II SA/Wr 67/13

II SA/Wr 67/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Siedlecka
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 49b ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 52
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi D.O. i M.O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego o konstrukcji blaszanej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; w decyzji przywołano t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał skarżącym D. i M.O. dokonać rozbiórki obiektu gospodarczego o konstrukcji blaszanej, zlokalizowanego na działce nr 163/6 przy ul. [...] w Ch..
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 29 kwietnia 2010 r. Cz.G. złożył wniosek "o zainteresowanie się sprawą" dotyczącą wybudowanego garażu na ul. [...] przez M.O. bez stosownej zgody Starosty. Z treści pisma wynika, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem prawa, a w szczególności bez stosownej decyzji pozwolenia na budowę. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał pismem M.O. do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy "blaszaka". W dniu 18 maja 2010 r. M.O. złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z ustaleń protokołu przesłuchania strony, żona M.O. – D.O., na mocy umowy najmu zawartej z właścicielem nieruchomości niezabudowanej - Gminą Ch., wydzierżawiła część nieruchomości położonej w obrębie 2 miasta Ch., działka oznaczona nr geodezyjnym 163/6 o powierzchni 24 m2 - z powierzchni ogólnej 145 m2, z przeznaczeniem pod budynek gospodarczy o lekkiej konstrukcji metalowej, niezwiązany trwale z gruntem, na której M.O. postawił "blaszak" na podkładzie betonowym o gr. 20 cm, przy czym uznano, że nie jest to obiekt tymczasowy. Umowa dzierżawy działki została zawarta w dniu 10 września 2008 r. na okres trzech lat, tj. do września 2011 r. Dodatkowo M.O. zeznał po dostarczeniu wymaganej przez Urząd Miasta i Gminy w Ch. mapki do celów opiniodawczych, na której - jak stwierdził - zostało wskazane miejsce postawienia budynku gospodarczego przez urzędnika organu administracji samorządowej, że wskazanie to zostało przez niego potraktowane jako zgoda na postawienie obiektu, gdyż nikt nie poinformował go o konieczności uzyskania innych zezwoleń.
Organ I instancji zaznaczył, że obiekt już raz był postawiony, lecz na innej działce i informacja dotycząca możliwości budowy ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została przekazana M.O.. W trakcie przesłuchania M.O. zeznał, że w chwili przesłuchania nie posiadał żadnych dokumentów dowodowych na podnoszone argumenty i dostarczy je do dnia 21 maja 2010 r. Ponadto do swoich zeznań dodał, że w związku z powyższym został przez urzędnika wprowadzony w błąd stawiając budynek bez wymaganej zgody Starosty.
W dniu 21 maja 2012 r. zgodnie ze złożonym zobowiązaniem M.O. dostarczył kserokopie umowy dzierżawy, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności swojej żony oraz mapkę z zaznaczonym miejscem i napisem - "działka przeznaczona do wydzierżawienia pod budynek gospodarczy".
Po analizie dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Ch. o zajęcie stanowiska w sprawie wydania pozwolenia i skomentowanie powyższego oświadczenia strony. Urząd Miasta i Gminy w udzielonej odpowiedzi z dnia 4 czerwca 2010 r. znak [...] poinformował, że nie wydał odrębnej zgody na budowę przedmiotowego budynku.
W dniu 15 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w obecności D. i M.O. oraz przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy Ch., dokonał oględzin na miejscu sporządzając protokół, w którym został ustalony rok budowy 2008. Podczas składania wyjaśnień D. i M.O. odmówili składania zeznań i podpisania protokołu. Dodatkowo sporządzono notatkę służbową z przebiegu oględzin.
Analizując zgromadzone materiały organ I instancji stwierdził, że postawienie przedmiotowego budynku gospodarczego nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak też nie dokonano zgłoszenia i bezspornie stanowi samowolę budowlaną, a obiekt postawiony w nowym miejscu jest użytkowany. Wobec tego Powiatowy Inspektor przeprowadzając postępowanie legalizacyjne wydał w dniu 7 lipca 2010 r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na stronę obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, w terminie do dnia 1 września 2010 r., mających stanowić materiały dowodowe do doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od postanowienia strona nie złożyła zażalenia, jak również nie dostarczyła w terminie dokumentów. Organ stwierdził, że niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem w określonym terminie musiało skutkować wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji D. i M.O. złożyli odwołanie, po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując plan miejscowy oraz umowę dzierżawy zawartą pomiędzy Gminą Ch. a D.O. na zagospodarowanie działki 163/6 stwierdził, że główny powód zawarcia umowy to posiadanie w użytkowaniu pomieszczenia gospodarczego w piwnicy o małych wymiarach i wynikająca z tego potrzeba pomieszczenia większego, z przeznaczeniem na opał. W opinii organu, samowolne działanie polegające na postawieniu budynku gospodarczego o konstrukcji metalowej zostało w toku dalszego postępowania stwierdzone bezspornie. Wobec tego organ I instancji ponownie podjął działania w trybie art. 49b celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z procedurą przewidzianą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W dniu 8 marca 2011 r. postanowieniem Nr [...] organ I instancji nałożył na M.O. obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 29 kwietnia 2011 r. W treści uzasadnienia organ podkreślił, że niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem w określonym terminie będzie skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 17 marca 2012 r. do inspektoratu wpłynęło pismo M.O. o przedłużenie terminu o jeden miesiąc. Powiatowy Inspektor traktując sprawę jako potrzebę losową ustalony postanowieniem termin dostarczenia dokumentów na pisemną prośbę przesunął do 31 maja 2011 r. Od dnia upływu terminu inwestor nie złożył żadnych wyjaśnień na piśmie.
Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. przypomniał o przekroczonym terminie, wyznaczając termin do 15 lipca 2012 r. Po skutecznym odebraniu wysłanego pisma M.O. odwiedził osobiście inspektorat celem przeglądu zgromadzonych dokumentów w sprawie. Podczas pobytu nie zajął żadnego stanowiska odnośnie do dostarczenia dokumentów nałożonych wyżej wymienionym postanowieniem.
W dniu 11 lipca 2012 r. wpłynęło ponownie pismo D.O. - żony M.O. o przedłużenie terminu o dwa miesiące.
Wskazując na powyższe organ I instancji wywiódł, że niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem w określonym terminie musiało skutkować wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. M.O. odwołał się również i od tej decyzji, która została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie, po uprawomocnieniu się decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miasta i Gminy w Ch. o podjęte kroki w stosunku do wygasłej umowy dzierżawy części działki nr 163/6 w miejscu postawionego obiektu gospodarczego. W odpowiedzi Urząd Miasta i Gminy poinformował, że zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wydanie opinii w sprawie inwestycji polegającej na postawieniu powyższego budynku. Wskazał, iż działka znajduje się w strefie "A" ochrony konserwatorskiej oraz w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 315 "Zbiornik Ch.–G.".
W dniu 20 grudnia 2011 r. na podstawie art. 49 b ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane zostało wydane postanowienie Nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów stanowiących materiał dowodowy umożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
M.O. złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie Nr [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność tego zażalenia.
W dniu [...] r. decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M.O. dokonać rozbiórki obiektu gospodarczego. Inwestor odwołał się od tej decyzji i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu 12 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 10 oraz art. 73 § 1 k.p.a. zawiadomił wszystkie strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (poszerzona ilość stron w postępowaniu). Z możliwości powyższej strony nie skorzystały.
Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 8 sierpnia 2012 r. wydał postanowienie Nr [...] nakładając na D. i M.O. obowiązek przedłożenia dokumentów, które miały stanowić podstawę do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, z poinformowaniem o skutkach niewywiązania się z wymogów postanowienia.
W dniu 13 sierpnia 2012 r. do inspektoratu wpłynęło pismo D.O. o przedłużenie terminu odwołania się od postanowienia ze względu na nieobecność męża, który przebywa za granicą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z pismem udzielił odpowiedzi o treści cyt. "Wyznaczone terminy, tj. 30 dniowy i 7 dniowy wynikają z charakteru ustawy Prawo budowlane i z uwagi na szczególny tryb administracyjny dot. legalizacji samowoli budowlanej nie podlegają możliwości przedłużenia. Dodatkowo w okresie terminu 30 dniowego nałożonego postanowieniem nr [...], Pan M.O. korzystał z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, uzyskując przy tym wyjaśnienia ustne dot. ww. terminów, obowiązków i zasad wynikających z kpa i ustawy Prawo budowlane".
Stwierdzając, że w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postępowaniu w zakresie legalizacji powstałej samowoli, inwestor nie przedłożył w określonym terminie wymaganych dokumentów dowodowych nałożonych postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Nr [...], organ I instancji wywiódł, że skutkuje to wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego, zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.
W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji M. i D.O. podali, że nie zgadzają się z decyzją organu I instancji.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że podziela stanowisko organu I instancji co do zasadności ingerencji organu nadzoru budowlanego w rozstrzyganym przypadku. Z oświadczeń M.O. składanych w toku postępowania w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego doszło do złamania prawa. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjątki od tej zasady zawierają art. 29 i art. 31 cytowanej ustawy, wyliczające w sposób enumeratywny rodzaje robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych z art. 29 ustawy, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślając, że przedmiotowa inwestycja nie została przed jej realizacją zaakceptowana przez Starostę P., Wojewódzki Inspektor stwierdził, że fakt ten obliguje organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury przewidzianej prawem. W sytuacji z jaką mamy do czynienia organ I instancji słusznie uznał, że właściwym do zastosowania jest tryb art. 49b Prawa budowlanego. Dotyczy on bowiem obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, a z takim obiektem mamy właśnie do czynienia - wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, którego budowa w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia.
W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – w ocenie organu odwoławczego – trafnie wszczął postępowanie na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, umożliwiając tym samym D. i M.O. zalegalizowanie rzeczonego obiektu, wydając w tym celu postanowienie z dnia 8 sierpnia 2012 r. Nr [...] "o obowiązku przedłożenia dokumentów w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane".
Organ II instancji wskazał następnie, że przepisy ustawy - Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami w nich określonymi (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, który sam decyduje czy jej się podda, czy z niej zrezygnuje. Nie ma prawnej możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Inwestor, który nie przedkłada organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia pozytywne zakończenie dla siebie procedury legalizacyjnej. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki, co wynika wprost z art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w Prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 694/10). Zatem w razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego zgłoszenia i wdrożenia procedury z art. 49b ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Organ odwoławczy stwierdził, że D. i M.O. mieli możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozbiórkę. Inwestorzy byli przy tym w postanowieniu organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2012 r. Nr [...] poinformowani o skutkach niewykonania nałożonych na nich obowiązków, a zatem musieli się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Ustawodawca w art. 49 ust. 3 tej ustawy przewidział bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 49b ust. 2.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że o ile w art. 48 ust. 3 mowa jest o wyznaczonym terminie, to w art. 49b ust. 2 organ nakłada na inwestora obowiązek złożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni. W pierwszej sytuacji mamy do czynienia z terminem wyznaczanym przez sam organ, przy czym długość tego terminu pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Nie można zatem wykluczyć możliwości jego przedłużenia przez organ nadzoru budowlanego w uzasadnionych przypadkach. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b ustawy, termin 30 dni ma natomiast charakter ustawowy, a co zatem idzie organ nie może go skrócić ani przedłużyć.
Wątpliwości organu II instancji nie budziła również kwestia prawidłowości adresata obowiązku orzeczonego skarżoną decyzją. Zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane wykonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98). Oprócz M.O., który do bycia inwestorem przyznał się w toku niniejszego postępowania kilkukrotnie w swoich oświadczeniach, osobą organizującą i finansującą proces budowlany, w efekcie którego powstał obiekt gospodarczy o konstrukcji blaszanej, zlokalizowany na działce 163/6 przy ul. [...] w Ch., była jego żona D.O.. Organ wskazał, że to właśnie ona zawarła z Gminą Ch. umowę dzierżawy przedmiotowej działki celem postawienia na niej obiektu gospodarczego o lekkiej konstrukcji metalowej.
Reasumując dotychczasowe rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu gospodarczego o konstrukcji blaszanej, zlokalizowanego na działce nr 163/6 przy ul. Kolejowej 1 w Chocianowie.
Końcowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że zarzuty D. i M.O. zawarte w odwołaniu nie mają natury merytorycznej i po części stanowią jedynie uwagi skierowane pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., które nie podważają legalności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...].
W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje bowiem, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z poszanowaniem obowiązujących przepisów k.p.a. Organ I instancji podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie umożliwił stronom, w tym D. i M.O., czynny udział w postępowaniu, strony powiadamiane były o terminie przeprowadzenia oględzin, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w tym zakresie. Lektura akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpał wszystkie możliwości celem skrupulatnego zgromadzenia materiału dowodowego. Wywody organu I instancji znajdują odzwierciedlenie w materiałach sprawy, organ nie dopuścił się w tym zakresie dowolności. Każdy element ustalonego stanu faktycznego został należycie odzwierciedlony w materiale dowodowym.
Na powyższą decyzję D. i M.O. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 48, 49 pkt b ustawy - Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. z uwagi na fakt, że organ wydający decyzję w sposób niewyczerpujący zebrał w sprawie materiał dowodowy, bowiem posadowiony garaż blaszany nie jest inwestycją niedokończoną (w toku), o której mowa w art. 49 pkt b Prawa budowlanego, lecz jest ukończonym metalowym obiektem niebudowlanym, albowiem nie jest on na trwałe związany z gruntem, posadowionym na podstawie zezwolenia władz miasta, tj. Urzędu Miejskiego w Ch., służącym skarżącym jako pomieszczenie gospodarcze. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi D. i M.O. podnieśli, że blaszany garaż skarżący postawił mając zgodę Urzędu Miejskiego w Ch.. Nie posiada jednak odpowiedniej dokumentacji, gdyż ostatnio pracuje poza granicami kraju, a jego żona jest osobą mocno schorowaną i nie byli w stanie skompletować dokumentacji. Próbując uzupełnić powyższe braki udali się do Urzędu Miejskiego, chcąc zdobyć niezbędne dokumenty. Nie otrzymali ich jednak z uwagi na brak wiedzy o konieczności złożenia odpowiednich podań w tej sprawie. Skarżący zwrócił się o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, lecz ponieważ jest to termin ustawowy organ odmówił przedłużenia, a w dniu [...] r. wydał decyzję o nakazie rozbiórki budynku.
Powyższą decyzję skarżący uważają za niesłuszną i sprzeczną z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a głównie art. 48 i 49b. W przepisach tych bowiem sprecyzowano, że w tym wypadku chodzi o tzw. "samowolę budowlaną", której miałby się dopuścić skarżący oraz o inwestycję nielegalną prowadzoną w toku i aby zalegalizować stan prawny stosuje się przepisy określone w art. 49b. Jak wywodzili skarżący, garaż blaszany nie jest obiektem budowlanym, albowiem nie jest on trwale związany z gruntem, a ponadto został wybudowany w innym miejscu i jedynie przewieziony na wskazane miejsce, przy czym skarżący uzyskał na to zgodę Urzędu Miejskiego w Ch.. Ponadto "blaszak" ten jest estetyczny, pomalowany i nie szpeci żadnej zabudowy. Skarżący jest w stanie przenieść go w inne miejsce działki wskazane przez Urząd, albowiem zaspokaja cele i służy niepełnosprawnej D.O.. W opinii skarżących, biorąc pod uwagę, że nie jest to obiekt w budowie, którego budowa nie została zakończona, jest on inwestycją zakończoną samą w sobie, to zastosowanie procedury Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odnosi się do tego konkretnego przypadku.
Skarżący zarzucili ponadto, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał odpowiednie środki celem zwrócenia się do odpowiednich organów związanych z uzyskaniem zgody na postawienie "blaszaka", a nie tylko obciążanie skarżących obowiązkami i działaniami w tejże sprawie oraz traktowanie z góry jako osoby, które w sposób nielegalny wybudowały i posadowiły budynek gospodarczy. Tego typu działanie narusza przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a., zgodnie z którymi organy państwa obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość tych obywateli. Przez cały czas prowadzonego postępowania skarżący nie spotkali się ze strony inspektora nadzoru z jakąkolwiek chęcią współpracy i pomocy celem załatwienia tejże sprawy. Przez cały czas musieli bronić się przed z góry powziętym zamiarem dokonania rozbiórki posadowionego budynku gospodarczego, zwanego przez skarżących garażem.
Skarżący oświadczyli, że budynek ten miał pomóc w egzystencji niepełnosprawnej skarżącej, albowiem w nim trzymają wózek i inne rzeczy związane z jej egzystencją. Gdyby organ administracyjny, tj. Powiatowy Inspektor, powiadomił ich w toku prowadzonego postępowania, że konieczne jest wszczęcie takiej właśnie procedury, mającej na celu zalegalizowanie obiektu, to wówczas dokonaliby wszelkich możliwych działań, o których mowa w przepisach, pomimo że w dalszym ciągu uważają, że nie dotyczą one obiektu skarżących. Na podstawie dokumentów, które skarżący posiadali, byli przekonani, że obiekt gospodarczy nie jest obiektem w budowie (w dodatku niedokończonym), został posadowiony legalnie i nie stanowi żadnej tzw. "samowoli budowlanej". W tym stanie rzeczy skarżący uważają, że decyzja jest niesłuszna, niepoparta żadnym materiałem dowodowym uznającym obiekt za niezgodnie posadowiony jako samowolę budowlaną, dlatego też przepisy, na mocy których nakazuje się rozbiórkę, są błędne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. ).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawy – Prawo budowlane wskazano inwestycje, na których budowę (ust. 1), oraz roboty budowlane, na których wykonywanie (ust. 2), nie wymaga się pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3:
1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21;
1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;
2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13;
3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:
a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,
b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,
c) (uchylona);
4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.
Unormowania zawarte w art. 49b Prawa budowlanego stanowią, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1).
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2).
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 4).
Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, którego budowa w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wymaga zgłoszenia, a ponieważ – jak wynika z akt sprawy – D. i M.O. nie zgłosili jego budowy, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania trybu przewidzianego w art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 49b ustawy - Prawo budowlane zostały uznane za nieuzasadnione.
Jak ustalił organ I instancji, skarżąca D.O., na mocy umowy najmu zawartej z właścicielem nieruchomości niezabudowanej - Gminą Ch., wydzierżawiła część nieruchomości położonej w obrębie 2 miasta Chocianowa, działka oznaczona nr geodezyjnym 163/6 o powierzchni 24 m2 - z powierzchni ogólnej 145 m2, z przeznaczeniem pod budynek gospodarczy o lekkiej konstrukcji metalowej, niezwiązany trwale z gruntem. Na tej działce skarżący postawił "blaszak" na podkładzie betonowym o gr. 20 cm, co świadczy, że nie jest to obiekt tymczasowy. Ponadto M.O. oświadczył podczas przesłuchania w dniu 18 maja 2010 r., że po dostarczeniu wymaganej przez Urząd Miasta i Gminy w Ch. mapki do celów opiniodawczych, zostało mu wskazane na niej przez urzędnika organu administracji samorządowej miejsce postawienia budynku gospodarczego. Wskazanie to zostało przez niego potraktowane jako zgoda na postawienie obiektu, gdyż - jak stwierdził - nikt nie poinformował go o konieczności uzyskania innych zezwoleń.
W tym miejscu należy wskazać, że zgoda na postawienie obiektu na działce wydzierżawianej od Gminą Ch. nie może zastąpić instytucji zgłoszenia o jakiej mowa w art. 30 ustawy – Prawo budowlane.
Konsekwencją powyższego było podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 8 sierpnia 2012 r. postanowienia Nr [...], którym nałożono na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane na D. i M.O., umożliwiając im tym samym zalegalizowanie spornego obiektu, obowiązek przedłożenia dokumentów:
1. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w załączeniu druk,
2. projekt zagospodarowania działki (usytuowanie, obrys) układu istniejącego, sporządzony przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o przynależności do izby inżynierów budownictwa,
3. zaświadczenie burmistrza, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego
w terminie ustawowym 30 dni od otrzymania postanowienia.
Podkreślić tutaj należy, że inwestorzy zostali w tym postanowieniu organu I instancji poinformowani o skutkach niezastosowania się do wymogów postanowienia, tj. konieczności wydania decyzji rozbiórki w trybie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ustawodawca w art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przewidział bowiem bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Należy też zauważyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał uprzednio trzy postanowienia, którym nakazał inwestorom przedłożenia dokumentów celem legalizacji spornego obiektu, tj. w dniu 7 lipca 2010 r. Nr [...] (wydane na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane), z dnia 8 marca 2011 r. Nr [...] i z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...], ale żadne z nich nie zostało wykonane przez skarżących. Zatem twierdzenie skarżących, że gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił ich w toku prowadzonego postępowania o konieczności wszczęcia procedury, która ma na celu zalegalizowanie danego obiektu, to wówczas dokonaliby wszelkich możliwych działań, nie znajduje potwierdzenia. Skarżący na zalegalizowanie budynku gospodarczego mieli dwa lata i nic w tym czasie nie uczynili.
Ponadto należy zauważyć, że wnioski o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów nie mogły zostać uwzględnione, bowiem – jak to słusznie zauważył organ II instancji – w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b ustawy – Prawo budowlane termin 30 dni ma charakter ustawowy, a co zatem idzie organ nie może go skrócić ani przedłużyć.
Mając na uwadze, że od wydania pierwszego w sprawie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów upłynął okres ponad 2 lat oraz że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na wniosek skarżącego kilkakrotnie zmieniał termin wykonania nałożonych na nich obowiązków, należy dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy strona miała realne możliwości wykonania tych obowiązków, a zatem mogła doprowadzić zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.
Zauważyć w tym miejscu wypada, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. (jak również innymi postanowieniami) nie zostały wykonane do czasu podjęcia kontrolowanych decyzji, a nie tylko w wyznaczonym (i zmienianym – wydłużanym) terminie do ich wykonania (termin minął w dniu 10 września 2012 r.).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 49b ustawy – Prawo budowlane nie miało znaczenia, czy posadowiony garaż blaszany jest inwestycją niedokończoną (w toku), czy jest ukończonym metalowym obiektem niebudowlanym, bowiem przepis ten dotyczy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponadto organy w żadnym miejscu nie wskazały, że sporny obiekt jest w budowie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ustawy – Prawo budowlane zauważyć wypada, że przepis ten nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie, więc organy nadzoru budowlanego nie mogły go przy podejmowaniu kontrolowanych decyzji naruszyć.
Skarżący zarzucili ponadto, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał odpowiednie środki celem zwrócenia się do odpowiednich organów związanych z uzyskaniem zgody na postawienie "blaszaka", zarzucając tym samym naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. Trzeba tutaj wskazać, że to na skarżących ciążył obowiązek zgłoszenia wykonanych robót budowlanych. Ponadto – jak już doszło do samowolnej budowy obiektu gospodarczego ("blaszaka") – skarżący mieli możliwość zalegalizowania tej budowy, z czego jednak nie skorzystali. Trudno zatem obarczać odpowiedzialnością organy administracji publicznej – jak tego domagają się skarżący – za niezgodne z prawem działanie inwestorów.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących, tj. że sporny budynek miał pomóc w egzystencji niepełnosprawnej żonie, stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Kompetencje sądu administracyjnego ograniczają się bowiem do kontroli zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym zaskarżonego aktu. Sąd nie może oprzeć tej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest bowiem to, że posadowienie przez inwestorów obiektu gospodarczego nastąpiło bez wymaganego prawem zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej.
W tej sytuacji, skoro pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, spełnione zostały przesłanki z art. 49b ust. 3 i 1 ustawy – Prawo budowlane, obligujące organ do orzeczenia rozbiórki.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.