II SA/WR 683/24

II SA/Wr 683/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 706/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie z budową hali sportowo-rekreacyjnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. (nr 706/2024), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 19 kwietnia 2024 r. (nr 797/2024) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. S.), wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu wniosku o przeprowadzenie czynności kontrolnych w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku centrum sportowego przy ul. [...] we W. w warunkach samowoli budowlanej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W jego ramach ustalił, że Prezydent W., postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. (nr 1303/2023), wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji tego organu z dnia 1 czerwca 2022 r. (nr 1266/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę z nadbudową ww. budynku hali sportowo-rekreacyjnej. Przedmiotowe postanowienie zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 29 maja 2023 r.
W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 13 lipca 2023 r. ustalono, że roboty związane z przebudową i nadbudową hali nie były prowadzone. Stwierdzono wizualnie z poziomu terenu, że kubatura nadbudówki została zamknięta. Brak możliwości wejścia na poziom dachu. W toku kontroli nie stwierdzono także, aby prowadzone były roboty wewnątrz obiektu na nowo powstałym stropie. Ustalono także, że zadaszenie nadbudowy zostało wykonane, ściany boczne oraz jedna ściana szczytowa nie została w całości ukończona. Na dachu zdemontowano części paneli fotowoltaicznych. Na istniejącym dachu hali sportowej składowane są przedmioty i materiały budowlane oraz dwa kontenery na odpady nie zabezpieczone siatką przed możliwością rozwiania przez wiatr gromadzonych odpadów.
W dniu 18 lipca 2023 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę, w ramach której stwierdził prowadzenie robót na dachu wznoszonej nadbudowy. Ustalił także, że w porównaniu do kontroli z dnia 13 lipca 2023 r. widoczny jest przyrost robót: od strony południowej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany, od strony północnej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany. W chwili wejścia na dach pracownicy oddalili się z terenu prowadzonych robót. Na istniejącym dachu hali sportowej składowane były przedmioty i materiały budowlane oraz dwa kontenery na odpady nie zabezpieczone siatką przed możliwością rozwiania przez wiatr gromadzonych odpadów. Ponadto, na dachu półkolistym w słoneczny dzień pozostawiono bez zabezpieczenia oraz bez nadzoru butlę z gazem technicznym.
Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. Z kolei postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r. (nr 1399/2023) organ ten wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy oraz nałożył na inwestora robót obowiązek: utrzymania istniejących zabezpieczeń terenu budowy przed dostępem osób trzecich; uporządkowania terenu budowy (uprzątnięcie terenu budowy z luźno składowanych i niezabezpieczonych przed porwaniem przez wiatr materiałów budowlanych i odpadów np. niezamocowanych płyt poliwęglanowych, pozostałości luźno składowanych blach stalowych, zabezpieczenie za pomocą siatek lub usunięcie z połaci dachu dwóch kontenerów na odpady z gromadzonymi w nich odpadami, zabezpieczenie butli z gazami technicznymi przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych).
Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na ww. postanowienie, DWINB, postanowieniem z dnia 14 września 2023 r. (nr 835/2023), utrzymał je w mocy. Z kolei na skutek wywiedzionej skargi, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 635/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości.
Przeprowadzona w dniu 29 sierpnia 2023 r. przez PINB kontrola sprawdzająca wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków wykazała, że obowiązki wynikające z postanowienia z dnia 19 lipca 2023 r. (nr 1399/2023) zostały wykonane, jednakże organ stwierdził równocześnie prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania ww. postanowieniem. W tym zakresie ujawniono znaczny przyrost robót budowlanych w porównaniu do kontroli przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia 2023 r. PINB ustalił, że dokonano rozbiórki wszystkich ram dachu szedowego wraz z płytami panwiowymi/korytkowymi, zamontowano drewniane rygle stropowe w całości na 4 polach oraz częściowo na 2 polach na stalowej konstrukcji nośnej, rozpoczęto montaż blachy trapezowej na wykonanej konstrukcji stalowe z wypełnieniem z rygli drewnianych. Poczynione ustalenia kontrolne potwierdzają wpisy kierownika budowy w prowadzonym dzienniku budowy. W toku kontroli PINB stwierdził także inne nieprawidłowości, tj. brak balustrad zabezpieczających w miejscach, w których różnica poziomów przekracza 1,0 m, komunikacja na nowy wykonany strop odbywa się za pomocą ramki rusztowania z poprzeczkami, stwierdzono prowizoryczni pomosty roboczy wykonany z niekompletnego rusztowania ustawiony nad ciągiem komunikacyjnym, ponadto nad ciągiem komunikacyjnym stwierdzono widoczny wiszący element drabiny nieprzytwierdzony do podłoża.
Na podstawie powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia 18 września 2023 r. (nr 1768/2023) nakazał inwestorowi robót budowlanych rozbiórkę blachy trapezowej zamontowanej na ryglach stropowych powstającej 3 kondygnacji nadziemnej, tj. stropem usytuowanym pomiędzy dachem łukowym a istniejącym stropem nad kondygnacją parteru oraz rozbiórkę wszystkich drewnianych rygli stropowych ułożonych/zamontowanych na stalowej konstrukcji nośnej, tj. na stopkach/wspornikach montażowych usytuowanych nad wykonanym stropem drugiej kondygnacji w rozbudowanej części obiektu, wykonanych po skutecznym doręczeniu w dniu 3 sierpnia 2023 r. postanowienia z dnia 19 lipca 2023 r. o wstrzymaniu ww. robót budowlanych.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, DWINB, decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. (nr 1074/2023), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 635/23), oddalił skargę na wskazaną decyzję organu odwoławczego.
W następstwie prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanej po skutecznym doręczeniu postanowienia PINB z dnia 19 lipca 2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, inwestor przystąpił do prac rozbiórkowych, o zakończeniu których poinformował pisemne organ pierwszej instancji w dniu 27 lutego 2024 r.
W trakcie przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych w dniu 21 marca 2024 r. ustalono, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia 18 września 2023 r., jak również usunął nieprawidłowości naruszające przepisy BHP przy prowadzeniu robót budowlanych. Organ stwierdził jednakże, że w porównaniu do stanu z dnia 29 sierpnia 2023 r. wykonano następujące prace przyrostowe związane z przedmiotową budową: wykonano obróbki blacharskie na styku ściany osłonowej i dachu szedowego wzdłuż dłuższych krawędzi (z obu stron) oraz od strony zachodniej rozbudowy (od strony budynku biurowego), wykonano nowe elementy instalacji odgromowej (zwody pionowe na ścianach osłonowych, zwody poziome na ścianach osłonowych, przyłączono do istniejącej instalacji odgromowej budynku hali i budynku biurowego), zamontowano drabinę wyłazową na dach łukowy, zainstalowano rury spustowe odwodnienia dachu od strony południowej (od strony z dz. nr [...]), zainstalowano rurę spustową odwodnienia dachu od strony południowej wraz z obudową z blachy oraz wykonano obudowę kanałów wentylacyjnych od strony wschodniej (od strony elewacji od strony ul. [...]).
W pisemnym stanowisku doręczonym PINB w dniu 25 marca 2024 r. inwestor poinformował o dokonanej rozbiórce w zakresie przeprowadzonych prac przyrostowych oraz przywróceniu stanu poprzedniego.
Po analizie powyższego stanowiska, w tym załączonej do niego dokumentacji fotograficznej, PINB wykluczył przyrost robót w odniesieniu do obróbek blacharskich od strony zachodniej rozbudowy (od strony budynku biurowego) oraz uznał, że wykonana obudowa kanałów wentylacyjnych usytuowanych od strony wschodniej miała charakter bieżącej konserwacji istniejących elementów przed data rozpoczęcia robót związanych z przebudowa i rozbudowa hali związanych z jej użytkowaniem. Ponadto, organ ten uznał za wiarygodne i przekonujące załączone przez inwestora fotografie, przedstawiające stan po zdemontowaniu obróbek blacharskich na styka ściany osłonowej i dachu szedowego wzdłuż dłuższych krawędzi (z obu stron), elementów instalacja| odgromowej (zwody pionowe na ścianach osłonowych, zwody poziome na ścianach osłonowych, przyłączenie zwodów do istniejącej instalacji odgromowej budynku hali i budynku biurowego), drabiny wyłazowej na dach łukowy, rur spustowych odwodnienia dachu od strony południowej (od strony z dz. nr [...]) i rury spustowej odwodnienia dachu od strony południowej wraz z obudową z blachy. W oparciu o powyższe stwierdził PINB, że przywrócono stan zgodny z ustaleniami poczynionymi po doręczeniu inwestorowi robot postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych.
W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. (nr 797/2024), PINB umorzył prowadzone postępowanie, uznając, że ustały przyczyny stanowiące podstawę wszczęcia przedmiotowego postepowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca, spółka) od powyższego rozstrzygnięcia, DWINB, zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. (nr 706/2024), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postepowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się ze względu na ustalenie, iż naruszono przepisy dotyczące bezpieczeństwa ludzi (np. luźno składowane i niezabezpieczone przed porwaniem przez wiatr materiały budowlane i odpady; pozostałości luźno składowanych blach stalowych, pozostawienie butli z gazem technicznym bez zabezpieczenia oraz bez nadzoru), co jednocześnie naruszało dwie z przestanek wynikające z art. 50 ust 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: p.b.). Nadto, kontynuowano roboty budowlane pomimo wstrzymania ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1 czerwca 2022 r., co również stanowiło naruszenie przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) oraz jednocześnie wypleniało przesłankę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Następnie stwierdzono również prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB nr 1399/2023 z dnia 19 lipca 2023 r., w wyniku czego wydano decyzje na podstawie art. 50a pkt 2 p.b.
Organ odwoławczy podkreślił, że aktualnie wszystkie obowiązki wynikające z wydanych rozstrzygnięć w przedmiotowym postepowaniu zostały wykonane, co potwierdzają stosowne protokoły z przeprowadzonych kontroli sprawdzających przez upoważnionych pracowników PINB. Ponadto, teren budowy został doprowadzony do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W związku natomiast z ustaniem przyczyn stanowiących podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, postepowanie należało umorzyć w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
DWINB podkreślił, że Wojewoda Dolnośląski, postanowieniem z dnia 13 września 2023 r. (nr IF-O.7840.1.197.2023.KMB-3), uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia 25 maja 2023 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, co wyeliminowało przesłankę wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.
W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez zaniechanie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, powstałego w wyniku przebudowy wraz z nadbudowa budynku hali sportowo - rekreacyjnej przy ul. [...] we W. , wybudowanych po wstrzymaniu robót budowlanych w okresie po dniu 29 maja 2023 r. jako wykonanych w warunkach samowoli budowanej;
2) naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik postepowania, tj.:
a) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniały przestanki do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy;
b) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, powstałego w wyniku przebudowy wraz 2 nadbudowa budynku hali sportowo - rekreacyjnej przy ul. [...] we W. , wybudowanych po wstrzymaniu robot budowlanych w okresie po dniu 29 maja 2023 r. jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej;
c) przepisu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia własnych ustaleń stanu faktycznego przez organ drugiej instancji, po otrzymaniu od skarżącej dowodów wskazujących na niezgodne z rzeczywistością ustalenia organu pierwszej instancji, co doprowadziło do niewykrycia prawdy obiektywnej w sprawie oraz oparcia decyzji przez organ drugiej instancji na niepełnym oraz błędnym materiale dowodowym;
d) przepisu art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie włączenia w poczet materiału dowodowego zawnioskowanych przez skarżąca dowodów w postaci fotografii inwestycji oraz postanowienia nr 1713/2024 Prezydenta W. z dnia 12 czerwca 2024 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nr 1266/2022 o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło organ do wydania decyzji rażąco niezgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy;
e) przepisu art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez odrzucenie wniosków dowodowych skarżącej podanych w odwołaniu z uwagi na ich spóźnienie, podczas gdy nie istnieje przepis prawa, nakazujący stronie składanie wniosków dowodowych w określonym czasie, w przypadku prowadzenia postepowania z urzędu, nie zaś na żądanie strony, a składanie tych wniosków jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, zaś nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony podważa zaufanie do budowlanego, stojących na straży zgodności z prawem inwestycji budowlanych;
f) przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego blednę zastosowane i uznanie, że zaniechanie zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji przez stronę i jej pełnomocnika działa na niekorzyść tej strony, podczas gdy przedmiotem rozpoznania organu byt fakt usunięcia lub nie, samowoli budowlane, zatem okoliczności obiektywnej związanej z przestrzeganiem przez inwestora zasady praworządności.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniami z dnia 29 października 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga, jako nieuzasadniona, polegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności we wzmiankowanym w skardze zakresie.
Aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja umarzająca postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. S.), wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy. Tak wyznaczony przez organ pierwszej instancji przedmiot postępowania ma istotne znaczenie, gdyż bezpośrednio przekłada się na granice sprawy, w ramach której orzeka sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję o umorzeniu tego postępowania.
Podstawę prawną wskazanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania.
Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów p.b. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 542/21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając kontrolowane postępowanie należy mieć na względzie, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były podejmowane w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50-51 p.b. Wskazany tryb znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b., jeżeli roboty budowalne zostały wykonane m. in.: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.), czy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.). Celem postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1044/24).
W warunkach sprawy wymaga podkreślenia, że przepisy art. 50-51 p.b. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, iż nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W tej jednak kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, że w takiej sytuacji dopuszcza się wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia: 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18; 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3713/18; 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1022/16; 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1872/15).
Jak wynika z akt sprawy, PINB, postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r. (nr 1399/2023), utrzymanym następnie w mocy postanowieniem DWINB z dnia 14 września 2023 r. (nr 835/2023), wstrzymał roboty budowlane polegających na przebudowie z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. S.), wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy oraz nałożył na inwestora robót obowiązek: utrzymania istniejących zabezpieczeń terenu budowy przed dostępem osób trzecich; uporządkowania terenu budowy (uprzątnięcie terenu budowy z luźno składowanych i niezabezpieczonych przed porwaniem przez wiatr materiałów budowlanych i odpadów np. niezamocowanych płyt poliwęglanowych, pozostałości luźno składowanych blach stalowych, zabezpieczenie za pomocą siatek lub usunięcie z połaci dachu dwóch kontenerów na odpady z gromadzonymi w nich odpadami, zabezpieczenie butli z gazami technicznymi przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych).
Postanowienie to było zatem rezultatem ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że powyższe roboty budowlane były wykonywane w warunkach lub w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.b. Podejmując więc decyzję procesową w trybie art. 105 § 1 k.p.a., organy uznały, że nie ma podstaw do kontynuowania postępowania naprawczego, albowiem ustały wszelkie przyczyny uzasadniające jego wszczęcie. Zdaniem Sądu, powyższa konkluzja była prawidłowa, przy czym należy zaznaczyć, że poza jakąkolwiek oceną w niniejszej sprawie pozostawała kwestia stwierdzonych przyczyn wstrzymania prowadzenia robot budowlanych. Okoliczności te były bowiem przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 635/23), oddalił skargę na postanowienie DWINB z dnia 14 września 2023 r. (nr 835/2023).
Inwestor wykonywał roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 1 czerwca 2022 r. (nr 1266/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę z nadbudową ww. budynku hali sportowo-rekreacyjnej. Jednakże organ ten, postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. (nr 1303/2023), wstrzymał wykonanie powyższej decyzji, o czym skutecznie zawiadomił inwestora w dniu 29 maja 2023 r. Wobec stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane po tej dacie były kontynuowane, za konieczne uznano wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia uznać również należy sytuację w której inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, ale prowadzi roboty w czasie, gdy wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 364/15; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, ONSA 2001/4/143; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 175/22).
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że Wojewoda Dolnośląski, postanowieniem z dnia 13 września 2023 r. (nr IF-O.7840.1.197.2023.KMB-3), uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia 25 maja 2023 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Skoro więc postanowienie, które stanowiło jedną z przyczyn wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych, zostało uchylone, to roboty budowlane wykonywane po dniu wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia 25 maja 2023 r. nie mogą być uznane za roboty wykonywane na podstawie decyzji, której wykonanie wstrzymano, co wyeliminowało przesłankę wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Warto odnotować, że tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 364/15.
Z tych powodów roboty budowlane wykonywane w okresie pomiędzy 29 maja 2023 r. (data doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę) a 13 września 2023 r. nie mogą być uznane za wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.). Powoduje to więc bezprzedmiotowość zarzutów skargi, która zasadza się na kwestionowaniu braku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie prac przyrostowych wykonywanych po dniu 29 maja 2023 r. Z tych samych względów nie były przydatne dla sposobu załatwienia sprawy dowody w postaci zdjęć prowadzonych prac budowlanych przedstawione przez skarżącą.
Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącej o pominięciu przez organ odwoławczy dowodów załączonych do pisma z dnia 17 czerwca 2024 r. uzupełniającego odwołanie, w szczególności postanowienia Prezydenta W. z dnia 12 czerwca 2024 r. (nr 1713/2024) o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, Sąd wskazuje, że pismo to, adresowane co prawda do organu odwoławczego, złożone zostało za pośrednictwem PINB, do którego wpłynęło w dniu 19 czerwca 2024 r. Organ ten przekazał następnie pismo to według właściwości do DWINB, który otrzymał je w dniu 28 czerwca 2024 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby wzmiankowane postanowienie Prezydenta W. z dnia 12 czerwca 2024 r. złożone zostało do akt przedmiotowej sprawy przed datą wydania decyzji kończącej postępowanie. Nie zmienia to jednak faktu, że nowe postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę ma ten skutek, iż dopiero roboty wykonywane po tej dacie byłyby wykonywane w oparciu o decyzję, której wykonanie zostało wstrzymane, a zatem mogłoby stanowić podstawę do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że niezależnie od wydanego przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia z dnia 13 września 2023 r. (nr IF-O.7840.1.197.2023.KMB-3), miała miejsce ciągłość wstrzymania wykonania decyzji w związku z wydaniem w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, co starała się wykazać skarżąca w treści pisma uzupełniającego odwołanie.
W tym stanie rzeczy nie budzi zatem jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego stwierdzające wyeliminowanie przesłanki wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., a tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. nie okazał się uzasadniony.
Co do zaś pozostałych ustaleń stanowiących podstawę wydania decyzji procesowej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Sąd nie dostrzegł także i w tym względzie uchybień organów obu instancji, wobec stwierdzenia na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, że obowiązki nałożone na inwestora w postanowieniu PINB z dnia 19 lipca 2023 r. (nr 1399/2023) zostały wykonane, a tym samym odpadły przyczyny wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Podobnie zresztą jak czynności rozbiórkowe nakazane w decyzji PINB z dnia 18 września 2023 r. (nr 1768/2023) wydanej w oparciu o art. 50a pkt 2 p.b., które inwestor wykonał, jak również wynikające z faktu dalszego prowadzenia prac budowlanych, co PINB stwierdził podczas kontroli w dniu 21 marca 2024 r.
Biorąc pod uwagę, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 668/18), w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wynikający z protokołów przeprowadzonych kontroli, wyeliminował podstaw do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego, co musiało skutkować wydaniem decyzji procesowej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Końcowo, przystępując do łącznego rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., sformułowanych w pkt 2 lit. e i f petitum skargi, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje prekluzja dowodowa, co oznacza, że możliwe jest zarówno składania wniosków dowodowych na każdym etapie postępowania, jak również uzupełnianie zarzutów odwołania także po jego wniesieniu. W tym względzie stanowisko DWINB uznające przedłożone przez skarżącą dowody za spóźnione było wadliwe, jednakże pomimo naruszenia przez ten organ art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżąca, na co wskazuje treść odwołania, dążyła za pomocą wskazanych dowodów do wykazania, że nie został orzeczony nakaz rozbiórki wszystkich prac budowlanych przeprowadzonych po dacie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Biorąc jednakże pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko tutejszego Sądu w kwestii wyeliminowania podstawy wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., nie miało to jakiegokolwiek znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Co do zaś zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a., zaznaczyć należy, że nie odnosi się on do postępowania odwoławczego, lecz stanowi konsekwencję zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska DWINB co do negatywnych skutków braku zapoznania się strony z materiałem dowodowym przed zakończeniem postępowania i uznania wniosków dowodowych skarżącej za spóźnione. Wobec takiego sformułowania zarzutu, a także wyżej nakreślonych okoliczności, także i on nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.