II SA/Wr 681/24

II SA/Wr 681/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 czerwca 2024 r. nr SKO/OS-414/43/2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej - strona, skarżąca, spółka), wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, (dalej - organ II instancji, SKO, Kolegium) z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO/OS-414/43/24, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.) utrzymano w mocy postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. - Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr WOŚ.DŚ.6234.2.2024, w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
W dniu 20 października 2023 r. do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w G., na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb F., miasto G., powiat [...], województwo [...]. Przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. przedmiotowy wniosek został przesłany do zaopiniowania Prezydentowi Miasta G. W dniu 9 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta G. wydał postanowienie nr WOŚ.DŚ.6234.2.2024, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2023 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 z późn. zm.), którym wydał negatywną opinię dotyczącą miejsca prowadzenia działalności. W uzasadnieniu postanowienia podano, że działka objęta wnioskiem koliduje z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w G.
Spółka wskazane postanowienie oprotestowała zażaleniem, w którym oceniła, że przedstawiona opinia w sposób błędny interpretuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rażąco narusza przepisy prawa. Organ błędnie oraz bez głębszej analizy sformułował stanowisko, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci zbierania odpadów jest sprzeczne z obowiązującymi na tym terenie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi ona działalność usługową związaną ze zbieraniem i przetwarzaniem (poza instalacjami i urządzeniami) odpadów, w ramach prowadzonego od lat punktu skupu złomu, a plan miejscowy przewiduje, że działka na której prowadzona jest działalność znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1MU. Zgodnie z § 12 pkt 1 lit. a) przedmiotowej uchwały, teren działki objęty wnioskiem przeznaczono na: teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, rozumianej jako budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne oraz obiekty, budynki i lokale użytkowe przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, usług (jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe, usługi rzemiosła), drobnej produkcji typu piekarnia, cukiernia, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji, a także obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową.
W ocenie spółki, prawodawca w przedmiotowej uchwale jednoznacznie dopuścił więc możliwość świadczenia na przedmiotowej działce działalności usługowej wskazując przykładowy, otwarty katalog działalności dopuszczonych na tym terenie używając sformułowania "jak" rozumianego jako rozpoczęcie listy przykładowych wyliczeń. Samo przykładowe ich wyliczenie nie formułuje definicji, a jedynie objaśnia znaczenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami "w szczególności", "na przykład", albo "jak". W przedmiotowej sprawie nie występuje więc zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętych "usług". Planowana działalność mieści się więc w ramach przeznaczenia "usługi".
Dalej uznano, iż w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w G. w § 4 ust. 7 wskazała jednoznacznie, zamknięty katalog przypadków, w których prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest mocą uchwały zabronione, wskazując: "Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz podejmowania działań utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe oraz lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, zgodnie z przepisami odrębnymi.". Przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza obszarem "szczególnego zagrożenia powodzią" - w załączniku przedstawiono lokalizację nieruchomości na ogólnodostępnej "mapie zagrożenia powodziowego" prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Jeśli więc intencją Rady Miasta w G. byłoby zakazanie prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów (tj. "przetwarzaniu odpadów" w rozumieniu ustawy o odpadach), zakaz o którym mowa w § 4 ust. 7 uchwały dotyczyłby szerszego obszaru planu lub zostałby wskazany dla całości obszaru, na którym obowiązuje przedmiotowym plan. Ponieważ zapis ten dotyczy jedynie "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" należy uznać, iż na pozostałym obszarze objętym planem zakaz ten nie obowiązuje. Spółka podkreśliła także, iż przedmiotowy zakaz dotyczy, m.in. także "nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", dopuszczając istniejące już przedsięwzięcia nawet na obszarach wskazanych w § 4 ust. 7 przedmiotowej uchwały.
Końcowo w zażaleniu zaznaczono, że zgodnie z § 6 pkt 11 uchwały gospodarka odpadami winna być prowadzona "zgodnie z przepisami odrębnymi" bez wskazania dodatkowych obostrzeń, czy zakazów. Opinia została określona jako błędna i niezrozumiała, a zatem nie może być uwzględniona w ramach prowadzonego postępowania.
Opisanym na wstępie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W rozstrzygnięciu organu II instancji opisano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, motywy zażalenia oraz przeprowadzono analizę norm prawnomaterialnych znajdujących zastosowanie w sprawie.
W ramach własnych rozważań SKO jako bezsporne uznało to, iż na terenie działki nr [...], obręb F. obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w G. Z zapisów tego planu miejscowego wynika, iż działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami: 1MU, 1KDG, 1KDD. Zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 lit. a) uchwały, teren 1MU ma przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, rozumianej jako budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne oraz obiekty, budynki i lokale użytkowe przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, usług (jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe, usługi rzemiosła), drobnej produkcji typu piekarnia, cukiernia, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji, a także obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową. Z kolei według § 20 uchwały, teren 1KDG ma przeznaczenie: teren drogi klasy głównej (część pasa drogowego). Natomiast stosowanie do § 22 tej uchwały, teren 1KDD ma przeznaczenie: teren drogi klasy dojazdowej.
Zdaniem Kolegium organ opiniujący zasadnie stwierdził, iż wnioskowany sposób gospodarowania odpadami, polegający na zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...] jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lokalny uchwałodawca dopuścił na terenie działki nr [...] możliwość prowadzenia działalności usługowej, jednak dopuszczone usługi, wymienione przykładowo dość szczegółowo wskazują, iż mają być dopełnieniem i uzupełnieniem przewidzianej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tym samym przewidziane usługi nie mogą kolidować i zakłócać zabudowy mieszkaniowej. Trudno uznać, aby wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia sposób gospodarowania odpadami, polegający na zbieraniu odpadów, miał być zgodny z zapisami planu. Z opisu działalności wynika, iż na terenie działki nr [...] spółka ma się zajmować zbieraniem i magazynowaniem odpadów innych niż niebezpieczne w tym, m.in. odpady metalowe, zgary z hutnictwa żelaza, cynk twardy, opakowania z metali, opakowania ze szkła, metale żelazne, aluminium, ołów, cynk, mieszanina metali.
Wedle organu II instancji zestawiając działalność spółki z dopuszczonym zapisami planu sposobem przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1MU, trudno uznać, iż racjonalny uchwałodawca na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, dopuścił prowadzenie gospodarki odpadami polegające na zbieraniu odpadów, która to działalność może stanowić uciążliwość dla zamieszkującej ten teren ludności i dla środowiska, poprzez emisje różnych substancji do środowiska, w tym hałas, pyły, oraz może stanowić zagrożenie pożarowe. Zauważono także, że w § 4 ust. 7 uchwały zawarty jest zapis, iż na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje, m.in. zakaz prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w tym w szczególności ich składowania, zgodnie z przepisami odrębnymi. Nadto na terenie oznaczonym w planie symbolem 1MU brak jest możliwości lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami w tym, zbierania odpadów w sposób opisany przez spółkę we wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w nieprawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 340/22), w którym Sąd rozstrzygnął spór co do możliwości prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami (przetwarzanie odpadów) na terenie części działki nr [...], obręb F. w G., w kontekście zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasygnalizowano również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym pewne rodzaje działalności związanej z gospodarką odpadami, np. zbieranie odpadów, są dopuszczalne na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej, usługowej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Niemniej jednak z reguły są to tereny, które nie są przewidziane także pod zabudowę mieszkaniową. Jednak na terenach oznaczonych w powyższym w planie miejscowym symbolami 1KDG i 1KDD nie jest dopuszczona gospodarka odpadami, a z przepisów uchwały wynika, że tereny te zostały przeznaczone odpowiednio pod drogi klasy głównej i pod drogi klasy dojazdowej.
W skardze wywiedzionej na postanowienie SKO wniesiono o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentacja skargi sprowadza się do wiernego przytoczenia stanowiska spółki zajętego w zażaleniu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Organ zaprezentował w piśmie procesowym stanowisko zbieżne z zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Sąd uznał skargę za niezasadną.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w rozpoznawanej sprawie postanowienie SKO w Legnicy z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO/OS-414/43/2024 utrzymujące w mocy postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. - Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr WOŚ.DŚ.6234.2.2024 o negatywnym zaopiniowaniu wniosku skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. W myśl art. 41 ust. 1 tej ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, organem właściwym jest:
1) marszałek województwa:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
c) dla instalacji komunalnych,
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;
2) starosta - w pozostałych przypadkach.
Organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia (ust. 6a). W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b).
Stosownie do art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.
Wynikające z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach upoważnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska, w przewidzianej prawem formie – opinii, stanowi zatem formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 1-2 ustawy). Przy czym co należy podkreślić, opinia jako najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej nie jest prawnie wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, a jej charakter zbliżony jest do konsultacji, czy też doradztwa. Należy również zaznaczyć, iż z brzmienia art. 41 ust. 6a omawianej ustawy wynika, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie powołanego przepisu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uwzględniając wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności nakładającą na organy administracji publicznej działania na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, opinia, o której mowa w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach winna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego, zbieżnych z istotą sprawy prowadzonej przez organ właściwy do podjęcia decyzji w trybie art. 41 tej ustawy. W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo braku określenia przez ustawodawcę zakresu przedmiotowej opinii, uzasadnione w tym zakresie jest uwzględnienie treści art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 maja 2021 r., WSA w Łodzi z 18 czerwca 2019 r., II SA/Łd 212/19, CBOSA). Dlatego organ opiniujący powinien ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania sprawy, co do której zajmuje stanowisko i dokonać oceny w powyżej opisanym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wnioskiem opatrzonym datą 17 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, podając w tym samym wniosku, że wnosi także o wygaszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z 2014 r. Z samego wniosku wynika zatem, że strona skarżąca na przedmiotowej nieruchomości prowadziła w chwili wystąpienia o nowe pozwolenie działalność polegającą na zbieraniu odpadów i miała ku temu podstawy w stosownym akcie administracyjnym. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Czyli po upływie 10-letniego okresu, na które zostało wydane zezwolenie, podmiot musi uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia musi mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenia te, co do zasady są czasowe i wygasają, zaś procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną, w tym w odniesieniu do aktualnie obowiązującego na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie na prowadzenie działalności wydawane jest w oparciu o ustawę o odpadach, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od celu przedmiotu regulacji z art. 46 ustawy o odpadach. Cele obu tych regulacji są odmienne. W pierwszym przypadku, celem przepisu art. 35 ust. 1 ustawy planistycznej jest faktyczne umożliwienie podmiotowi gospodarczemu, wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma jednak ograniczony charakter w czasie. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia wskutek upływu terminu na który zostało wydane. W przypadku wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności ma zastosowanie art. 46 ustawy o odpadach. Zezwolenie takie wydaje właściwy organ po sprawdzeniu czy taka działalność zgodna jest z prawem miejscowym, czyli min. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2013 r., II OSK 2281/11; 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; 20 lutego 2019 r., II OSK 854/17).
W realiach badanej sprawy organy obu instancji uznały, że zamierzenie skarżącej spółki jest sprzeczne z zapisami aktualnego dla przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wątpliwości, że organ wydając opinię w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, obowiązany jest badać stan prawny na dzień wydania opinii i ten stan odnosić do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy również etapu postępowania w przedmiocie wydania opinii na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Nie ma przy tym wątpliwości, że wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie, gdzie w obowiązującym planie nie przewidziano lokalizacji obiektów związanych z prowadzeniem działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, byłoby potwierdzeniem nieprawdy i wydaniem zezwolenia niezgodnie z obowiązującym prawem miejscowym (podobnie NSA w wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2281/11 oraz wyroku z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2112/15, publ. orzeczenia.nsa. gov.pl).
Organ I instancji stanął na stanowisku, że działka objęta wnioskiem koliduje z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w G. Zgodnie z tą uchwałą w § 12 w punkcie 1 lit. a) teren działki objęty wnioskiem przeznaczono na: "teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, rozumianej jako budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne oraz obiekty, budynki i lokale użytkowe przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, usług (jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe, usługi rzemiosła), drobnej produkcji typu piekarnia, cukiernia, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji, a także obiekty i urządzenia budowlane związane z tą zabudową". Pogląd ten podzieliło Kolegium dodatkowo wspierając go stwierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w nieprawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 340/22), rozstrzygnął spór co do możliwości prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami (przetwarzanie odpadów) na terenie części działki nr [...], obręb F. w G., w kontekście zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu, wobec zasadniczo jedynego zarzutu zarówno skargi jak i zażalenia dotyczącego błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego poprzez przyjęcie zakazu prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na przedmiotowej nieruchomości, należy odnieść się do tej kwestii. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy obu instancji w sposób właściwy zinterpretowały zapisy planu miejscowego przyjętego cytowaną wyżej uchwałą. We wskazanym przez Kolegium wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 340/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podał, że ,,Rację mają organy obu instancji stwierdzając, że zamierzone przez skarżącą przetwarzanie odpadów polegające na skupie i przerobie makulatury, opon, drewna, tworzyw sztucznych i tekstyliów nie jest zgodne z wyżej opisaną funkcją 1 MU. Sąd podkreśla, że jakkolwiek MPZP dopuszcza na tym terenie działalność "usługową" oraz z zakresu "drobnej produkcji" lecz wyłącznie taką, która harmonizuje z funkcją mieszkaniową, stanowiąc jej naturalne uzupełnienie. Z § 12 pkt 1 MPZP wynika expressis verbis, że chodzi wyłącznie o takie "usługi" jak: usługi biurowe i konferencyjne, usługi związane z działalnością twórczą i projektową, usługi związane z obsługą firm, usługi finansowe i usługi rzemiosła. Nie sposób w tak określonym katalogu zmieścić planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z zakresu przetwarzania odpadów. Z § 12 pkt 1 MPZP wynika też jednoznacznie, że dopuszczalna jest także "drobna produkcja" typu piekarnia i cukiernia. Ponadto powołany przepis dopuszcza obiekty przeznaczone na potrzeby zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, sportu i rekreacji, administracji oraz innych podobnych funkcji. Przedsięwzięcie skarżącej nie służy realizacji żadnej z wyżej wymienionych funkcji. Jakkolwiek rację ma skarżąca podnosząc, że MPZP nie formułuje katalogu zamkniętego odsyłając do innych funkcji, jednak zaznaczyć należy, że chodzi tu wyłącznie o "inne podobne funkcje". Kryterium "podobieństwa" jest w tym przypadku rozstrzygające i wyklucza możliwość realizacji takiego sposobu użytkowania nieruchomości, który w żaden sposób nie nawiązuje do wyżej opisanego przeznaczenia, a w szczególności użytkowania, które jednoznacznie jawi się jako kolidujące z funkcją mieszkaniową. Planowane przez skarżącą zamierzenie nie może być potraktowane jako usługa (produkcja) o charakterze drobnym, towarzyszącym i uzupełniającym funkcję mieszkaniową".
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2024 r., (sygn. akt III OSK 1059/23) podał, że ,,Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R-12 oparta jest na ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w G. (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. [...]; dalej jako: "MPZP")., z którego wynika bezspornie, że teren działki nr [...] obręb F. w G. objęty wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MU. MPZP dla funkcji 1MU dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowo - usługowej, przy czym funkcja o charakterze usługowym obejmuje wyłącznie usługi o charakterze lekkim, towarzyszącym funkcji mieszkaniowej. Wnioskowaną przez Skarżącego działalność za taką uznać nie można".
Wymienione wyżej wyroki zapadły w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki dotyczącym zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Także wówczas organy wyraziły w tym zakresie negatywną opinię wynikającą ze sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem sprawa zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości prowadzenia na działce nr [...] przy ul. [...] w G. działalności w zakresie gospodarowania odpadami została przesądzona prawomocnymi wyrokami, także tutejszy Sąd musi uwzględnić treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza w istocie, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jedyną możliwość niezastosowania się do treści wskazanego przepisu daje zmiana stanu prawnego. W niniejszej sprawie okoliczność tego rodzaju nie miała miejsca, gdyż organy wydając zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie weryfikowały możliwość prowadzenia działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w G. (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. [...]). Analogiczny był więc przedmiot sprawy rozstrzyganej wymienionymi wyżej wyrokami. W tych okolicznościach mamy zatem do czynienia z tożsamością sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym.
Zatem zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy słusznie doszły do przekonania, że wnioskowana działalność objęta wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2021 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.