II SA/Wr 670/24

II SA/Wr 670/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 2, 34 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 i art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 36 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 lipca 2024 r., nr IF-O.7840.1.287.2022.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., nr 2019/2022, Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi, M. S., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą, na działce nr [...], w miejscowości W., gmina C.
Od powyższej decyzji odwołał się M. K. (dalej: skarżący) jako właściciel działki sąsiadującej o numerze ewid. [...], podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), z uwagi na wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, która po zrealizowaniu inwestycji umożliwi inwestorowi dokonanie podziału tej nieruchomości wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 8 § 1 w zw. z art. 73 § 1 kpa, z uwagi na nieudostępnienie odwołującemu się kompletnych akt sprawy i ograniczenie wglądu jedynie do projektu architektoniczno-budowlanego;
- art. 10 kpa, z uwagi na odstąpienie od zasady wysłuchania stron przed wydaniem decyzji;
- art. 7 art. 77 § 1 kpa, z uwagi na odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a obejmującego fakt zasypania stawu, lokalizacji inwestycji na gruncie innym niż rodzimy, akceptacji mapy do celów projektowych, która nie odzwierciedla stanu zagospodarowania działki na dzień złożenia wniosku;
- art. 6 oraz 8 § 1 w zw. z art. 28 kpa, z uwagi na pominięcie stron mogących mieć interes prawny w związku z toczącym się postępowaniem, jak np. podmiotów odpowiedzialnych za wody stojące i wody podziemne - wobec zasypania stawu, właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak np. działki nr [...];
- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na pominięcie stron postępowania wobec akceptacji zawężonego obszaru oddziaływania;
- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z uwagi na jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż teren w otoczeniu obiektu budowlanego może być określony dowolnie.
W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), wezwał inwestora do:
- przedłożenia opinii geotechnicznej, dotyczącej terenu zainwestowania;
- wykazania zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, z uwzględnieniem całej powierzchni działki nr [...];
- przedłożenia kompletnej, ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych klasy IVb i V części działki nr [...], będącej terenem zainwestowania;
- przedłożenia wyjaśnień w zakresie aktualności mapy do celów projektowych, zawartej w projekcie zagospodarowania terenu.
Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i nadto przedłożył decyzję Wójta Gminy C. z dnia 10 maja 2024 r., zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej położonej na działkach nr [...] i [...].
W związku z powyższym Wojewoda poinformował strony o zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania i pouczył o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
Z uprawnienia skorzystał skarżący.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym i stanowiskiem skarżącego organ odwoławczy, wskazaną w sentencji wyroku decyzją, utrzymał w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda w pierwszej kolejności wymienił wymogi, jakie muszą zostać spełnione przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora oraz obowiązki organu architektoniczno-budowlanego w tym względzie, przytaczając treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – dalej: Pb). Stwierdził, że warunki przewidziane w tych przepisach zostały spełnione. Wskazał, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., gmina C. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2011 r., nr 6, poz. [...] – dalej: mpzp). Teren zainwestowania został oznaczony na rysunku planu symbolem [...]MU, co oznacza zgodnie z § 10 ust. 2 mpzp, że podstawowym przeznaczeniem opisywanego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności, zabudowa mieszkaniowo-usługowa lub usługowa. Zwrócił uwagę, że przedmiotem inwestycji, zgodnie z projektem budowlanym, jest budowa dwóch budynków jednorodzinnych, jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. Zaprojektowano dwa konstrukcyjnie niezależne budynki z odrębnymi wejściami, garażami, stykające się ze sobą ścianami, przy czym każdy budynek mieści po jednym lokalu mieszkalnym. Do każdego z budynków projektuje się osobną instalację kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem 10 m3, instalację gazową i wewnętrzne linie zasilające. Dla każdego budynku projektuje się przyłącza wodociągowe. Budynki oddzielone są od siebie podwójnymi ścianami, pomiędzy którymi jest 2 cm dylatacja. Ściany te prowadzone są od fundamentu aż po dach. Budynki te zatem mogą funkcjonować odrębnie jako konstrukcyjna całość. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że opisana inwestycja wypełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2 i 2a Pb.
Wojewoda dokonał również analizy przedmiotowej inwestycji pod względem jej zgodności z obowiązującą uchwałą mpzp i również w tym zakresie nie dostrzegł naruszeń.
Dalej wskazał, że planowane budynki znajdują się w odległości: 4m od granicy z niezabudowaną działką nr [...], należącą do skarżącego, 5m od granicy z działką nr [...] i 10,96m od granicy z działką nr [...] należącą do inwestora. Stwierdził, że tym samym wymienione odległości spełniają ustalenia określone w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm. – dalej: rozp. MI).
Organ odwoławczy uznał także, że zachowane zostały wymogi dotyczące wymaganego minimalnego nasłonecznienia, ilości i odległości miejsc postojowych, pojemników do czasowego gromadzenia odpadów stałych, sposobu spływu wód opadowych. Wskazał, że projekt zagospodarowania terenu obejmuje także projektowaną wewnętrzną linię zasilającą, instalację kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem o objętości 10 m3 oraz instalację gazową. Z kolei przyłącza wodociągowe, gazowe oraz elektryczne mają zostać objęte odrębnym opracowaniem, co oznaczało, że nie są przedmiotem niniejszego postępowania.
W zakresie projektowanej instalacji sanitarnej ze zbiornikiem o objętości 10 m3 Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 7 mpzp, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej dopuszcza się lokalizowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników, zatem przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził również, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 124 poz. 1030). Tym samym, projekt budowlany zgodny jest z przepisami rozporządzenia w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.
Wojewoda uznał, że teren zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej – inwestor uzyskał bowiem zezwolenie na lokalizację zjazdu podwójnego z drogi gminnej, a nadto działka inwestora jest skomunikowana z przyległą do niej drogą publiczną. Zauważył, że grunty działki nr [...] są zakwalifikowane do gruntów rolnych, przy czym, w toku postępowania zostało przedłożone pismo Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 marca 2024 r., z którego wynika, że grunty te są pochodzenia mineralnego (nie organicznego), co oznacza, że nie jest wymagana decyzja o ich odrolnieniu. Stwierdził, że warunki gruntowe w miejscu planowanej budowy zostały określone jako proste na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), a projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Z kolei biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda zgodził się, że w przedmiotowej sprawie strony nie zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego, przez co organ I instancji uchybił przepisom postępowania. Uznał jednak, że ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy poinformował bowiem strony postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania i pouczył o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, a skarżący z tego uprawnienia skorzystał.
Dalej Wojewoda wskazał, że potencjalne, przyszłe podziały geodezyjne terenu zainwestowania nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Inwestor przedłożył wyjaśnienia geodety, w których została potwierdzona aktualność sporządzonej mapy do celów projektowych w zakresie przedstawionych na niej drzew liściastych i stwierdzono, że opisane drzewo owocowe nie znajduje się w obszarze projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jest oddalone od najbliższej ściany o odległość 1,90m. Co do "potencjalnego zasypania stawu", organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zauważył przy tym, że brak jest dowodów świadczących o zasypaniu stawu na potrzeby projektowanej inwestycji – powyższa informacja nie została odnotowana w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu. Wojewoda zwrócił uwagę, że inwestor przedłożył opinię geotechniczną, dotyczącą terenu zainwestowania.
W stosunku do zarzutu związanego z określeniem kręgu stron postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że zawężenie obszaru zainwestowania do terenu o powierzchni [...]m2 z łącznej powierzchni działki [...]m2 nie wpływa na określenie obszaru oddziaływania, bowiem dla postępowania istotne są wyłącznie oddziaływania związane z powstaniem nowych obiektów budowlanych. Zaś działka budowlana nr [...], ze względu na swoją odległość od projektowanych obiektów budowlanych, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odrębnym w piśmie z dnia 10 czerwca 2024 r., Wojewoda wyjaśnił, że postanowienie z 29 lutego 2024 r. oraz stanowisko inwestora zawarte w piśmie z 28 marca 2024 r. służyły wyjaśnieniu i doprecyzowaniu informacji zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym. Organ odwoławczy – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie wzywał inwestora o uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nr [...]. Na mapie do celów projektowych oznaczona została część nieruchomości inwestora, która jego zdaniem będzie terenem zainwestowania – do czego inwestor miał prawo. Brak było zatem podstaw do nałożenia obowiązku w zakresie zmiany oznaczenia terenu zainwestowania.
Organ odwoławczy stwierdził w dalszych wywodach, że potencjalne "wycięcie korony drzewa" pozostaje poza aspektami ocenianymi przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest przedmiotem kwestionowanego opracowania. Jednocześnie nie wymaga zgłoszenia i zgody organu na wycięcie drzewa owocowego rosnącego na prywatnej nieruchomości niewpisanej do rejestru zabytków.
W zakresie pozornej różnicy w szerokości projektowanego budynku wyjaśniał, że na mapie do celów projektowych odnotowane wartości służyły przedstawieniu szerokości poszczególnych elementów, a nie elewacji jako całości i nie zawierały, m. in. szerokości ścian bocznych budynku. Nadto w projekcie odnotowano szerokość budynku (13,98 m), co potwierdzają przedstawione rzuty obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zauważył też, że projektowanie niesymetrycznych budynków nie jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
W zakresie usytuowania zbiornika na nieczystości stałe wojewoda wskazał na treść § 36 ust. 2 rozp. MI i zwrócił uwagę, że powołana przez skarżącego regulacja § 36 ust. 5 rozp. MI dotyczy zbiorników sytuowanych w odległości mniejszej niż 2m od granicy z działkami sąsiednimi. Natomiast projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe znajdują się w odległościach większych niż 2m w stosunku do granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz działką nr [...].
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił decyzji Wojewody naruszenie:
- art. 7 Konstytucji z uwagi na odstąpienie od zasady działania na podstawie i w granicach prawa podczas procedowania w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji,
- przepisów procesowych, to jest art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez:
- odstąpienie od zasady działania na podstawie i w granicach prawa, w tym prawa lokalnego,
- zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli stanowiących lokalną społeczność,
- odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podczas załatwienia sprawy,
- przyjęcie, że korzystanie przez stronę z prawa do czynnego udziału w postępowaniu służy do bezcelowego i nieuprawnionego przedłużenia postępowania,
- nie dość szczegółowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
- odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,
- dokonanie dowolnej – wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego – ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.
Nadto podniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest:
- uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., gmina C. (dalej: mpzp), z uwagi na pominięcie § 4 ust. 2, § 8 ust. 10 pkt 1, 3 i 4 tego aktu,
- art. art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a i d Pb,
- art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp) z uwagi na jego pominięcie,
- § 36 ust. 5 rozp. MI.
Wobec tak przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając wymienione zarzuty, skarżący w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zamierzenie inwestycyjne realizowane jest przez lokalnego dewelopera na działce o powierzchni [...] m2 i pierwotnie wnioskiem objęta została cała działka. Następnie wniosek został zmodyfikowany do jej części, obejmującej [...] m2. W ocenie skarżącego, jest to powszechnie stosowany zabieg celem obejścia przepisów prawa miejscowego, którego celem jest maksymalna intensyfikacja zabudowy działek budowlanych i ich dalszy podział – wbrew ustaleniom mpzp, który przewiduje minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w zabudowie oznaczonej symbolem MU [...] m2 i umożliwia zabudowę jedno i wielorodzinną.
Skarżący zwrócił szczególną uwagę na zasypanie zbiornika wodnego na działce objętej inwestycją, pomimo że § 4 ust. 2 mpzp nakazuje ochronę stosunków wodnych oraz istniejącej zieleni, w szczególności starodrzewu. Wskazał, że organy bezkrytycznie przyjęły oświadczenie inwestora jakoby doszło do "zasypania wykopu", skoro załączona dokumentacja zdjęciowa z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...] w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że na działce znajdował się naturalny zbiornik wodny – staw. Wykazują to najstarsze zdjęcia z 1966 r. Zgodnie z danymi znajdującymi się na ww. portalu, był to jeden z czterech urządzeń melioracyjnych znajdujących się we wsi W.. W opinii skarżącego, z powodu małej ilości takich obiektów hydrotechnicznych we wsi, w planie miejscowym objęło je szczególną ochroną poprzez zakaz ich likwidacji. Dodał, że zasypanie wskazanego zbiornika – wbrew 8 ust. 10 pkt 1 mpzp – może wpłynąć na stosunki wodne na terenie realizowanej inwestycji. W związku z tym, zdaniem skarżącego, dokumentacja projektowa powinna zawierać również opinie w tym zakresie, a kwestia ta, pomimo podnoszenia jej przez skarżącego w toku postępowania w pierwszej instancji, została zbagatelizowana. Dalej skarżący argumentował, że pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się plan zagospodarowania terenu z naniesionym obrysem zasypanego stawu, wykazujący jego skarpę, organ odwoławczy nie dostrzegł, że odległość projektowanych budynków wynosi mniej niż nakazana w § 8 ust. 10 pkt 4 mpzp odległość 4m. Ponadto, pomimo jednoznacznego zapisu normy prawnej zawartej w § 8 ust. 10 pkt 3 mpzp, w dokumentacji architektoniczno-budowlanej brak jest uzgodnień z odpowiednimi zarządcami terenu sieci co do zmiany zagospodarowania terenu lub kolizji z urządzeniami melioracyjnymi.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 36 ust. 5 rozp. MI, skarżący zwrócił uwagę, że przepis ten przewiduje zlokalizowanie krytego zbiornika na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 2 m od granicy działek w sytuacji, gdy podobne urządzenia sąsiadują na działce sąsiedniej. Na działce nr [...] (tj. działce sąsiedniej) takich urządzeń jednak brak, projekt zaś przewiduje usytuowanie zbiornika w odległości mniejszej niż 2 m.
Następnie skarżący, powołując się na treść § 10 ust. 2 pkt 5 lit d mpzp wskazał, że unormowanie to ustala maksymalną powierzchnię zabudowy działki na 70%, zatem minimalna powierzchnia biologicznie czynny powinna wynosić 30%. Wyliczył na tej podstawie, że minimalna powierzchnia całej działki [...], która powinna być biologicznie czynna, powinna wynosić [...] m2. Zatem powierzchnia obejmująca granicę terenu objętego wnioskiem winna wynosić [...] m2, gdyż stanowi sumę powierzchni biologicznie czynnej, zabudowy oraz utwardzenia. Sporny projekt zakłada powierzchnię biologicznie czynną w granicach terenu objętego wnioskiem, gdy wykładnia językowa powołanego wyżej przepisu mpzp nie pozostawia wątpliwości, że ustala się przeznaczenie pod zabudowę oraz utwardzone nawierzchnie (dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 70% powierzchni całej działki, pozostałą część należy użytkować jako biologicznie czynną.
Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a Pb, projekt budowlany winien zawierać min. projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, który będzie obejmował określenie granic dziatki lub terenu. Zdaniem skarżącego, część dziatki (a nie działka) nie jest synonimem terenu, bowiem użyte w tej normie prawnej sformułowanie "granic działki" i "granic terenu" należy rozumieć tak, że to pierwsze jest obszarem węższym i dotyczy pojedynczej wyodrębnionej ewidencyjnie działki gruntu, podczas gdy sformułowanie "granic terenu" odnosi się do większej ilości działek lub gruntów względem których wydane zostały warunki zabudowy. O ile "działka gruntu" posiada definicję legalną zawartą w art. 4 pkt 3 Pb (prawidłowo: ustawy o gospodarce nieruchomościami – przyp. Sądu), o tyle sformułowanie "teren" to obszar składający się z co najmniej dwóch dziatek (skoro jedna działka gruntu jest niepodzielna) lub jak wynika z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, w których ustawodawca posłużył się sformułowaniem teren, wskazując na obszar, w stosunku do którego inwestor zamierza zmienić dotychczasowy sposób zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu. Tym samym, według skarżącego, projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować całą działkę nr [...].
Ponadto, w opinii skarżącego, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), część rysunkowa również winna określać powierzchnię obejmującą układ istniejącej zieleni, z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej. Określona w części rysunkowej powierzchnia biologicznie czynna to obszar wyrysowany wewnątrz powierzchni [...]m2 tzw. granic terenu objętego wnioskiem. Tak więc skoro część opisowa spornego projektu winna zawierać wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej, to również w części rysunkowej powierzchnia ta winna wynosić [...] m2.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę na błędnie powołaną przez Wojewodę podstawę prawną § 19 ust. 4 pkt 4 mpzp, gdy uchwała w tym przedmiocie zawiera jedynie 14 paragrafów (prawidłowo: 15 – przyp. Sądu).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie zaznaczyć należy, że na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), kontrola zaskarżonych aktów przez sądy administracyjne polega na ich badaniu pod względem ich zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poza wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Co za tym idzie, sąd obowiązany jest dokonać kontroli zaskarżonego aktu zarówno pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego mającymi zastosowanie w procedurze poprzedzającej jego wydanie. Stwierdzenie w wyniku takiej kontroli naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą, na działce nr [...], w miejscowości W., gmina C.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2021r. poz. 2351 ze zm.) dalej jako Pb.
W myśl art. 4 ww. ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112). Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura). Z przytoczonych powyżej wypowiedzi doktryny wynika zatem, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych. Należy również podkreślić, że ochrona własności, jaką gwarantuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Dalej wskazać należy, że zgodnie art. 35 ust. 1 – 3 Pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1)zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Przepisy art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego stanowią z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z przywołanych przepisów jasno wynika, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Wymaga podkreślenia, że w sytuacji uznania za spełnione warunków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud., w myśl regulacji art. 35 ust. 4 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, w razie spełnienia wymogów określonych powołanymi przepisami, organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2993/18, dostępny w CBOSA).
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Wojewoda w toku postępowania odwoławczego dokonał szczegółowej oceny projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud.. Choć w większości prawidłowość tej oceny nie budzi wątpliwości pod kątem jej zgodności z prawem, jednak ze względu na zasadność jednego z zarzutów podniesionych w skardze, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.
Wyjaśnienie przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji poprzedzić trzeba konstatacją,
że skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, jak też w skardze, szereg różnych zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu I instancji a następnie decyzji organu odwoławczego powołując się, między innym, na interes społeczny i słuszny interes obywateli stanowiących lokalną społeczność. W postępowaniu odwoławczym wskazywał także na pominięcie stron mogących mieć interes prawny w postępowaniu w związku z zasypaniem stawu (jak właściciela działek sąsiednich np. nr [...]).
W związku z tak argumentowanymi zarzutami należy zawrócić uwagę, że na gruncie Pr. bud. obok przywołanej wyżej zasady wolności zabudowy wyrażona także została zasady ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. aktu obiekt budowalny wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowalnymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowalnych (...) zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyrażona w tym przepisie zasada podlega jednak – co wprost wynika z jego treści - pewnym ograniczeniom związanym w szczególności z zakresem oddziaływania obiektu.
Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest więc niezbędne dla zdefiniowania podlegającego ochronie interesu osób trzecich w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Tylko bowiem, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy) przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust.2 Pr. bud.
Obszar oddziaływania obiektu definiuje natomiast art. 3 pkt 20 ww. ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2112/22 (dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przytoczona wyżej definicja obszaru oddziaływania obiektu, kluczowa dla ustalenia kręgu stron zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, wymaga istnienia identyfikowalnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, wynikających z "przepisów odrębnych". Ogólne normy dotyczące własności, takie jak art. 143 kc (dotyczący granic przestrzennych prawa własności gruntu) czy art. 64 Konstytucji RP, zasadniczo nie stanowią takich przepisów odrębnych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Roszczenia cywilnoprawne związane z ewentualnie nadmiernymi immisjami dochodzone są bowiem przed sądami powszechnymi. Powyższe oznacza, że organ architektoniczno- budowlany, ma obowiązek zbadać okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud., wyznaczając obszar oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę m.in. konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. W sytuacji, gdy z ww. przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej właściciel, użytkownik lub zarządca ma interes prawny w kwestionowaniu konkretnych rozwiązań projektowych.
Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji na nieruchomość podmiotu, który domaga się kontroli jej zgodności z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że przedmiotem oceny powinny być te z zarzutów ponoszonych przez skarżącego związanych z kontrolowanym pozwoleniem na budowę, które dotyczą jego uzasadnionego interesu prawnego. W świetle art. 5 ust.1 pkt 9 oraz art. 28 ust.2 Pr. bud przyjąć należy, że . skarżący nie może - w ramach składanych środków zaskarżenia - skutecznie domagać się weryfikacji tych rozwiązań objętych pozwoleniem na budowę, które w żaden sposób nie dotyczą ograniczenia prawa do zabudowy jego nieruchomości (por. także WSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r. VIII SA/Wa 1130/23, CBOSA).
W konsekwencji jako nieuprawnione należy uznać zarzuty odnoszące się do urządzenia wodnego, które w przeszłości znajdowało się na terenie objętym sporną inwestycją (zasypanego stawu). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby ewentualny fakt likwidacji zbiornika wodnego który według złożonej przez inwestora mapy uwzględniającej nieistniejący wykop (według skarżącego zasypany staw) nie graniczy z działką skarżącego lecz znajduje od strony granicy z działką nr [...] (czyli po przeciwnej stronie niż działka skarżącego) wpływał negatywnie na jego nieruchomość i ograniczał możliwość jej zabudowy.
Poza tym kwestie związane z ewentualnym wpływem usunięcia urządzenia wodnego które nie miało miejsca w ramach realizacji inwestycji budowalnej na zmianę stanu wód na gruncie i kwestia oceny wpływu na grunty sąsiednie regulowana jest przepisami Prawa wodnego. Postępowanie w tym przedmiocie jest odrębne od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a nadto nie należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Odrębnym jest także postępowanie w sprawie ewentualnej samowolnej likwidacji urządzenia wodnego i w związku z tym inne organy właściwe są do prowadzenia tego postępowania.
Należy także zgodzić się z Wojewodą z wniosku o pozwolenie na budowę nie wynika aby zamierzenie inwestycyjne obejmowało zasypanie wskazanego przez skarżącego zbiornika wodnego, a ponadto brak jest konkretnych informacji kiedy i przez kogo zbiornik został zasypany. Z kolei nie można zapominać, że art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb wymaga sporządzenia projektu budowlanego, który powinien obejmować projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Jako mapę do celów projektowych, w myśl art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), należy rozumieć opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające elementy stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2, a także informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej oraz, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Wskazać też trzeba, że na podstawie art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez jednostki geodezyjne i kartograficzne pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Zgodnie z ust. 5a tego artykułu, po pozytywnym wyniku weryfikacji, na dokumentach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonano prace geodezyjne, umieszczane jest oświadczenie o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Oświadczenie to jest równoważne z klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3.
Powyższe oznacza, że zamieszczenie klauzuli urzędowej o przyjęciu mapy zasadniczej do zasobu geodezyjnego potwierdza jej aktualność. Zatem w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie - projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na tego rodzaju mapie aktualnej na dzień złożenia wniosku przez inwestora, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie maja podstaw aby skutecznie kwestionować złożoną dokumentację i przedstawiony na niej stanu zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/23 – dost. jw.).
W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu który został pierwotnie przedłożony, sporządzony został na mapie dla celów projektowych opatrzonej opisaną wyżej klauzulę. Dokument ten nie zawierał żadnych danych ani oznaczeń wskazujących na istnienie zbiornika wodnego. Dopiero w wyniku aktywności skarżącego działającego w charakterze strony, inwestor przedłożył kopię projektu zagospodarowania terenu na którym zaznaczono obrys " nieistniejącego wykopu". Uczyniono w celu wykazania że projektowane budynki zlokalizowane są poza nieistniejącym wykopem. Nie zmienia to jednak faktu, że projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem (zatwierdzony przez organ I instancji) nie potwierdzał istnienia w dacie wykonania tego projektu żadnego zbiornika wodnego, jak tez żadnego wykopu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16). Tym samym, nawet jeżeli wcześniej zbiornik taki istniał, to w chwili aktualizowania mapy zasadniczej dla celów projektowych już go nie było i nie był on objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.
Chybione okazały się też zarzuty odnoszące się do powierzchni biologicznie czynnej oraz granic inwestycji wyznaczonych w projekcie, które nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...].
Przede wszystkim nie można zgodzić się z wywodami skarżącego, że teren, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 lit a Pr.bud. jest pojęciem szerszym od działki i obejmuje większą liczbę działek, a co za tym idzie, projekt zagospodarowania terenu nie może obejmować części działki. Powyższy przepis wymienia jeden z elementów projektu budowlanego, jakim jest projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący określenie granic działki lub terenu. Skarżący, poszukując definicji legalnej zastosowanych w tym przepisie pojęć działki i terenu, odwołał się do definicji działki gruntu zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) i wywiódł, że skoro z zgodnie z tym przepisem działka gruntu to część powierzchni ziemskiej, która jest niepodzielna, to teren jest obszarem składającym się z co najmniej dwóch działek. Zwrócił też uwagę na unormowanie zawarte w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp.
Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego. Z treści art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. wynika, że w przepisie tym mowa o zagospodarowaniu i granicach działki lub terenu. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym, czy chodzi o działkę gruntu, działkę budowlaną, czy też działkę ewidencyjną. Regulacji tej, która umiejscowiona jest w ustawie – Prawo budowlane w Rozdziale 4. "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", nie można jednak odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów zawartych w tym akcie prawnym, w tym także z pominięciem przepisów ogólnych, zawartych w Rozdziale 1. Przepis art. 5, normujący ogólne zasady projektowania obiektów budowlanych (do których zaliczane są budynki mieszkalne w myśl art. 3 pkt 1, 2 i 2a), w ust. 1 pkt 8 przewiduje bowiem, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Następnie art. 6 Pr.bud normuje ogólne wymogi zagospodarowania działki lub terenu stanowiąc, że dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1-2b, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych.
Powyższe regulacje o charakterze ogólnym zakładają zatem, że obiekty budowlane mają być projektowane i budowane w sposób zapewniający odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej i dla działek budowlanych lub terenów, na których przewidziana jest budowa obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie. Ustawodawca już zatem na wstępie, normując zasady ogólne Prawa budowlanego, zakłada, że projekt, budowa, zagospodarowanie odnosi się do działki budowlanej. Co za tym idzie, przez pryzmat opisanych wyżej norm należy odczytywać treść art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy nakładający obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowaniu działki. Przepis ten zresztą koresponduje z przytoczonym art. 6, regulującym ogólne wymogi zagospodarowania działki lub terenu.
Pojęcie działki budowlanej zostało z kolei zdefiniowane w art. 2 pkt 12 upzp jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Analogiczna definicja zawarta została także w § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, z tą różnicą, że wśród przepisów których wymogi mają być spełnione wyodrębniono także przepisy tego rozporządzenia.
Zaznaczyć zatem trzeba – odnosząc się do wywodów skargi – że nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach utożsamianie działki budowlanej czy działki gruntu z działką ewidencyjną. Stosownie do treści art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Jeśli chodzi o działkę ewidencyjną, to zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2024 r., 219), jest to ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Zatem o ile działką budowlaną jest działka gruntu spełniająca określone warunki (gdyż wyraźnie wynika to z przytoczonej wyżej legalnej definicji), o tyle powyższe przepisy w żaden sposób nie utożsamiają tych pojęć z działką ewidencyjną, a do takiej konkluzji zmierza skarżący domagając się objęcia planowaną inwestycją, którą odzwierciedla podważany przez niego projekt budowlany, całą działkę o numerze ewid. [...].
W tym względzie należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że z brzmienia przytoczonej wyżej definicji działki budowlanej wynika, że istotne znaczenie dla oceny, czy mamy do czynienia z działką budowlaną, mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Natomiast przepisy mające cel porządkujący pod względem prawnym, czy ewidencyjnym, nie mogą w sposób mechaniczny, bez uwzględnienia okoliczności sprawy, implikować rozumienia omawianego pojęcia użytego w przepisach dotyczących pozwolenia sytuowanie obiektów budowlanych w granicy działki budowlanej. Przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej (por. wyroki NSA:, z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/18 oraz NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09 – dost. jw.). Jak wskazuje NSA, tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, jako taką może być uznana również w określonych uwarunkowaniach planistycznych część działki ewidencyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II OK 122/22).
Poza tym prawo do usytuowania inwestycji budowlanej na części działki ewidencyjnej, jak to się ma w niniejszej sprawie, należy wywieść również z przywołanego już wyżej art. 4 Pr.bud, normującego zasadę wolności budowlanej. Powyższa regulacja prawna uprawnia bowiem do zagospodarowania części nieruchomości do której inwestor posiada tytuł prawny, a jedyne ograniczenia tak zaplanowanej muszą wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Dotychczasowe wywody wskazują, że takich przepisów brak.
Ograniczenia takiego nie przewidują również postanowienia mpzp. Zgodnie z jedną z zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem [...] do [...] MU (w tym [...] MU, na którym znajduje się działka nr [...]), zawartą w § 10 ust. 2 pkt 5 lit. d mpzp, ustalono przeznaczenie pod zabudowę oraz utwardzenie (dojścia, dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 70% powierzchni działki, pozostałą część należy użytkować jako biologicznie czynną. Przytoczone unormowanie przewiduje zatem proporcje powierzchni utwardzonej do części biologicznie czynnej działki. Przy czym uchwała nie definiuje pojęcia działki. W § 2 ust. 2 prawodawca lokalny zastrzega, że określenia użyte w planie miejscowym, a nie zdefiniowane w ust. 1 niniejszego paragrafu należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Z kolei jako przepisy szczególne – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 mpzp – należy rozumieć aktualne w momencie realizacji uchwały przepisy ustaw wraz z rozporządzeniami wykonawczymi, normy branżowe. Co za tym idzie, zaprezentowana wykładnia przepisów odnosząca się do pojęcia działki pozostaje aktualna również na gruncie mpzp.
Poczynione ustalenia prawne prowadzą do konkluzji, że zamierzenie budowlane zaplanowane na części działki ewidencyjnej należącej do inwestora nie narusza przepisów prawa, które mają w sprawie zastosowanie. Również wyliczenie wskazanego wyżej udziału powierzchni biologicznie czynnej, dokonane wyłącznie w części objętej granicami terenu zabudowy, jak to zostało nazwane w spornym projekcie, było prawidłowe i odpowiada wymogom stawianym przez powołany wyżej przepis mpzp.
Przedstawione wyżej stanowisko – co do możliwości usytuowania inwestycji na części działki – znajduje również potwierdzenie w przepisach upzp, to jest art. 59 i art. 61 upzp przy czym zastrzec należy, że zasadniczo przepisy te w niniejszej sprawie nie mają zastosowania – dotyczą bowiem decyzji o warunkach zabudowy, która ma rację bytu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania. W każdym razie na ich tle Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2037/24, wyraził pogląd co do rozumienia "działki" i "terenu" (z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się zgadza) – przeciwny do zaprezentowanego przez skarżącego. Zdaniem NSA, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Analizując przepisy upzp mające zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 61 ust.1 pkt 4) NSA wywiódł, że w przepisach tych ustawodawca wypowiada się o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 upzp, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 upzp, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, w którym ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warto zauważyć, że również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony".
Słuszny natomiast okazał się zarzut naruszenia § 36 ust. 5 rozp. MI. Przepis ten stanowi, że kryte zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe oraz doły ustępowe mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 2 m od granicy, w tym także przy granicy działek, jeżeli sąsiadują z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31 i § 36. Według Wojewody odnoszącego się do tożsamego zarzutu odwołania, "projektowane zbiorniki na nieczystości ciekłe znajdują się w odległościach większych niż 2 m w stosunku do granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz działką nr [...]". Zdaniem Sądu takie stwierdzenie Wojewody nie znajduje jednak oparcia w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, co być może wynika z błędnego utożsamienia krytych zbiorników z § 36 ust. 5 rozp. MI z urządzeniami wymienionymi w § 36 ust. 1 rozp. MI. Zauważyć zatem należy, że przepis § 36 ust. 1 i 2 nakłada obowiązek zachowania odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Odległość ta dotyczy jednak pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych. Odległość dla krytych zbiorników (szamb) została natomiast unormowana odrębnie, właśnie w § 36 ust. 5 rozp. Z całej regulacji zawartej w § 36 ust. 1, 2 i 5 ww. rozp. wywieść zatem należy, że zbiorniki kryte co do zasady nie mogą być usytuowane bliżej niż 2 m od granicy z sąsiednią działką, chyba że na działce sąsiedniej znajdują się urządzenia podobne, z uwzględnieniem, że pokrywy tych zbiorników muszą być umiejscowione zawsze przynajmniej 2 m od granicy z sąsiednią działką.
W niniejszej sprawie natomiast – jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu – o ile w istocie pokrywa szamba jest oddalona od działki nr [...] o 2,33 m i od działki nr [...] (stanowiącej część drogi gminnej) o 2,33 m, to krawędzie zaznaczonego krytego zbiornika na nieczystości ciekłe albo stykają się z granicą działki sąsiedniej (nr [...]), albo są w odległości zdecydowanie mniejszej niż 2 m (działka nr [...]). Przy czym, w szczególności na działce skarżącego, nie ma urządzeń podobnych zlokalizowanych przy granicy gdyż działka ta jest niezabudowana. Co za tym idzie, w tej części sporny projekt nie spełnia wymogów narzuconych przepisami rozp. MI, czego Wojewoda nie dostrzegł mimo, że skarżący tę kwestię wyraźnie zaakcentował w odwołaniu.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że przedmiotowy projekt budowlany zatwierdzony został zaskarżoną decyzją z naruszeniem przepisu prawa materialnego, to jest § 35 ust. 6 rozp. MI, które to naruszenie niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę obowiązany będzie zbadać ponownie kwestię dopuszczalności usytuowania krytego zbiornika na nieczystości ciekłe w stosunku do granic z działkami sąsiednimi w kontekście wymogów stawianych przepisem § 36 ust. 5 rozp. MI, przy uwzględnieniu przedstawionej w wyroku interpretacji przepisu. Dopiero dokonanie prawidłowych ustaleń w tym względzie, w zależności od ich wyniku, pozwoli na ewentualne podjęcie czynności zmierzających do uzupełnienia materiału oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawniony jest, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (uiszczonego wpisu od skargi), zawarte w punkcie II sentencji, wydane zostało w oparciu o art. 200 p.p.s.a.