.nr. ewid. [...], [...] i [...] obręb S. [...])", z uwagi na fakt zaplanowania inwestycji na gruntach nieleśnych, które jeszcze w styczniu 2021 r. były gruntami leśnymi o powierzchni [...] ha. W ocenie Skarżącego a także Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zmiana tych lasów na inne rodzaje użytków, w tym tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz), odbyła się z naruszeniem prawa, tj. bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Zdaniem więc Skarżącego nieprzesłanie przez Burmistrza Dyrektorowi RDLP we W. do uzgodnienia projektu decyzji wnioskowanej do unieważnienia, mogło mieć na celu uniknięcie wydania przez niego kolejnego postanowienia o odmowie uzgodnienia.
Celem wniosku Skarżącego o rozważenie przez Kolegium możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, było więc wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które wydano z rażącym (celowym) naruszeniem przepisów u.p.z.p., ale które ma również znamiona ominięcia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez wprowadzenie w błąd Starosty Wałbrzyskiego wydającego dla tej inwestycji pozwolenie na budowę, który procedował w przeświadczeniu, że dany grunt nie jest lasem, i w efekcie zrealizowanie inwestycji na gruncie leśnym bezprawnie przekształconym na grunt nieleśny.
W złożonej skardze Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał, że Kolegium jest organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza Miasta S., w związku z czym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Okoliczności sprawy wskazują natomiast bezspornie, czego zdaje się nie zauważać Kolegium, że Burmistrz wydając wadliwą decyzję naruszył w sposób rażący oczywisty i niejednokrotnie przez niego stosowany przepis prawa, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Znał bowiem konsekwencje ponownego wystąpienia do Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji wieży widokowej w granicach działki nr [...], którą – przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym – tej działki byłaby ponowna odmowa jego uzgodnienia. Unikając jej wydał już bez przeszkód decyzję o ustaleniu lokalizacji wieży widokowej, a następnie uzyskał pozwolenie na budowę i zrealizował inwestycję. Znamienne jest przy tym to, że w powszechnej ewidencji gruntów i budynków Starosta Wałbrzyski przywrócił oznaczenie użytków istniejących w granicach rozpatrywanej działki przed bezprawną ich zmianą, co zapowiedział w piśmie skierowanym do Dyrekcji RDLP we W. z dnia 10 listopada 2023 r., zatem ponad dwa lata po wydaniu pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący wskazał, że wszystkie trzy przesłanki ugruntowane w orzecznictwie decydujące o rażącym naruszeniu prawa przez organ planistyczny zostały w analizowanym przypadku wyczerpane. Naruszenie to jest bowiem oczywiste, gdyż przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie wymaga stosowania wykładni prawa. Kolejna przesłanka, czyli charakter przepisu, także została wypełniona, gdyż jego celem jest zapewnienie organom uzgadniającym nadzoru nad ingerowaniem w aktualne zagospodarowanie danego terenu w granicach regulacji prawnych, które należą do kompetencji tych organów – w tym przypadku z zakresu ochrony gruntów leśnych i ograniczania ich przeznaczenia na cele nieleśne. Spełniona jest też w końcu i trzecia przesłanka, tj. wywołanie skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, albowiem przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnego wyłączania gruntu leśnego z produkcji dotyczą co do zasady wszystkich podmiotów prawa, a Burmistrz Miasta S. reprezentujący inwestora (Uzdrowiskową Gminę Miejska S.) bezzasadnie ustawił siebie w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, które realizują inwestycje na gruntach leśnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W uzupełnieniu skargi, skarżący przekazał jeszcze stanowisko i pismo nadzorcze Głównego Geodety Kraju, a nadto pismo Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych dot. aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2025 r. (nr SKO 4111/28/2025), utrzymująca w mocy własną decyzję Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. nr 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża obserwacyjno-widokowa na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]". Co istotne - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji zostało wszczęte z urzędu, a sama zaskarżona decyzja - wydana na skutek wniesienia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.(1) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r.
Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dot. odwołania oznacza również obowiązek podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Zaistnienie przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje zaś organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji rozpatrzenie co do istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe.
Niedopuszczalność odwołania, a zatem również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez jednostkę niemającą legitymacji do złożenia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy więc zauważyć, że wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 23 grudnia 2024 r. wymagało w pierwszej kolejności zbadania, czy wniosek ten został złożony przez legitymowany do tego podmiot. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło czynności zmierzających do ustalenia, czy występującemu z niniejszym środkiem zaskarżenia przysługuje przymiot strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 30/2021 Burmistrza S. z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Nadto, stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, z zastosowaniem reguł ogólnych tj. gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z jego brzmieniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wywieść można, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, co za tym o statusie tej strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 232/17; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn.akt III SA 1876/99; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn.akt II SA/Ol 77/17; w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn.akt II SA/Po 906/16).
O istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa administracyjnego na podstawie, którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych. Co istotne – nawet doręczenie zawiadomienia Skarżącemu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zwalniało Kolegium od weryfikacji przymiotu Skarżącego jako strony postępowania w tej konkretnej indywidualnej sprawie, co za tym idzie, badania legitymacji do wystąpienia przez niego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy podkreślić, że nie daje uprawnienia do występowania w sprawie posiadanie interesu faktycznego. Kolegium zaniechało jednak zbadania interesu prawnego Skarżącego, a z akt sprawy jak również uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich względów Kolegium przyznało Skarżącemu przymiot strony w postępowaniu. Z przedłożonych akt sprawy, wynika zaś, że Skarżący, co jest w sprawie też kwestią sporną, mógł być co najwyżej organem uzgadniającym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest zaś jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przysługuje mu interes prawny z uwagi np. na uprawnienia właścicielskie. Z akt sprawy nie wynika też aby Kolegium po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oceniało niniejszą kwestię w kontekście interesu prawnego Skarżącego.
W badanej sprawie uprawniony jest więc wniosek, że Kolegium nie podjęło się wyjaśnienia i ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą (wskazaną) normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w żadnym zakresie nie ocenił, czy akt stosowania takiej normy prawnej może mieć wpływ na jego sytuację prawną. W rezultacie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte bez koniecznych ustaleń w powyższym zakresie.
Zaznaczyć przy tym należy, że przymiotu strony postępowania nie sposób wywodzić jedynie z faktu doręczenia danemu podmiotowi rozstrzygnięcia w sprawie - doręczenie nie czyni bowiem tegoż podmiotu stroną postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1212/14). Niewątpliwie decyzja z dnia 23 grudnia 2024 r. została doręczona Skarżącemu, ale okoliczność ta w żadnym razie nie zwalniała organu odwoławczego od podjęcia działań mających umocowanie w art. 134 w związku z art. 127 k.p.a. w ramach wstępnej oceny dopuszczalności środka zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie natomiast, z pominięciem kontroli formalnej prowadzącej do ustalenia, czy złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.
Z tych wszystkich względów Kolegium obowiązane będzie ponownie wnikliwie przeanalizować dopuszczalność wniesienia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przy rozważeniu jego interesu prawnego w tym postępowaniu. Jeśli uzna, iż taki przymiot strony przysługuje, to wówczas dokona oceny zaskarżonej decyzji co do meritum w tym w szczególności rozważając, czy sporna inwestycja istotnie stanowi inwestycję celu publicznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Skoro zaś w postępowaniu administracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy skarżącemu przysługuje prawo kwestionowania decyzji z 23 grudnia 2024 r., odnoszenie się na obecnym etapie do zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało orzeczenie przez Sąd w pkt I sentencji wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.