II SA/Wr 670/22

II SA/Wr 670/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 788/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 6 par. 1, art. 119 par. 1, art. 121 par. 2, art. 122 par. 1 i2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 62 ust. 3, art. 81c ust.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2022 r., nr 759/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zakwestionowanym skargą postanowieniem z 26 VII 2022 r. (nr 759/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu zażalenia T. S.A. w K. (dalej jako "spółka") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") z 31 V 2022 r. (nr 1110/2022) w części nakładającej na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł i w tym zakresie nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł, utrzymując w pozostałym zakresie postanowienie PINB w mocy.
Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach:
PINB, decyzją z 2 XII 2021 r. (nr 2906/2021) nakazał spółce przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej napowietrznej dwutorowej linii energetycznej WN 110 kV o oznaczeniu [...] we W. Podstawę decyzji stanowił art. 62 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), dalej jako " PB". Decyzja stała się ostateczna 22 XII 2021r.
Dnia 18 I 2022 r. do PINB wpłynęły dokumenty przedstawione przez spółkę, tj.: opinia z 19 VI 2021 r. autorstwa K. W. oraz protokoły oględzin z 10 I 2022 r. dotyczące wspomnianej linii energetycznej wykonane przez S. P. - mające stanowić wykonanie decyzji.
PINB, upomnieniem z 1 III 2022 r. (nr [...]), wezwał spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Upomnienie zostało doręczone spółce 7 III 2022 r.
Pismem z 11 III 2022 r. spółka poinformowała PINB, że dokumenty związane z wykonaniem nakazu zostaną złożone w terminie do 15 IV 2022 r.
Dnia 8 IV 2022 r. spółka przedłożyła PINB dokumenty, w postaci ekspertyzy z 7 IV 2022 r. pod kątem spełnienia przez ww. linię wymagań określonych w normie PN-E05100-1:1998 i PN-EN 50341-3-22:2010 oraz protokoły z oględzin linii z 22 III 2022 r. Przedłożone dokumenty, w ocenie PINB, nie stanowiły wykonania nakazu. W ekspertyzie nie określono bowiem, jakie konkretnie roboty budowlane należy wykonać celem usunięcia niebezpieczeństwa wynikającego ze zbyt małej odległości przewodów fazowych od nawierzchni drogi przebiegającej pod przewodami.
Następnie w piśmie z 11 V 2022 r. spółka zawarła oświadczenie, że ww. ekspertyza została przygotowana poprawnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami i wyczerpująco realizuje wymogi określone w decyzji.
W dniu 31 V 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego podstawą prawną była decyzja z 2 XII 2021 r. (nr 2906/2021).
Dalej, postanowieniem z 31 V 2022 r. (nr 1110/2022), PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł.
DWINB, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 26 VII 2022 r. (nr 759/2022) uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej wysokości grzywny i w tym zakresie nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 20.000 zł. Jednocześnie utrzymał w mocy postanowienie w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu postanowienia DWINB wyjaśnił, że w świetle art. 7 § 2 ustawy z 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm.), dalej jako "upea", grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, dlatego wobec spółki należało zastosować ten właśnie środek egzekucyjny. Zwrócił przy tym uwagę, że wydanie egzekwowanej decyzji nr 2906/2021 jest związane z nieodpowiednim stanem technicznym napowietrznej dwutorowej linii energetycznej WN 110 kV o oznaczeniu [...] we W. Natomiast żądane przez PINB w ww. decyzji dokumenty (w postaci ekspertyzy technicznej i protokołu z oględzin) są niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 66 PB, mocą której wskazane w niej podmioty zostaną zobowiązane do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W sprawie zastrzeżenia PINB wzbudziła ekspertyza techniczna, która powinna określać konkretne czynności (roboty budowlane) jakie należy wykonać, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkownikom ciągu pieszego i jezdnego łącznika [...]KD-L ul. [...] we W. Jej autorzy natomiast w sposób ogólny przedstawili warunki usunięcia zagrożenia. Powyższe stało u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto w ocenie DWINB grzywna w wysokości 50.000 zł była zbyt dotkliwa, w sytuacji gdy część obowiązków została przez spółkę wykonana, bowiem w sprawie przedłożono protokół, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 PB oraz niekompletną ekspertyzę techniczną. Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, jako optymalna jawi się wysokość grzywny w kwocie 20.000 zł, gdyż skutecznie zmobilizuje spółkę do usunięcia stanu naruszenia prawa.
DWINB podkreślił dodatkowo, że podnoszone przez spółkę w zażaleniu argumenty sprowadzają się w znacznym stopniu do kwestionowania postępowania, w którym zapadła egzekwowana decyzja nr 2906/2021. Kwestie te nie mogą jednak stanowić okoliczności pozwalającej na odstąpienie od prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czy też nałożenia grzywy w celu przymuszenia. W postępowaniu egzekucyjnym bowiem organ nie ma prawa oceniać prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek. Z kolei na podstawie art. 62 ust. 3 PB organ nadzoru budowlanego może wydać albo decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, albo może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź też wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia samej ekspertyzy. Jak zaś wynika z art. 130 § 1 i § 2 kpa, decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Ponadto stwierdzono, że zawsze dopuszczalna jest egzekucja decyzji wydanej w trybie art. 62 ust. 3 PB, w tym poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
Na postanowienie DWINB spółka złożyła skargę, zarzucając naruszenie:
1) art. 2 § 1 pkt 10 upea w zw. z art. 6 § 1 upea oraz w zw. z art. 119 § 1 upea, a także w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa i art. 11 kpa, jak również art. 62 ust. 3 PB w zw. z art. 81c ust. 2 i 4 PB, co łącznie polegało na błędnym uznaniu przez DWINB, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, uregulowany normatywnie w przepisach art. 62 ust. 3 PB w zw. z art. 81c ust. 2 PB, a nałożony na spółkę w drodze decyzji PINB nr 2906/2021 z 2 XII 2021 r., podlegał przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, przewidującej m.in. nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy organy obu instancji nie miały w tych warunkach prawnych podstaw do nakładania na spółkę grzywny pieniężnej przymuszającej do przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy (o treści oczekiwanej zarówno przez DWINB, jak i PINB), lecz do, jeżeli nie umorzenia postępowania egzekucyjnego (jako niedopuszczalnego), to orzeczenia zlecenia wykonania dodatkowej ekspertyzy na koszt strony zobowiązanej (v. art. 81c ust. 4 PB);
2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa, co polegało na błędnej ocenie dowodu w postaci przedłożonej przez spółkę ekspertyzy technicznej (datowanej na 7 IV 2022 r.) przejawiającej się w stwierdzeniu przez DWINB, iż ww. dokument nie zawiera treści wyczerpującej obowiązek nałożony w drodze decyzji PINB nr 2906/2021 z 2 XII 2021 r., w sytuacji gdy ww. ekspertyza jak najbardziej może być uznana za czyniącą zadość orzeczonemu obowiązkowi organu I instancji, albowiem wysunięte przez PINB (zaakceptowane w całości przez DWINB) oczekiwania co do treści tegoż dokumentu (a wynikające z pisma PINB z 25 IV 2022 r., nr kancelaryjny: [...] - w aktach sprawy) implikują konieczność sporządzenia przez spółkę odpłatnej dokumentacji projektowej, co wymaga uzyskania wiadomości specjalistycznych (wykraczających poza standardową wiedzę personelu eksploatacyjnego spółki), zawarcia odrębnej umowy oraz przeznaczenia na ten cel dodatkowych nakładów, a to nie odnajduje zastosowania w świetle normy art. 62 ust. 3 PB (stanowiącej podstawę prawną rzeczonej decyzji PINB nr 2906/2021 z 2 XII 2021 r.) w zw. z art. 81c ust. 2 PB;
3) art. 2 § 1 pkt 10 upea w zw. z art. 6 § 1 upea oraz w zw. z art. 119 § 1 upea a także art. 62 ust. 3 PB w zw. z art. 81c ust. 2 PB, co łącznie przejawiło się w nałożeniu na spółkę grzywny, do wysokości 20.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania orzeczonego administracyjnie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej (ujętego w decyzji PINB wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 PB), w sytuacji gdy tego typu środek przymusu, mający na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie może być nakładany na spółkę, która utrzymuje obiekt budowlany (liniowy) w postaci przedmiotowej napowietrznej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 110 kV o numerze ruchowym [...] w odpowiednim (prawidłowym) stanie technicznym, a stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi - wynikający z faktu niezachowania normatywnie przewidzianych odległości przewodów ww. linii elektroenergetycznej od nawierzchni pozostającego w budowie ciągu pieszego i jezdnego (tzn. łącznika [...]KD-L ul. [...] we W.) - nie został wywołany przez spółkę, lecz osobę trzecią;
4) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 upea, a także w zw. z art. 7 § 2 upea oraz w zw. z art. 119 § 2 upea i w zw. z art. 127 upea - co polegało na pominięciu przez DWINB przesłanek przemawiających za celowością zastosowania względem spółki innego środka egzekucyjnego aniżeli grzywna, a to wykonania zastępczego, podczas gdy wyłącznie przywołane powyżej wykonanie odpowiada, w realiach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, zasadzie zastosowania środka egzekucyjnego jak najmniej uciążliwego dla spółki, a ponadto jego zastosowanie jest celowe, tzn. przyczyni się do wykonania obowiązku sporządzenia odpowiedniej (tzn. oczekiwanej przez organy obu instancji) ekspertyzy technicznej, czego osiągnięcie w ten sposób jawi się jako realniejsze niż poprzez orzeczenie grzywny.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że skoro PINB oparł obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej na art. 62 ust. 3 PB, to oznacza, że decyzja (2906/2021) ma charakter dowodowy (tj. zmierzający do uzyskania dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy technicznej) i w związku z tym nie może być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że w sytuacji gdy doszło do wszczęcia niedopuszczalnego postępowania egzekucyjnego winno ono zostać umorzone w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 upea (v. wyrok WSA w Kielcach z 11 VIII 2011 r., II SA/Ke 369/11).
Ponadto wywiedziono, że decyzja wydana na podstawie art. 62 ust. 3 PB musi być wykładana w ścisłym związku z art. 81c PB, co znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego niedopuszczalne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w warunkach nienależytego wykonania decyzji nr 2906/2021 w zakresie sporządzenia ekspertyzy technicznej, znajdującej swe materialnoprawne podstawy w art. 81c ust. 2 PB w zw. z art. 62 ust. 3 PB. Wobec tego w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.
Podniesiono również, że właściwą formą nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej jest postanowienie, a nie decyzja. Dlatego zastosowany przez PINB zabieg umieszczenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy w treści decyzji nie implikuje możliwości jego przymusowego egzekwowania w myśl regulacji upea.
Spółka wywiodła dodatkowo, że przedstawiona przez nią ekspertyza techniczna spełnia wymogi określone w egzekwowanej decyzji. Stwierdza ona bowiem, że w odniesieniu do skrzyżowania spornej linii energetycznej z budowanym ciągiem pieszym i jezdnym zachodzi zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowników w związku z niezachowaniem wymogów Polskich Norm regulujących odległości energetycznych przewodów napowietrznych od nawierzchni drogi. W opinii wskazano konkretne roboty budowlane, jakie należy wykonać, aby przywrócić zgodność łącznika [...]KD-L z normami, poprzez przebudowę wybudowanego układu drogowego (tj. zmianę trasy, bądź obniżenie rzędnych jezdni) albo przebudowę linii elektroenergetycznej (tj. podwyższenie istniejących słupów lub skablowanie odcinka linii). Podkreśliła przy tym, że oczekiwane przez organy administracyjne opisy i analizy czynności oraz wartości liczbowych wykraczają poza standardową (odpowiednią) ekspertyzę techniczną w rozumieniu art. 62 ust. 3 PB w zw. z art. 81c ust. 2 PB i zmierzają do pozyskania od spółki w zasadzie projektu architektoniczno-budowlanego, co nie mieści się w pojęciu "odpowiedniej" ekspertyzy technicznej. Takie działanie poprzez nałożenie na spółkę grzywny w celu przymuszenia jest bezpodstawne.
Wskazując na okoliczność, że sporna linia przesyłowa powstała w latach 70 XX wieku i nie stwarzała wcześniej zagrożenia, spółka stwierdziła, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany do tego podmiotu, który spowodował nieprawidłowości (v. wyrok WSA w Warszawie z 28 II 2020 r., VII SA/Wa 2019/19). Zaakcentowała przy tym, że za nieprawidłowość, polegającą na niezachowaniu wymogów normowych w zakresie odległości przewodu fazowego 110 kV od powierzchni jezdni, odpowiada nie spółka, lecz inwestor, pozostającego w budowie i formalnie nieukończonego ciągu pieszo-jezdnego, tj. D. S.A.
Końcowo spółka podniosła, że nałożona na nią grzywna jest środkiem egzekucyjnym o wiele bardziej dotkliwym aniżeli wykonanie zastępcze, którego zastosowanie w sprawie przyniosłoby większe prawdopodobieństwo uczynienia zadość obowiązkowi administracyjnemu obejmującemu sporządzenie ekspertyzy technicznej o treści wymaganej przez organy obu instancji, co dodatkowo uzasadnia złożona do akt ekspertyza techniczna z 7 IV 2022 r.
Wobec powyższego, spółka wniosła o uchylenie postanowienia DWINB w zaskarżonej części oraz postanowienia PINB w całości i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie postanowienia DWINB w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi celem wydania orzeczenia umarzającego grzywnę w celu przymuszenia oraz zlecającego wykonanie dodatkowej ekspertyzy na koszt strony zobowiązanej; ewentualnie o uchylenie postanowienia DWINB w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi celem wydania orzeczenia orzekającego względem spółki środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od DWINB na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i zasadniczo odesłał do motywów postanowienia.
Postanowieniem z 11 X 2022 r. (II SA/Wr 670/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił spółce wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 18 I 2023 r. (II OZ 788/22), oddalił zażalenie spółki na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 upea - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.
Analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa.
Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku.
Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 VII 2016 r., II FSK 1637/14 – publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Jak wynika z art. 121 § 2 upea, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.
Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione.
Spółka kwestionując postanowienie w przedmiocie grzywny powołuje się przede wszystkim na niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego, wywodząc w istocie, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu budowalnego jest egzekwowany w trybie szczególnym z art. 81c ust. 4 PB, co wyłącza dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Jakkolwiek tego rodzaju argumentacja powinna stanowić zasadniczo przedmiot zarzutów wobec tytułu wykonawczego, a nie wobec postanowienia w przedmiocie grzywny, to wyjaśnić należy, że kwestia dopuszczalności egzekucji w zakresie obowiązku w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, może budzić kontrowersje. Tego rodzaju obowiązek może być bowiem nałożony zarówno w formie decyzji z art. 62 ust. 3 PB (jak miało to miejsce w przypadku spółki), jak i w formie postanowienia z art. 81c ust. 2 PB. Jest przy tym oczywiste, że w tym drugim przypadku nieprzedłożenie ekspertyzy rodzi skutek w postaci zaktualizowania się po stronie organu uprawnienia do zlecenia wykonania nakazanych ocen lub ekspertyz (lub ich uzupełnienia) na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Wynika to jednoznacznie z art. 81c ust. 4 PB, który w tym zakresie wyłącza potrzebę przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, upoważniając organ administracji do szczególnego rodzaju wykonania zastępczego. O ile jednak zastosowanie art. 81c ust. 4 PB do postanowień z art. 81c ust. 2 PB nie może budzić wątpliwości, o tyle jego stosowanie do egzekwowania decyzji z art. 62 ust. 3 PB nie jest już jednoznaczne, mimo że zasadniczo chodzi o ten sam rodzaj obowiązku (sporządzenie ekspertyzy).
Rację ma przy tym spółka, że zagadnienie relacji unormowań z art. 81c ust. 2-4 PB do decyzji z art. 62 ust. 3 PB było przedmiotem szerszych rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 II 2016 r. (II OPS 4/15). W motywach uchwały stwierdzono m.in., że należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3 PB , w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 PB. Założenie, że przyznana w art. 62 ust. 3 PB organom nadzoru budowlanego kompetencja jest całkowicie niezależna od uregulowania zawartego w art. 81c PB, powoduje, iż organ nadzoru budowlanego w art. 62 ust. 3 PB otrzymałby instrument - mający służyć przeciwdziałaniu, wynikającemu ze złego stanu obiektu budowlanego lub jego części, zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - o małej skuteczności.
Powyższe mogłoby więc sugerować, na co powołuje się zresztą spółka, że w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej nałożonego mocą decyzji z art. 62 ust. 3 PB, zastosowanie powinien znaleźć bezpośrednio art. 81c ust. 4 PB, bez konieczności wdrażania postępowania egzekucyjnego. Oznaczałoby to więc niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego.
Rację ma jednak DWINB wyjaśniając, że problematyka relacji art. 62 ust. 3 PB w zakresie przewidującym obowiązek sporządzenia ekspertyzy do art. 81c ust. 4 PB, była rozstrzygana w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wyrażono jednoznaczne stanowisko wskazujące, że art. 81c ust. 4 PB nie znajdzie w takim przypadku zastosowania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z art. 62 ust. 3 PB w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, nie stanowi bowiem postanowienia podlegającego wykonaniu zastępczemu w trybie art. 81c ust. 4 PB, a tym samym dopuszczalne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że różne obowiązki określone w tej samej decyzji z art. 62 ust. 3 PB (tj. obowiązek przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy) podlegałyby odrębnym reżimom, mianowicie obowiązek dotyczący przeprowadzenia kontroli - egzekucji administracyjnej, a obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej - wykonaniu zastępczemu na podstawie art. 81c ust. 4 PB (wyrok NSA z 26 V 2022 r., II OSK 1160/19, publ. CBOSA).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że PINB wszczynając w okolicznościach kontrolowanej sprawy postępowanie egzekucyjne i stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny nie naruszył przepisów prawa. Skoro obowiązek przedłożenia przez spółkę ekspertyzy wynikał z decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 PB (a nie z postanowienia z art. 81c ust. 2 PB), to podlegał on egzekucji na zasadach ogólnych, zaś art. 81c ust. 4 PB nie znajdował zastosowania.
Nie ma też podstaw do uznania, że spółka wywiązała się należycie z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skoro bowiem egzekwowana decyzja obligowała spółkę do przedłożenia ekspertyzy określającej m.in. "konkretne czynności (roboty budowlane) jakie należy wykonać, aby zapewnić bezpieczeństwo", to jej wykonanie powinno polegać na sporządzeniu ekspertyzy spełniającej tak określone cele. Jest bezdyskusyjne, że treść przedłożonej ekspertyzy nie jest wystarczająca do precyzyjnego określenia przez organ nadzoru budowalnego, jakie roboty budowlane należy przeprowadzić celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i usunięcia niebezpieczeństwa wynikającego ze zbyt małej odległości przewodów fazowych od nawierzchni drogi. Wskazano w niej jedynie ogólnie, że należy zmienić trasę układu drogowego lub obniżyć jego rzędne, ewentualnie podwyższyć istniejące słupy elektryczne lub skablować linię. Skoro tak, to nie można uznać, że ekspertyza spełnia wymagania określone w decyzji. Podnoszona w skardze argumentacja sugerująca, jakoby PINB zmierzał w istocie do wyegzekwowania od spółki projektu budowalnego jest nieuprawniona. PINB w żadnym piśmie nie wzywał spółki do przedłożenia projektu budowalnego, a jedynie do dokładnego wykonania ostatecznej decyzji. Jeśli zaś określony w decyzji zakres ekspertyzy technicznej jest zdaniem spółki za szeroki (tj. wykracza poza przedmiot właściwy dla tego rodzaju opracowania) to należało kwestionować decyzję a nie postępowanie egzekucyjne i stosowane w nim środki.
Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie mają znaczenia argumenty spółki powołujące się na fakt funkcjonowania linii elektrycznej od lat 70-tych ubiegłego wieku i okoliczność późniejszego wykonania pod nią przez prywatnego inwestora drogi (łącznika), mimo zbyt nisko usytuowanych linii wysokiego napięcia. Jeśli w istocie taka sekwencja zdarzeń miała miejsce, to jest to kwestia ewentualnych rozliczeń pomiędzy spółką a inwestorem, ewentualnie pomiędzy spółką a organem, który na realizację drogi w takich warunkach udzielił inwestorowi pozwolenia. Nie są to natomiast okoliczności mogące wpłynąć na ocenę postanowienia w przedmiocie grzywny mającego na celu wyegzekwowanie ostatecznej decyzji z art. 62 ust. 3 PB.
Tak samo nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia argumenty skargi mające przemawiać za mniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że jest to zasadniczo środek egzekucyjny korzystniejszy dla zobowiązanego od wykonania zastępczego. W przypadku wykonania obowiązku grzywna w celu przymuszenia nie wywołuje po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów. Może ona, kiedy została uiszczona lub ściągnięta, podlegać zwrotowi (art. 126 upea) albo kiedy nie została uiszczona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 upea). Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku czy wykonać obowiązek a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub częściowo (zwrot 75%). Takiego wyboru nie daje wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanych nie tylko koszty samego wykonania obowiązku ale w określonych przypadkach odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie (zob. wyrok NSA z dnia 13 XII 2022 r., II OSK 2028/21 – publ. CBOSA).
W okolicznościach sprawy organy nie naruszyły więc prawa stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny. Spółka ma oczywiście prawo do własnej oceny, który środek egzekucyjny jest dla niej korzystniejszy. W takim jednak wypadku nic nie stało na przeszkodzie, by w ramach zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny wnioskować o zastosowanie wykonania zastępczego zamiast grzywny. Spółka jednak tego rodzaju argumentacji nie podnosiła na etapie postępowania zażaleniowego prowadzonego przez DWINB. Podnoszenie jej zaś dopiero na etapie postępowania sądowego uznać należy za spóźnione i nie może prowadzić do uchylenia ostatecznego postanowienia DWINB w przedmiocie grzywny. Skoro bowiem spółka w toku prowadzonego dotychczas postępowania egzekucyjnego nie poinformowała organów, że preferowałaby środek w postaci wykonania zastępczego, to organy z przyczyn wyżej opisanych miały podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły więc wszystkie ustawowe warunki uprawniające do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Określona przez DWINB kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć, uwzględniając zarazem częściowe wykonanie obowiązku przez spółkę. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 III 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyrok NSA z 10 I 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA).
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 § 1 pkt 3 ppsa.