II SA/Wr 673/08

II SA/Wr 673/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi L. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zawiadomił współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. o wszczęciu na żądanie L. i T. M. – właścicieli mieszkania nr [...] w tym budynku, postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. Następnie pismem z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony tego postępowania, że w dniu [...] r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie stanu technicznego budynku, a w szczególności dachu, instalacji elektrycznej i gazowej w częściach wspólnych, niedrożnego przewodu kominowego nr [...] oraz instalacji ogrzewczych w poszczególnych lokalach mieszkalnych. W wyniku oględzin mieszkania nr [...] stwierdzono, iż w łazience zainstalowany jest gazowy przepływowy podgrzewacz wody firmy "T.", w dolnej części skrzydła drzwiowego do łazienki wykonane są cztery otwory o średnicy 3,5 cm każdy, kratka wentylacji wywiewnej osadzona jest w ścianie kominowej nad urządzeniem grzewczym; kuchnia wyposażona jest w kuchenkę gazową czteropalnikową z piekarnikiem gazowym, nad kuchenką zamontowany jest okap (bez wentylatora elektrycznego) podłączony do przewodu wentylacyjnego; w pomieszczeniu piwnicznym – kotłowni zainstalowany jest kocioł gazowy jednofunkcyjny do celów grzewczych, w drzwiach do kotłowni w dolnej części wykonane są cztery otwory o średnicy 3,5 cm każdy, w okienku piwnicznym kotłowni osadzona jest dodatkowo kratka nawiewna, wentylacja wywiewna podłączona jest do komina murowanego. Ustalono, że instalacja centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe została wykonana w [...] r., czego dowodem są: protokół z odbioru technicznego instalacji gazowej do kotła gazowego z dnia [...] r., protokół z próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] r. oraz opinia techniczna pomieszczenia na piec gazowy c.o. z dnia [...] r. Ponadto stwierdzono, że aktualne protokoły badań instalacji elektrycznej i gazowej dla mieszkania nr [...] są pozytywne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, iż pełnomocnik E. P. – właścicielki mieszkania nr [...], po zapoznaniu się z aktami sprawy złożył w dniu [...] r. pismo, w którym oświadczył, że instalacja gazowa zasilająca piec gazowy c.o. dla mieszkania nr [...] została wykonana w 1993 r. Wcześniej Zakład Gazowniczy W., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r., pismem z dnia [...]r. określił warunki techniczne dostawy gazu do celów grzewczych, których spełnienie jest konieczne do odbioru instalacji gazowej. Stwierdzono, że warunki te zostały spełnione, na co wskazują: opinia techniczna pomieszczenia na piec gazowy c.o. z dnia [...] r.; protokół kontrolnej próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] r.; protokół z odbioru technicznego instalacji gazowej do kotła gazowego z dnia [...] r.; opinia kominiarska z dnia [...]r.
Organ I instancji podał, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W., przed wykonaniem opisanych wyżej robót budowlanych, był wyposażony w stałą instalację gazową, elektryczną i wodno-kanalizacyjną, co potwierdzają zapisy w książce obiektu budowlanego nr [...].
Powiatowy Inspektor wskazał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...]umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W. W wyniku wniesionego przez L. i T. M. odwołania, powyższa decyzja została uchylona w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Jako powód kasacji podano uchybienia proceduralne, przede wszystkim brak wszczęcia postępowania mającego za przedmiot samowolę budowlaną dotyczącą instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy jednofunkcyjny dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w dniu [...]r. zawiadomił współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. o wszczęciu na żądanie L. i T. M. – właścicieli mieszkania nr [...] w tym budynku, postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W. Ponadto zawiadomiono strony o ponownym przeprowadzeniu oględzin, których dokonano w dniu [...]. wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną. Stwierdzając, że okoliczności faktyczne analizowanej sprawy nie zmieniły się od czasu wydania decyzji nr [...], organ I instancji podtrzymał swoją ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu tej decyzji. Powiatowy Inspektor podał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym, który zaistniał pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jednakże postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Organ stwierdził, iż z treści kierowanych do organu nadzoru budowlanego pism wynika, że skarżący zarzucają popełnienie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W. W związku z powyższym konsekwencje prawne z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych w okresie obowiązywania innego stanu prawnego niż obecny, mogą aktualnie zostać wyciągnięte o tyle, o ile działanie takie w czasie jego zaistnienia stanowiło również działanie niezgodne z przepisami prawa i nie zostało wówczas zalegalizowane. Ustalając następnie, czy podjęte przez inwestora w [...] r. działania naruszały ówcześnie obowiązujące przepisy, to jest Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), organ I instancji przywołując § 44 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia stwierdził, że zakres wykonanych w 1993 r. robót budowlanych przez ówczesnych właścicieli mieszkania nr [...] nie mieści się w zakresie przedmiotowym przywołanego powyżej przepisu, co prowadzi do wniosku, że pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie było wymagane pozwolenie budowlane na wykonanie spornego zakresu robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymagało pozwolenia na budowę, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego, w związku z tym rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich lub ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.
W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji powyższego bezprzedmiotowość postępowania.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący L. i T. M., zarzucając jej:
1. naruszenie prawa procesowego, to jest:
- art. 7 w związku z art. 77 kpa, poprzez brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie oględzin dotyczących stanu faktycznego budynku przy ul. [...] M. [...] w W., polegających na zbadaniu stanu technicznego jego dachu, instalacji elektrycznej i gazowej w częściach wspólnych, niedrożnego przewodu kominowego, a także instalacji grzewczych w poszczególnych lokalach tego budynku, podczas gdy w dniu [...]r. dokonano jedynie oględzin lokalu nr [...] wraz z przynależną do niego piwnicą,
- art. 75 w związku z art. 80, poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodów z opinii biegłego kominiarza na okoliczność ustalenia następstw związanych z zamontowaniem kotła centralnego ogrzewania oraz biegłych z zakresu innych specjalności na okoliczność ustalenia stanu technicznego budynku, związanego z nielegalną eksploatacją kotła, a tym samym brak współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji, co w konsekwencji skutkuje jej niepełnością,
- art. 81, poprzez przeprowadzenie oględzin w dniu [...]r., podczas nieobecności stron postępowania w części dotyczącej zainstalowania kotła centralnego ogrzewania (piwnica), czyniąc tym samym niemożliwym wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu,
- art. 24 pkt 5 kpa, ponieważ w wydaniu decyzji wziął udział pracownik organu, który wcześniej brał udział w czynnościach wyjaśniających w sprawie,
- art. 138 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie okoliczności podniesionych w decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w szczególności brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego,
2. nierozpoznanie istoty sprawy polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem przedmiotowego postępowania.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpoznaniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż przedmiotową instalację centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz instalację gazową zasilającą ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W. wykonano w 1993 r., a więc pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Przytaczając następnie motywy, którymi kierował się organ I instancji uznając, że przedmiotowe roboty nie noszą cech samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego, co bezpośrednio wpływa na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w jego ocenie przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu niezależnie od przyczyny wskazanej przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor podniósł, że w brzmieniu aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w Wałbrzychu również nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 11 obejmuje tylko przebudowę sieci, w tym również gazowych, nakazując jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi w tym zakresie. Organ II instancji wskazał, że ewentualne postępowanie naprawcze toczyłoby się na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym brzmieniu, bowiem przepis przejściowy, to jest art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, iż przepisy dotychczasowe, czyli Prawa budowlanego z 1974 r., stosuje się do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Przywołując następnie zawartą w art. 3 pkt 1 definicję obiektu budowlanego Wojewódzki Inspektor stwierdził, że instalacja centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe nie odpowiada tej definicji.
W opinii organu odwoławczego przesłanką przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania jest fakt, że – jak wynika z przedłożonej dokumentacji zrealizowanych robót – zostały one wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności przywołano w tym względzie: protokół z odbioru technicznego instalacji gazowej do kotła gazowego z dnia [...] r., protokół z próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] r., opinię techniczną pomieszczenia na piec gazowy c.o. z dnia [...] r. oraz aktualne pozytywne protokoły badań instalacji elektrycznej i gazowej dla mieszkania nr [...] przedłożone przez pełnomocnika strony w toku postępowania dowodowego przed organem I instancji. Na poparcie swojego stanowiska Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04.
Wskazując na fakt potwierdzenia poprawności wykonania robót związanych z powyższą instalacją w protokole sprawozdawczo-opiniodawczym kontroli przewodów kominowych oraz ciągów komunikacyjnych i urządzeń pomocniczo-kominowych w budynku przy ul. [...] M. [...] w W., w opinii kominiarskiej z dnia [...]r. oraz w protokole kontroli instalacji i aparatów gazowych z dnia [...] r., organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności organ wskazał, iż twierdzenie skarżących, że naruszono art. 7 i 77 kpa, poprzez nie przeprowadzenie oględzin dotyczących stanu technicznego dachu, instalacji elektrycznej i gazowej w częściach wspólnych, przewodu kominowego oraz instalacji grzewczych, jest bezzasadne. Zgodnie bowiem z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W. Odnosząc się do kwestii wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu I instancji na mocy art. 24 pkt 5 kpa Wojewódzki Inspektor stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem pkt 5 wskazuje na wyłączenie pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis wyłącza zatem pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że jakkolwiek organ I instancji trafnie podjął rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W., bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego instalacja jest w odpowiednim stanie technicznym i wykonano ją zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, to jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie powołał się w uzasadnieniu decyzji na przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Wskazując, że stosownie do art. 105 § 1 kpa, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania", organ odwoławczy podkreślił, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 kpa. Wojewódzki Inspektor wywiódł, iż brak naruszenia norm ustawy Prawo budowlane, tak jak w badanej sprawie, stanowi niewątpliwie podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Na powyższą decyzję L. i T. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżący wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. rażące naruszenie prawa materialnego, a to § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego,
2. rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane,
3. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 64 § 1 w związku z art. 64 § 4 kpa oraz art. 105 § 1 kpa,
4. błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie,
5. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 9 kpa.
W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych instalacji gazowych. W ocenie skarżących – wbrew twierdzeniom organu II instancji – zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w zakresie przedmiotowym powołanego przepisu i wymagał pozwolenia na budowę, a ich wykonanie bez takiego pozwolenia, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, skutkuje uznaniem, że powyższe prace zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
Skarżący podnieśli następnie, że w myśl § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Skoro współwłaścicielka nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] M. [...] nie przedstawiła oświadczenia pozostałych współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, to stanowi to obrazę prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Zdaniem skarżących, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa wskazanego w pkt 1 skargi, to – w ich ocenie – doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skoro bowiem organy orzekają w oparciu o aktualny porządek prawny, a inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z powyższych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., to podjęcie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną i obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego.
Polemizując ze stanowiskiem organów, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, skarżący wywodzili, że organy nadzoru budowlanego nadużyły instytucji umorzenia postępowania, gdyż brak było przesłanek określonych w art. 105 kpa. Na poparcie swojego stanowiska przywołali wyrok NSA z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 334/87, GAP1988, nr 4, z aprobującym komentarzem H.Starczewskiego.
Podejmując polemikę z oceną dowodów przeprowadzoną przez organ nadzoru budowlanego skarżący podali, że w ich ocenie organ odwoławczy dokonał nieprawidłowego określenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, czym naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 6, 7 i 8 kpa.
Podnosząc, że na wstępie zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż skarżący byli inicjatorami wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego dachu, instalacji elektrycznej i gazowej w częściach wspólnych, niedrożnego przewodu kominowego nr [...], a także instalacji grzewczych w poszczególnych lokalach mieszkalnych, natomiast w dalszej części uzasadnienia organ II instancji podał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek L. i T. M. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [..] w W., skarżący zarzucili, że takie działanie organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Obowiązkiem organu I instancji było, jak słusznie zauważył organ II instancji w swojej decyzji nr [...] z dnia [...]r., przeprowadzenie postępowania zgodnie z żądaniem strony, które to żądanie w myśl art. 61 § 1 kpa wyznaczało przedmiot postępowania – stan techniczny wyżej wymienionego budynku mieszkalnego, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego było dostrzeżenie uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji w dalszym postępowaniu, a podjętych w [...]r., to jest wydanie wadliwego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, samowolna zmiana przedmiotu postępowania, bez uzyskania zgody na jego zmianę i wydanie decyzji, która nie dotyczyła przedmiotu żądania strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administrac yjny, zważył co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...]r. wynika, że zostało ono wszczęte na żądanie L. i T. M. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. Pomimo tak określonego przedmiotu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako powód kasacji podano uchybienia proceduralne, w tym w szczególności brak wszczęcia postępowania mającego za przedmiot samowolę budowlaną dotyczącą instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy jednofunkcyjny dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W.
Zawiadomieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił, że "w oparciu o pisma L. i T. M. (...) z dnia [...]r. i [...]r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W.".
W aktach administracyjnych na k. 114 i 113 znajduje się "c.d. protokołu spisany w mieszkaniu nr [...] Państwa L. i T. M. przy ul. [...] M. [...] w W. w obecności przedstawicieli organu nadzoru budowlanego". Na stronie 1 tego dokumentu (k. 114 akt adm.) znajduje się zapis: "Państwo M. oświadczają, że przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu z dnia [...] r. (...) jest zgodny z ich żądaniem". Na stronie 2 (k. 113 akt adm.) widnieje m.in. podpis L. M. oraz nieczytelny podpis, taki jak np. na piśmie skarżących z dnia [...]r. (k. 75) i na odwołaniach (k. 66 i 132), a więc T. M.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sprawie wszczętej w dniu [...] r., a sprawa wszczęta w dniu [...]r. w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. jest sprawą odrębną (chociaż z akt administracyjnych nie wynika, aby została ona w jakikolwiek sposób zakończona).
W tej sytuacji zarzut naruszenia "art. 64 § 1 w związku z art. 64 § 4 kpa" (a w istocie art. 61 § 1 i art. 61 § 4 kpa, na co wskazuje treść skargi) nie jest uzasadniony, bo skoro w dniu [...] r. została wszczęta nowa sprawa w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W., to kwestie związane ze sprawą wszczętą w dniu [...]r. w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. [...] w W. nie podlegają rozpatrzeniu w sprawie samowoli budowlanej.
Przy ocenie, czy w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście miała miejsce samowola budowlana należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), skoro przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone pod jej rządami. Nie można zatem mówić, że w sprawie tej naruszono art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), gdyż przepisy te mogłyby mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. Przywołanie tych przepisów przez organ nadzoru budowlanego miał na celu wykazanie, że także w obecnie obowiązującym stanie prawnym dla zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych nie byłoby potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że chociaż stosownie do art. 103 w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – jak trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach zaskarżonej decyzji – do postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłem na paliwo gazowe usytuowanym w pomieszczeniu piwnicznym oraz na wykonaniu instalacji gazowej zasilającej ten kocioł dla mieszkania nr [...] przy ul. [...] M. [...] w W., zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to jednak do oceny, czy roboty budowlane wykonywane w 1993 r. podejmowane były niezgodnie z prawem, znaczenie mają przepisy, które obowiązywały w czasie ich podejmowania, czyli w 1993 r. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane mają zastosowanie w postępowaniu wszczętym w dniu [...] r., ale nie dla oceny zgodności z prawem działań podejmowanych przed jej wejściem w życie.
Istotne jest zatem, czy w niniejszej sprawie przystąpiono do przedmiotowych robót z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero po ewentualnym ustaleniu, że takie naruszenie miało miejsce, zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. decydujące o tym, czy i ewentualnie jakie czynności powinny zostać w tej sprawie podjęte. W szczególności na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego są zobligowane ocenić, czy w realiach konkretnej sprawy może być prowadzone postępowanie naprawcze, czy brak jest podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania, czy należy podjąć inne czynności, czy też brak jest podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania.
Stosownie do art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (ust. 1). Wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego (ust. 2). Pozwolenia na budowę wymaga również wznoszenie lub wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów, wodotrysków i innych obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego (ust. 3). Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia (ust. 4).
Wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane rozporządzeniem było rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.).
Zgodnie z jego § 44 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b), pozwolenia na budowę wymagało: wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych albo zabezpieczenie budynku przed wpływem eksploatacji górniczej (pkt 2), a także wykonanie stałych instalacji gazowych (pkt 3 lit. b).
W myśl § 46 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć: dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Opracowania i dokumenty określone w pkt 1 i 2 dołącza się w dwóch egzemplarzach, a określone w pkt 3 i 4 w jednym egzemplarzu.
Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowy zakres robót budowlanych nie mieści się w zakresie określonym w § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Nie analizowały jednak wykonanych robót budowlanych w świetle pkt 3 lit. b) ust. 1 § 44 cytowanego rozporządzenia.
Przepisy art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczą obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, a zatem m.in. w sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonano roboty budowlane inne niż polegające na realizowaniu obiektu budowlanego.
Zakładając zatem nawet, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego – po ustaleniu powyższego faktu – winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04 (LEX nr 169372) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.
W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że – jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04 – postępowanie administracyjne w świetle poczynionych przez organ ustaleń podlega umorzeniu wobec stwierdzenia poprawności wykonania robót związanych z przedmiotową instalacją. Na poprawność wykonania powyższych robót wskazują przywołane przez organ dowody, których prawidłowości organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw kwestionować.
W tej sytuacji, chociaż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowe roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, czy też nie (nie analizowały wykonanych robót budowlanych w świetle § 44 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego), to fakt ten – wobec stwierdzenia poprawności przeprowadzonych robót – nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bo nawet gdyby roboty te zostały wykonane samowolnie, to końcowe rozstrzygnięcie nie byłoby inne.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Podkreślić w tym miejscu wypada, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie stwierdza, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji.
Zaznaczyć ponadto trzeba, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (a w takim trybie organy nadzoru budowlanego prowadziłyby postępowanie, gdyby ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej i gdyby nie stwierdziły poprawności wykonania robót związanych z przedmiotową instalacją) organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 639/01 - M.Prawn. 2003/4/147).
Prawo do dysponowania gruntem ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane już zostały wykonane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3442/02 - LEX nr 156960).
Art. 51 Prawa budowlanego, zarówno w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, jak i po tej nowelizacji nie daje podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt IV SA 5200/03 - LEX nr 189015).
Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01 - ONSA 2004/2/54).
W tym stanie rzeczy uznać należy, że w niniejszej sprawie nie naruszono obowiązujących przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.