II SA/Wr 682/22

II SA/Wr 682/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi E. F., L. P., P. L., D. F., B. T., S. S., S. P., M. S. i K. F. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla jednostki urbanistycznej K. – [...] postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w K. uchwałą z [...] VI 2018 r. (nr [...]) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla jednostki urbanistycznej K. – [...]. W § 11 ust. 1 uchwały ustalono wymagania w zakresie przeznaczenia terenów, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz kształtowania zabudowy i zasad oraz warunków zagospodarowania terenów. Powyższe określono w tabelach 4-7. W tabeli nr 7 zawarto ustalenia dla terenów komunikacyjnych w tym oznaczonych symbolem KD/D z przeznaczeniem na drogi publiczne klasy dojazdowej. Ponadto w tabeli nr 2 wymienione zostały budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków znajdujące się w obszarze objętym planem. W tabeli nr 2 pod pozycją [...] wskazano budynek mieszkalny wraz z oficyną przy ul. [...] i [...], stanowiący własność gminy (k. 57v akt sądowych).
Skargę na opisaną na wstępie uchwałę wnieśli: E. F., L. P., P. L. oraz – reprezentowani przez P. L.: D. F., B. T., S. S., S. P., M. S. i K. F., najemcy lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] i [...] w K., kwestionując zgodność z prawem ustaleń planu w części dotyczącej budowy drogi dojazdowej KD/D, która ma przebiegać przy wspomnianym budynku.
W petitum skargi skarżący zarzucili uchwale naruszenie prawa i interesu prawnego lokatorów i wnieśli o uchylenie uchwały w części dotyczącej budynku przy ul. [...] i [...] w K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są wieloletnimi mieszkańcami budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] z oficyną nr [...], oraz że za budynkiem stojącym bezpośrednio przy ulicy posiadają działkę przynależną do budynku, na której znajdują się komórkami i garaż, przez nich użytkowane i za które płacą. Skarżący wskazali ponadto, że otrzymali nakazy opróżnienia komórek i garażu z przekazaniem ich zarządcy, który przy tym powołał się na zaskarżoną uchwałę, na potrzeby przebiegającej tam drogi dojazdowej KD/D, ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzili, że budowa drogi w tym miejscu nigdy nie uzyska pozwolenia na budowę, bowiem ww. budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków i konserwator zabytków nie wyrazi zgody na budowę drogi bezpośrednio na jego zapleczu. Podkreślili dodatkowo, że budowa drogi jest jedynie pretekstem do pozbawienia ich części użytkowanego zaplecza działki poza domem przeznaczonym do sprzedaży. Podnieśli, że należy im się zasiedzenie działki nr [...] należącej do budynku mieszkalnego przy ul. [...], [...], z racji ponad 30 letniego zamieszkiwania w tym miejscu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że skarżący nie wykazali ,w jaki sposób uchwała narusza ich interes prawny, podkreślając, że skarżący nie są właścicielami terenu, na którym zostało zaplanowane przeprowadzenie drogi dojazdowej oznaczonej symbolem KD/D.
W wykonaniu zarządzenia sędziego z 12 XII 2022 r. wezwano L. P., E. F. oraz P. L. (jako działającego w imieniu własnym oraz w imieniu mocodawców) do wykazania indywidualnego interesu prawnego skarżących w sprawie skargi na uchwałę nr [...], poprzez przedstawienie dowodów potwierdzających prawo własności lub inny tytuł rzeczowy do lokali położonych w budynku przy ul. [...] i [...]. Ponadto wezwano E. F. do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez podanie numeru PESEL (akta sądowe, k.111-113).
W odpowiedzi na wezwanie pismem procesowym z 21 XII 2022 r. P. L. oświadczył, że nadrzędnym interesem prawnym skarżących jest wykup mieszkań, które użytkują na podstawie umowy najmu wraz z przydzielonymi do lokali mieszkalnych komórkami, znajdującymi się w budynku gospodarczym na działce nr [...]. Stwierdził także, że zaskarżona uchwała pozbawia ich komórek i garażu bez zmiany umów najmu oraz terenu przynależnego do budynku mieszkalnego. Podniósł również, że postanowienia uchwały w zakresie planowanej drogi stanowią zagrożenie dla budynku, ujętego w gminnej ewidencji zabytków, bezpośrednim natężeniem i obciążeniem ruchu kołowego oraz dla mieszkańców w związku z istniejącą w budynku przelotową bramą i niebezpieczeństwem bezpośredniego wyjścia na ulicę (akta sądowe, k. 120-121).
E. F., której doręczenie wezwania nastąpiło w trybie awizo ze skutkiem na dzień 2 I 2023 r., nie usunęła wskazanego braku formalnego skargi (akta sądowe, k. 131).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej jako "ppsa", kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest też, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako "usg", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przepis art. 101 ust. 1 usg uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi.
O statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 usg decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.
Legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.
Stosownie do tego skarga wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 usg powoduje, że sąd przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ocenia, czy skarżący podmiot ma legitymację czynną do wniesienia skargi, tj. czy podmiot ten wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dopiero po ustaleniu, że skarżący dysponuje legitymacją do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia dokonane zostało poprzez naruszenie obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu skargi.
Odpowiednio – interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.
Wobec powyższego warunkiem przyjęcia do rozpoznania skargi wniesionej przez skarżących było wykazanie przez nich, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w K. został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie z jednoczesnym istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, jak wyjaśniono już wyżej, musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni) realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, wynikający z przewidywań i zamierzeń.
Uwzględniając powyższe, skarżący obowiązani byli wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Jak wynika z treści skargi, z nadesłanych akt administracyjnych oraz dodatkowych wyjaśnień udzielonych przez P. L., skarżący kwestionują uchwałę w zakresie zezwalającym na przeprowadzenie drogi dojazdowej KD/D przez działkę nr [...], stanowiącą własność gminy miejskiej K., na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy, w którym znajdują się pozostające w dyspozycji skarżących komórki przydzielone do lokali wynajmowanych przez nich w budynku przy ul. [...] i [...]. W następstwie realizacji założeń uchwały i wybudowania planowanej drogi skarżący obawiają się utraty posiadania wspomnianych komórek i garażu, do których mają prawo na podstawie zawartych umów najmu.
Sąd zwraca jednak uwagę, że wspomniana nieruchomość jest własnością gminy K., zaś skarżący są najemcami lokali z zasobu komunalnego na podstawie umowy najmu, w związku z tym nie posiadają praw właścicielskich lub innych praw rzeczowych do działki nr [...] i znajdujących się na niej zabudowań. W związku z tym wykazywany przez nich interes nie ma charakteru prawnego, a jedynie faktyczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. z tytułu umowy dzierżawy, najmu czy użyczenia (zob. np. wyroki NSA: z 1 XII 2009 r., II OSK 1436/09; z 23 I 2013 r., II OSK 2369/12 – CBOSA).
Dodatkowo wskazać należy, że naruszenia interesu prawnego skarżących nie można wywodzić z faktu, że powyższy budynek mieszkalny został ujęty w gminnej ewidencji zabytków a bezpośrednie natężenie i obciążenie ruchu kołowego przy budynku zagrozi jego konstrukcji. Również nie można go wiązać z faktem, że po wybudowaniu drogi wewnętrznej w budynku z przelotową bramą mieszkańcy będą bezpośrednio wychodzić na ulice po obu stronach budynku. Okoliczności te nie rodzą bowiem po stronie skarżących praw rzeczowych do nieruchomości, tak więc nie można z nich wywodzić interesu prawnego w sprawie.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 usg, to skarga wniesiona w tej sprawie nie spełnia tego ustawowego warunku. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała w części stanowiącej kwestionowane przez skarżących zapisy naruszała indywidualny, własny i realny ich interes prawny.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd administracyjny odrzuca skargę.
Niezależnie od powyższego trzeba też zaznaczyć, że skarga w zakresie dotyczącym E. F. podlegała odrzuceniu dodatkowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie podania numeru PESEL znajdowało podstawę w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ppsa, w myśl którego pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazane w tym przepisie składniki.