II SA/Wr 669/22

II SA/Wr 669/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 1, art. 4, art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaświadczeniem z [...] ([...]), podjętym na podstawie art. 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa o przekształceniu), Burmistrz Miasta Z. potwierdził, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej "zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta Z. i stanowiącej dotychczas własność Gminy Miejskiej Z., z dniem 01.01.2019 r. z mocy prawa zostało przekształcone w prawo własności tej nieruchomości. Zaświadczenie to wydano M. S. i M. S. Ustalono w nim roczną opłatę przekształceniową w wysokości 159,21 zł, płatną przez 20 lat, licząc od 01.01.2019 r. Ponadto w zaświadczeniu tym m.in. wskazano na zasady wnoszenia tej opłaty oraz poinformowano o możliwości zgłoszenia organowi w każdym czasie zamiaru jednorazowego wniesienia należności za uzyskaną własność gruntu. W pouczeniu zamieszczono informację, że w przypadku kwestionowania wysokości ustalonej opłaty przekształceniowej oraz okresu jej wnoszenia, strona może w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego zaświadczenia złożyć wniosek o ustalenie opłaty za przekształcenie w drodze decyzji administracyjnej.
W dniu [...] do Burmistrza wpłynęło pismo podpisane przez M. S., nazwane odwołaniem, w którym nawiązując do opłaty określonej w powyższym zaświadczeniu, podano, że w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, M. S. i M. S. powinni uzyskać własność działki nieodpłatnie. Postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte z urzędu, co jednak nie miało miejsca. Wskazano również, że od roku 2005 r. nie powinni oni wnosić opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Decyzją z [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu, Burmistrz ustalił M. S. i M. S. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyższej nieruchomości gruntowej w kwocie 159,21 zł rocznie. Ustalił też 20-letni okres wnoszenia tej opłaty, liczony od 01.01.2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w świetle przepisów ustawy o przekształceniu, wydano zaświadczenie z 22.10.2019 r. W związku z wniesionym odwołaniem, złożonym [...], z którego treści wywiedziono, że strony kwestionują wysokość opłaty określonej w tym zaświadczeniu, zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto wskazano, że M. S. w dniu [...] przedłożyła dokumenty, z których wynika, że Burmistrz Z. decyzją z [...] odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że M. i M. S. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w [...], tj. w czasie obowiązywania ustawy z 04.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości. Sprawa przekształcenia nie została rozstrzygnięta w oparciu o te przepisy. Dalej organ wskazał, że nieruchomość w granicach w/w działki nie była zabudowana w dniu 26.05.1990 r. W dalszej treści uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 05.10.2018 r. weszła w życie ustawa z 20.07.2018 r. o przekształceniu. Zgodnie z tą ustawą M. i M. S. otrzymali stosowne zaświadczenie.
W odwołaniu z [...] M. S. i M. S. wskazali, że na podstawie całego art. 6 ustawy o przekształceniu, art. 61 § 1 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 416 k.c. nabycie prawa własności nieruchomości powinni uzyskać nieodpłatnie w drodze decyzji z urzędu w ustawowym terminie jako osoby będące następcami prawnymi osób, którym przysługiwała takie uprawnienie.
Decyzją z [...] ([...]) SKO w L. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium przedstawiło podstawy materialnoprawne wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności oraz określania zasad ustalenia opłaty przekształceniowej. Powołując w tym zakresie regulację ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nie ma wzmianki, czym kierował się organ I instancji określając stronom roczną opłatę w kwocie 159,21 zł, płatną przez okres 20 lat. Kolegium zauważyło, że odnośnie spornej opłaty, w uzasadnieniu zamieszczone jest tylko jedno zdanie wyrażające ocenę organu, że została ona ustalona poprawnie i nie zachodzą przesłanki do jej określenia w innej wysokości. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, Kolegium wskazało, że wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Na podstawie przekazanych akt sprawy Kolegium ustaliło, że pismem z [...] organ wypowiedział wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w granicach działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Z., w którym opłatę w nowej wysokości (z obowiązkiem jej wnoszenia od 01.01.2005 r.) ustalono w kwocie równej 194,24 zł. Wyjaśniono również, że wysokości tej opłaty nie zmieniło orzeczenie Kolegium z [...], którym oddalono wniosek M. S. kwestionującego aktualizację opłaty rocznej odnoszącą się do nieruchomości gruntowej w granicach działki nr [...]. Innych dokumentów odnoszących się do tej opłaty Kolegium nie stwierdziło. Na tej postawie uznało, że skoro opłata obowiązywała począwszy od 01.01.2005 r. i nie została zmieniona, to w świetle dokumentów sprawy nie jest zrozumiałe, czym kierował się organ I instancji ustalając w zaświadczeniu i w spornej decyzji opłatę przekształceniową w innej, niższej wysokości. W opisanych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ organ I instancji nie wykazał stosownymi dowodami, że opłata jest wymagana w rocznej kwocie równej 159,21 zł. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymogów decyzji prawidłowej skoro w ogóle nie wyjaśnia, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiają za ustaleniem opłaty w sposób określony w zaświadczeniu z 22.10.2019 r. Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że jest związane przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...]. Uznało przy tym za niewątpliwe w sprawie, że w dacie 01.01.2019 r. stan prawny nieruchomości w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Z. nie był sporny, czego potwierdzeniem są wpisy figurujące w księdze wieczystej. Zatem skoro nieruchomość gruntowa w granicach tej działki, zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiła do 31.12.2018 r. własność Gminy Miejskiej Z. i pozostawała w użytkowaniu wieczystym stron, to została ona objęta działaniem ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W takim stanie faktycznym argumentacja odwołania, nawiązująca do poprzednio prowadzonych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zdaniem Kolegium, nie może dowodzić słuszności żądania stron domagających się zwolnienia ich z odpłatności.
Pismem z [...] M. S. i M. S. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. Zwrócili się w nim o rozstrzygnięcie sporu trwającego od lat z zastępcą Burmistrza Z., a dotyczącego art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, tj. czy przysługiwało im w tamtym czasie uprawnienie i czy można ich zaliczyć "do osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi w dniu 27.05.1990 r. i w dniu 24.10.2001 r.". Wskazali dalej na umowę z [...], którą rodzice dokonali na ich rzecz darowizny prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym w stanie surowym otwartym. Powołali się na zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP wywodząc z nich swoje uprawnienia, jako następców prawnych, do uwłaszczenia przewidzianego ustawą z 26.07.2001 r. Na potwierdzenie słuszności takiego stanowiska powołali się na wyrok WSA z 15.12.2004 r., sygn. akt II SA/Gd 173/04.
Wyrokiem z 29.04.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 361/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw M. S. i M. S. od decyzji SKO z dnia [...]. W uzasadnieniu prawnym podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ II instancji prawidłowo uznał, że skoro ani z treści decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...], ani z akt sprawy nie wynika, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu stronom opłaty za uzyskaną własność gruntów w wysokości określonej w zaświadczeniu Burmistrza Z. z 22.10.2019 r., to zasadne było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W powtórzonym postępowaniu obowiązkiem Burmistrza Z. miało być nie tylko wyjaśnienie sposobu ustalenia tej opłaty, co winno zostać poparte przepisami prawa oraz stosownymi dowodami, ale także wyjaśnienie kluczowej dla skarżących kwestii związanej z zastosowaniem w ich przypadku przepisów ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495) - dalej: u.p.u.w. (ustawa przekształceniowa). Tym samym organ I instancji został zobowiązany do odniesienia się do powodów, dla których w przypadku skarżących nie zastosowano nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności w trybie wskazanej ustawy.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie dnia [...] Burmistrz Z. wydał decyzję (nr [...]), którą ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określając ją na kwotę 159,21 złotych rocznie. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oprotestowane przez M. S. i M. S. odwołaniem wniesionym [...].
Decyzją z [...] organ II instancji orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza Z. oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że w jego ocenie organ I instancji nie wykonał wskazanych w uzasadnieniu prawnym zaleceń wyroku WSA we Wrocławiu z 29.04.2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 361/20. Organ odwoławczy zaznaczył, że priorytetowe znaczenie dla oceny legalności w toczącym się postępowaniu odwoławczym ma treść art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. i na tej podstawie zweryfikowanie, czy organ I instancji wykonał zalecenia sformułowane w prawomocnym wyroku sądowym. Po dokonanej analizie akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanej decyzji Kolegium przyznało rację odwołującym się. Zdaniem organu II instancji w decyzji Burmistrza bezsprzecznie zabrakło gruntownego, opartego przepisami prawa uzasadnienia decyzji do czego był zobowiązany. Zamieszczone ogólnikowe uzasadnienie decyzji odnosi się tylko do powodów niezastosowania w przypadku M. i M. S. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie przepisów ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209) – dalej: ustawa przekształceniowa z 2001 r. Z tego też powodu Kolegium uznało, że właściwym było wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu organ I instancji został zobligowany do szczegółowego odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy. SKO uwypukliło fakt, że przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja Burmistrza Z. z [...] (nr [...]) została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1314) – dalej: ustawa przekształceniowa z 2005 r. Natomiast strony podnosiły, że wniosek o przekształcenie złożyły w czasie obowiązywania ustawy przekształceniowej z 2001 r. Istotnym było, że taką okoliczność potwierdza uzasadnienie decyzji z [...], w którym powołano się na wniosek stron, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Z. dnia [...]. Jednocześnie organ zaznaczył, że w decyzji z [...] nie wyjaśniono zasadniczych powodów rozpatrzenia wcześniejszego wniosku dopiero po upływie blisko 5 lat i to w czasie nieobowiązywania już przepisów ustawy z lipca 2001 r.
Dnia [...] organ I instancji wydał nową decyzję (nr [...]). Określona przez niego kwota opłaty przekształceniowej nie uległa zmianie w stosunku do dotychczasowych rozstrzygnięć. Wyjaśniając ten fakt wskazano, że kwestionowana wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] została zmieniona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Organ wypowiedział wysokość dotychczasowej (ówczesnej) opłaty rocznej za grunt proponując ustalenie nowej opłaty w wysokości 194,24 zł brutto (w tym kwota netto - 159,21 zł plus podatek VAT w wysokości 22%- tj. 35,03 zł) począwszy od 01.01.2005 r. o czym strony zostały poinformowane. Organ wyjaśnił następnie, że tym samym po wejściu w życie ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którą to, prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe z dniem jej wejścia w życie przekształciło się w prawo własności tych gruntów, M. i M. S. z mocy prawa zostali objęci przepisami ww. ustawy. Dlatego też na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej z 2018 r. dnia [...] organ wydał zaświadczenie nr [...], dotyczące przekształcenia tego prawa rzeczowego w prawo własności nieruchomości. W wydanym zaświadczeniu ww. opłata została ustalona w dotychczasowej wysokości. Jednocześnie z samego zaświadczenia wynikało, że nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (w tym wypadku na rzecz gminy miejskiej Z.) opłatę, a opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia.
Burmistrz Z. odniósł się także do wielokrotnie podnoszonej kwestii możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy przekształceniowej z 2001 r. (jego niezastosowania w stosunku do Państwa S.). Organ nakreślił, że [...] wnioskodawcy złożyli w siedzibie organu wniosek w tej sprawie. Nie został on jednak rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postepowania administracyjnego, gdyż decyzja została wydana [...]. Podstawą odmowy nieodpłatnego przekształcenia był fakt zmiany obowiązującego stanu prawnego, gdyż w międzyczasie, tj. 13.10.2005 r. weszła w życie ustawa przekształceniowa z 2005 r. Akt ten uchylił dwie dotychczas obowiązujące ustawy przekształceniowe (odpowiednio: ustawę z 04.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości). Jednocześnie art. 8 ww. ustawy zawierający regulację o charakterze przejściowym stanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw uchylonych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zatem skoro wniosek M. i M. S. nie został rozpoznany wg przepisów uchylonych ustawą z 29 lipca 2005 r. to organ musiał go rozpoznać wg przepisów nowej ustawy, a ta wprowadziła odpłatność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W późniejszym terminie wnioskodawcy zostali poinformowani o nowych warunkach i zasadach przekształcenia (w tym możliwości skorzystania z bonifikaty zgodnie ze stosowną uchwała Rady Miejskiej w Z.), ale nie wyrazili zgody na takie odpłatne przekształcenie. Tym samym decyzja z [...] stała się decyzją ostateczną.
Odnosząc się do okoliczności dotyczących rozpatrzenia tego wniosku po upływie blisko 5 lat od daty jego złożenia, kiedy nie obowiązywały już korzystniejsze dla strony uregulowania prawne, organ I instancji wskazał, że jak tylko powziął informację o możliwości zaginięcia złożonego przez stronę wniosku, to podjął czynności zmierzające do jego odtworzenia i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami (rok [...]). Burmistrz zaznaczył, że w sprawie nie została złożona skarga na bezczynność organu. W ocenie tego organu, nie bez znaczenia pozostawała także okoliczność, że aktualnie niektóre osoby zatrudnione w urzędzie miejskim w [...] już w nim nie pracują, co powoduje niemożność wyjaśnienia przyczyn zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Ostatecznie organ poczynił konkluzję, że w dacie 01.01.2019 r. M. i M. S. nadal pozostawali użytkownikami wieczystymi nieruchomości gminnej, a tym samym przysługujące im prawo rzeczowe z mocy przepisów ustawy przekształceniowej z 2018 r. przekształciło się w prawo własności.
M. i M. S. nie zgodzili się z decyzją Burmistrza Z. Dnia [...] wystosowali pismo zatytułowane ,,odwołanie", wskazując jako adresata WSA we Wrocławiu za pośrednictwem SKO w L. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili błędne określenie wysokości opłaty przekształceniowej oraz błędne określenie okresu jej wnoszenia (20 lat). Uzasadniając wystosowane zarzuty podnieśli, że w [...] został popełniony błąd przez pracownika Urzędu Miejskiego w Z. i należy go skorygować na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy przekształceniowej z 2018 r. W dalszej kolejności zaznaczyli, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty przekształceniowej, to może złożyć wniosek o jej ponowne ustalenie lub zwrot nadpłaconej kwoty. Ponownie powołano argument, że na podstawie art. 1 ust. 1 ppkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy przekształceniowej z 2001 r. przysługuje im roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości. Ponownie podkreślono, że organ nie wszczął jakiegokolwiek postępowania administracyjnego zarówno po odwołaniu złożonym dnia [...] ani w kolejnych, później składanych odwołaniach. Skarżący zarzucili także organowi I instancji, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] nie poruszył zagadnienia nieodpłatnego przekształcenia gruntów, na podstawie ustawy przekształceniowej z 2001 r. Także zaskarżona decyzja nie poruszała tej kwestii. Odwołujący przytoczyli także treść opinii radcy prawnego B. S., wydanej odnośnie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kanwie przepisów ustawy z 26.07.2001 r., oświadczając, że jest ona błędną i się z nią nie zgadzają. W ocenie odwołujących się doszło tym samym także do naruszenia art. 416 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.).Odwołujący powołując się na naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wnieśli o zwrot nadpłaconej kwoty z tytułu wcześniej istniejącego prawa użytkowania wieczystego (za okres prawie 20 lat) oraz zmianę zaskarżonej decyzji odnośnie ustalenia opłaty przekształceniowej i okresu jej uiszczania.
Pismami z [...] SKO wezwało odwołujących się do jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie z [...], tj. do wskazania czy strona żąda przeprowadzenia postępowania odwoławczego czy też domaga się przekazania pisma wraz z załącznikami WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi U. S. – pełnomocnik M. S. oświadczyła, że pismo z [...] należy potraktować jako odwołanie. M. S. nie ustosunkowała się do wystosowanego wezwania przez SKO.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] (nr [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że było związane przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją Burmistrza z [...]. Przechodząc do dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na szereg przepisów ustawy przekształceniowej z 2018 r. przytaczając ich treść. Przytoczono uregulowania następujących norm prawnych: art. 1 ust. 1 (data przekształcenia z mocy prawa), art. 1 ust. 2 (zakres przedmiotowy ustawy), art. 1a, art. 4 ust. 1 pkt 3 (podstawa ujawnienia prawa własności w rejestrach publicznych), art. 4 ust. 2 (organy właściwe w sprawach wydania zaświadczenia), art. 6 ust. 1 (wniosek o ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej lub okresu jej wnoszenia), art. 7 (opłata przekształceniowa), art. 8 (podmioty zwolnione z obowiązku uiszczania opłaty), art. 7 ust. 8a (wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji) oraz art. 9 i art. 9a (bonifikaty od opłaty przekształceniowej).
SKO orzekło, że organ I instancji wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności przesądziły o tym, że wysokość opłaty przekształceniowej nie odpowiada wysokości opłaty ustalonej w wypowiedzeniu zmieniającym z [...] nr [...]. Ustalona opłata nie uwzględnia podatku VAT doliczonego do opłaty obowiązującej od 2005 r. - co jest zgodne z uchwałą składu 7 Sędziów NSA w sprawie o sygn. akt I FPS 1/06 z 08.01.2007r. Z akt sprawy wynikało także, że strony wnosiły od wielu lat opłatę w kwocie ustalonej w zaskarżonej decyzji (organ przedłożył wykazy księgowań tej należności z których wynika, że wymagana jest od [...]).
Organ wyższego stopnia wskazał ponadto, że niewątpliwym było to, że dnia 01.01.2019 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej stan prawny nieruchomości w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Z. nie był sporny, czego potwierdzeniem są wpisy figurujące w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Tym samym skoro nieruchomość gruntowa w granicach tej działki, zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiła do 31.12.2018 r. własność Gminy Miejskiej Z. i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Państwa S., to została ona objęta działaniem ustawy przekształceniowej. Jednocześnie Kolegium wyraźnie stanęło na stanowisku, że przytaczana w opisanym stanie faktycznym sprawy argumentacja odwołania, nawiązująca do poprzednio prowadzonych postępowań na mocy przepisów wcześniej obowiązujących ustaw przekształceniowych, w sprawie zmian własnościowych ww. nieruchomości gruntowej, nie może mieć znaczenia na wynik sprawy odwoławczej. Kolegium wskazało, że strony nie odwołały się od decyzji organu I instancji z [...] nr [...] podjętej w oparciu o przepisy ustawy z 25.07.2005 r., którym to rozstrzygnięciem odmówiono Państwu S. nieodpłatnego przekształcenia przysługującego stronom prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Organ II instancji odniósł się także do przytaczanej przez M. i M. S. kwestii pociągnięcia organu I instancji do odpowiedzialności z art. 416 k.c. Kolegium stanęło tutaj na stanowisku, że nie jest władne do wypowiadania się o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do organu, lub pracownika organu administracji publicznej (art. 38 k.p.a.), który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. Nakreślone zatem w odwołaniu okoliczności wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z nierozpatrzeniem wniosku stron w trybie przepisów nieobowiązującej już ustawy przekształceniowej z 2001 r. - nie mogą mieć tym samym znaczenia na wynik niniejszego postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest decyzja organu I instancji z [...]. Podsumowując własne rozstrzygnięcie, SKO w L. uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stronom należność (opłatę przekształceniową) za własność gruntu działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Z.
M. i M. S. nie zgodzili się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...]. Dnia [...], za pośrednictwem skarżonego organu, wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucili w niej, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja Kolegium nie zawierają informacji odnoszącej się do kwestii niezastosowania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ,,jak to zalecił Wysoki Sąd w wyroku z 29.04.2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 361/20". Powołując się na "art. 174 p.p.s.a." skarżący podali podstawy do wniesienia "skargi kasacyjnej", tj.: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik i okres trwania sprawy (pkt 2) poprzez dopuszczenie się przez organ obrazy art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. Skarżący po raz kolejny poinformowali, że od dnia wejścia w życie ustawy z 26.07.2001 r. do dnia dzisiejszego (tj. do dnia wywiedzenia skargi) uiszczali oni roczną opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wyrażono oczekiwanie, że ,,,zaistniała szkoda" zostanie naprawiona oraz zostaną zwrócone, ponoszone od [...] ,,koszty". Ponadto ponownie przytoczono całą historię, byłych już użytkowników wieczystych nieruchomości, w przedmiocie starań o nieodpłatne nabycie prawa własności począwszy od 1998 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości rocznej opłaty przekształceniowej oraz okresu jej wnoszenia (20 lat).
W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazano jedynie, że argumentacja skargi zupełnie odbiega od unormowań ustawy przekształceniowej. W ocenie organu wyższego stopnia skarżący pozostają w błędnym przekonaniu, że na wynik sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym mają znaczenie nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji w związku z niezałatwieniem sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji w niezbędnym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy konieczny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...], którą ustalano skarżącym wysokość opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].
Przystępując do analizy prawidłowości zaskarżonej decyzji przyjdzie zauważyć, że wydana ona została w następstwie wyroku tutejszego Sądu z 29.04.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 361/20, którym oddalono sprzeciwu M. S. i M. S. od decyzji SKO w L. z [...].
Wydanie powołanego wyroku oznacza, że organ administracji rozpoznający sprawę jak również tutejszy sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego. Na podstawie bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.
W świetle omówionych regulacji rolą obecnie orzekającego Sądu jest skontrolowanie, czy rozpatrując sprawę ponownie w związku z wyrokiem WSA organ zastosował się do zaleceń i wskazań wynikających z przywołanego orzeczenia sądowego. Wprawdzie zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – jednakże w sprawie zakończonej wyrokiem z 29.04.2021 r. Sąd podzielił stanowisko Kolegium dotyczące wyjaśnienia sposobu ustalenia opłaty przekształceniowej oraz wyjaśnienia kluczowej dla skarżących kwestii związanej z zastosowaniem w ich przypadku przepisów ustawy z 20.07.2018 r. Tym samym organ I instancji został zobowiązany do odniesienia się do powodów, dla których w przypadku skarżących nie zastosowano nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności w trybie wskazanej ustawy.
Rozpatrując obecnie powyższy zarzut Sąd, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 29.04.2021 r., uznaje zarzut ten za niezasadny. Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa skutkujących ich uchylenie. W niniejszej sprawie kwestiami spornymi, znajdującymi odzwierciedlenie w zarzutach wniesionej skargi są dwa aspekty: możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności oraz wysokość ustalonej opłaty przekształceniowej. Materialnoprawną podstawę rozważań w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy przekształceniowej z 2018 r.
Sąd uważa za poprawne, właściwe i logiczne wyjaśnienia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego dotyczące wniosku skarżących z [...] w przedmiocie możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 13.10.2005 r. weszła w życie ustawa przekształceniowa z 2005 r., a zgodnie z art. 9 akt ten uchylił dwie dotychczas obowiązujące ustawy przekształceniowe (odpowiednio: ustawę z 04.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i z 26.07.2001r.). Spowodowało to rozpatrywanie wniosku z [...], w oparciu o art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. zawierający regulację o charakterze przejściowym stanowiącą, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw uchylonych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi, stosuje się przepisy nowej ustawy. Ustawa ta w art. 4 przyjęła zasadę odpłatnego przekształcenia tego prawa rzeczowego z możliwością uzyskania bonifikaty. Skarżący będąc poinformowani o tej możliwości nie skorzystali z tego prawa. Dlatego ostateczną decyzją z [...] Burmistrz odmówił im niepłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Gminy Z. położnej przy [...] w granicach działki nr [...].
Na podstawie art. 1 ust. 1-3 obecnie obowiązującej ustawy przekształceniowej, z dniem 01.01.2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast przekształcenie w rozumieniu ustawy oznacza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydane przez właściwy organ. Z kolei art. 4 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2 art. 7 ww. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić także uwagę na uregulowanie art. 11 ustawy. W ust. 1 tego przepisu wskazuje się, że obowiązek wnoszenia opłaty przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia, obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Nabywca nieruchomości występuje do właściwego organu w terminie 30 dni od dnia nabycia nieruchomości o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty. Właściwy organ może wydać to zaświadczenie z urzędu. Jeżeli nabywca nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 1, informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego zaświadczenia wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty, w drodze decyzji. Złożenie wniosku nie wstrzymuje obowiązku wnoszenia opłaty za dany rok. Właściwy organ ustala, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, wysokość opłaty lub okres jej wnoszenia. W przypadku zmiany wysokości opłaty jej nowa wysokość obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że zaświadczenie informujące o dokonanym z mocy prawa przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało wydane [...]. Zawierało ono informację o wysokości opłaty rocznej opiewającej na kwotę 159,21 złotych oraz 20-letnim okresie jej wnoszenia. Wynikało to z faktu, że opłata taka za użytkowanie wieczyste obowiązywała jeszcze w [...] i gdyby nie dokonujące się z mocy prawa i woli ustawodawcy przekształcenia własnościowe z dniem 01.01.2019 r., obowiązywałaby nadal. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że opłata ta nie wzrosła od czasu sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego z [...].
Skarżący zostali także poinformowani o możliwości wniesienia opłaty jednorazowej. Dnia [...] wnieśli odwołanie dotyczące istoty samego odpłatnego przekształcenia oraz wysokości ustalonej opłaty. Decyzją z [...] Burmistrz ponownie ustalił ww. opłatę w niezmienionej wysokości. Po serii wnoszonych odwołań (z takimi samymi zarzutami i wnioskami) oraz decyzji Burmistrza Z. ustalających wysokość opłaty przekształceniowej na niezmienionym poziomie (kwota 159,21 złotych przez okres 20-lat) doprowadziło to do wydania przez organ I instancji decyzji [...] nr [...]. Opłata przekształceniowa została zatem ustalona w prawidłowy sposób.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii (zarzutu) odpłatnego – a nie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, należy wskazać, że w przedmiotowym stanie faktycznym w stosunku do strony nie znajdował zastosowania art. 8 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z tym przepisem za dokonane ex lege przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1) parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.); 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 05.12.1990 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, sąd za niezasadne uznał stawiane w skardze zarzuty naruszenia: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6, art. 8 oraz art. 11 ust. 1 ustawy przekształceniowej – także w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów procesowych, tj.: art. 7 oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. Organy obu instancji, rozpatrując niniejszą sprawę, nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że skarżącym w dniu 01.01.2019 r. nie przysługiwała możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności oraz wysokość ustalonej opłaty przekształceniowej, która została ustalona prawidłowo i znajduje swoje uzasadnienie w przepisach i stanie faktycznym. Zarzucane natomiast przez skarżących nieprawidłowości dotyczące braku terminowego rozpoznania wniosku z [...] nie mogą być przedmiotem oceny przez Sąd w składzie orzekającym. Należy podkreślić, że bezczynność, czy też przewlekłość zostały objęte kognicją sądów administracyjnych (zob. art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), jednakże dla zakwestionowania tych stanów zaniechania przewidziana jest odrębna procedura. Jeżeli skarżący uznali kiedykolwiek, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, czy też przewlekle prowadził postępowanie administracyjne, powinien skorzystać z ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie złożyć skargę na jeden z tych stanów zaniechania (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Tymczasem, przedmiotem niniejszej skargi jest konkretny przejaw działania organu administracji publicznej – decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i tylko prawidłowość jej wydania jest przedmiotem oceny Sądu. Nic innego.
Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.