II SA/Wr 668/22

II SA/Wr 668/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z/s w Ś. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 lipca 2022 r. nr IF-O.7480.135.2021 RCH2 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś., (dalej - skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 lipca 2022 r., nr IF-0.7480.135.2021 RCH2 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 13 lutego 2020 r. wystąpiła do Starosty Ś. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną elektryczną linią zasilającą, planowanej do realizacji przy ulicy [...] w Ś., na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb [...]-F. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji zostało zakończone decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r., nr 893/2020, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazane rozstrzygnięcie nie ostało się w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego przez skarżącą odwołania Wojewoda Dolnośląski w dniu 4 grudnia 2020 r. wydał decyzję nr IF-O.7840.411.2020.KMB-1, którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej u podstaw decyzji kasacyjnej legły stwierdzone nieprawidłowości, które według Wojewody polegały na braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się stronom w sprawie, braku uzasadnienia decyzji oraz konieczności uwzględnienia zmian jakei miały miejsce na gruncie prawa materialnego.
Ponownie badając sprawę Starosta Ś. w dniu 15 lutego 2021 r. wydał decyzję nr 211/2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej – k.pa.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego stację bazową telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną elektryczną linią zasilającą planowanych do realizacji przy ulicy [...] w Ś., na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb [...]-F..
W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, ochrony środowiska oraz z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzenie budowlane obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej - wieża wraz z czterema antenami sektorowymi o azymutach 50°, 140°, 230° i 310° i ogromem (o wysokości całkowitej 55,95 m) z zasilaniem energetycznym. Każda z anten zamontowana zostanie na wysokości 49 m n.p.t (środek elektryczny anteny), a pracować będzie w paśmie 2100 MHz. Przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania większej od dopuszczalnych zawiera się w obrębie działki, na której planowane jest zamierzenie budowlane. Dla każdej z anten równoważna moc promieniowania izotopowo w osi głównej wiązki promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny (EIRP) została określona na poziomie 1349 W (61,3 dBm) zaś maksymalne pochylenie każdej z anten na poziomie 12°. Najmniejsze odległości wiązki głównej promieniowania anten od miejsc dostępnych dla ludności (2 m n.p.t.) wynoszą odpowiednio: 32,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności przy azymucie 50° (antena w sektorze 1); 25,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności przy azymucie 140° (antena w sektorze 2); 25,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności przy azymucie 230° (antena w sektorze 3) 27,3 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności przy azymucie 310° (antena w sektorze 4).
Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest planowana inwestycja, organ zweryfikował zamierzenie stosując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) i ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.). Uznał też, że inwestycja zakwalifikowana została jako inwestycja celu publicznego, a Prezydent Miasta Ś. w dniu 30 sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr 5/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja jest ostateczna.
Starosta ocenił, że inwestycja ma powstać na terenie częściowo zabudowanym budynkami niemieszkalnymi o różnym przeznaczeniu (hala tenisowa, magazyn, budynek socjalno-biurowy). Dla obszarów sąsiednich, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wysokość maksymalnej zabudowy została określona na poziomie 10 m (dla zabudowy usługowej i produkcyjnej) oraz 12 m (dla terenów obsługi komunikacyjnej - stacji paliw). Stwierdzając brak naruszeń wskazanych ustaw Starosta podał, że planowane zamierzenie nie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Najmniejsza odległość wiązki głównej promieniowania przy maksymalnym pochyleniu anten wynosi 25,4 m (powyżej miejsc dostępnych dla ludności określonych na poziomie 2 m n.p.t) zaś maksymalna wysokość miejsc dostępnych dla ludności wynosi 14 m. Tym samym inwestycja nie jest również przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Zatem w myśl przepisów art. 59, art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) zamierzenie budowlane nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko jak również wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują również brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola magnetycznego w miejscach dostępnych ludzi. Tym samym zamierzenie budowlane nie narusza zatem przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Stwierdzono także zgodność inwestycji z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (w specjalnościach telekomunikacyjnej, konstrukcyjno-budowlanej oraz elektrycznej), posiadającymi aktualne zaświadczenia o przynależności do odpowiednich izb samorządu zawodowego, posiada wymagane opinie, uzgodnienia (z szefostwem służby ruchu lotniczego sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) oraz sprawdzenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Oświadczenie składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zostało dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę.
Starosta nie podzielił składanych przez skarżącą w toku postępowania żądań odnośnie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na wskazywane okoliczności, gdyż jego zdaniem były one bezzasadne, gdyż dotyczyły okoliczności stwierdzonych zarówno w projekcie budowlanym jak i w kwalifikacji przedsięwzięcia, które jako formalne i niezbędne załączniki zostały przekazane wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nadto powołanie biegłego naraziłoby organ na przewlekłość prowadzonego postępowania i nie załatwienie sprawy w terminie.
W odwołaniu jakie skarżąca złożyła od opisanej wyżej decyzji wniesiono o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie analizy rzeczywistych parametrów technicznych wskazanych w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, a ponadto bezzasadne oddalenie złożonych wniosków dowodowych odwołującej się spółki;
- art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację;
- § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej - rozporządzenie z 2012 r.) poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w. przepisami, w tym m. in.:
- nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
- nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
- nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Nadto odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezasadne uznanie w następstwie wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, że inwestor nie ma w niniejszej sprawie obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej.
Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca się spółka uznała, że organ dokonując kwalifikacji stacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wadliwie przyjął równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczych anten uznając, że kwalifikacja danego przedsięwzięcia odbywa się zawsze przy uwzględnieniu wartości EIRP dla pojedynczych anten, niezależnie od tego, ile anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa. Wskazując na fakt, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten i wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia mocy wszystkich anten, z czego wyprowadzono naruszenie § 3 ust. 1 r.p.o.ś. w zakresie rozstrzygnięcia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym względzie uzasadniano naruszenie przez organ § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. i powołanie się wyłącznie na ustalenia zawarte w sporządzonej na zlecenie inwestora dokumentacji projektowej.
Wedle odwołującej w sprawie brak jest istotnych dla kwalifikacji przedsięwzięcia ustaleń, jak przewidziane w załączonej do wniosku dokumentacji pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych. Także i w odniesieniu do tego zarzutu wskazywano na poglądy sądownictwa administracyjnego dotyczące parametrów deklarowanych i parametrów technicznych odnośnie odchylenia anten. Wykluczając prawidłowość dokonanej kwalifikacji środowiskowej argumentowano również brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr IF-0.7480.135.2021 RCH2 Wojewoda Dolnośląski przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowanie instancyjnym środkiem zaskarżenia wniesionym przez skarżącą. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji przypomniał o treści art. 127 § 1 k.p.a. oraz określeniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także uregulowanie obszaru oddziaływania obiektu przez konkretne normy prawa materialnego. Poczynione ustalenia organ poparł poglądami judykatury.
Po opisaniu istotnych parametrów planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej Wojewoda uznał, że w przypadku tego rodzaju inwestycji, co do zasady, krąg stron postępowania jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych, który rozciąga się nad danym terenem. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie regulują m. in. kwestię lokalizacji wolnostojących wież antenowych. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku; 2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Nadto zgodnie z § 314 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Regulacja ta odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej. Ze względu na charakter zamierzenia, ewentualne jego oddziaływanie na działkę odwołującej się, które spowodowałoby objęcie jej nieruchomości obszarem oddziaływania, może wynikać z poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje i zainstalowane na niej anteny.
Aby zapobiec negatywnemu wpływowi, jaki może wywierać lokalizacja obiektu emitującego pola elektromagnetyczne w pobliżu siedzib ludzkich, ustawodawca określił standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Do dnia 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna oddziaływania była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) na poziomie 0.1 W/m². Natomiast, od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - dalej r.p.e,, którym znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych.
Wobec powyższe organ uznał, że § 1 r.p.e., określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych. Zgodnie z tabelą 2 rozporządzenia zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego w przedziale od 2 GHz do 300 GHz wynoszą 10 W/m2.
Ze wskazanych przepisów wynika, że dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku obowiązują jedynie dla miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Wojewoda wyjaśnił, że inwestor. zaktualizował projekt budowlany i wyznaczył zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami obszar oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że obszar występowania pół elektromagnetycznych o gęstości mocy 10 W/m2< występuje na wysokości nie mniejszej niż 25,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludzi. Natomiast maksymalny zasięg występowania strefy promieniowania elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość obejmuje jedynie działkę zainwestowania, na której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lecz Prezydent Ś. wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Działka odwołującej się sąsiaduje z działką inwestora i jest oddalona o 9 m od strefy promieniowania elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość 10 W/m2 zatem obszary pól przekraczające dopuszczalne wartości nie są zlokalizowane nad działkami odwołującej się.
Dalej organ podał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2022 r. poz. 1071) i uchylone zostały § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiące, że do przedsięwzięć mogących zawsze/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach. Rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko weszło w życie 4 czerwca 2022 r. i przepisy te należy stosować także do spraw z zakresu Prawa budowlanego wszczętych i niezakończonych (§ 2 rozporządzenia). W konsekwencji, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mogły znaleźć zastosowania przy wydaniu decyzji, w tym dla ewentualnego ustalania obszaru oddziaływania inwestycji.
Kolejno Wojewoda odnotował, że w projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z informacji tej wprost wynika, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę nr [...], AM- [...], obręb [...] F. w miejscowości Ś. Finalnie organ II instancji przyjął, że ze względu na kształt oraz odległość od działki odwołującej się zamierzenia budowlanego nie będzie ono naruszać prawa własności lub innego ograniczonego prawa rzeczowego działek nr [...], [...], [...], AM [...] oraz nie będzie ograniczać dopuszczonego przepisami prawa korzystania z niej. Zamierzenie nie spowoduje ograniczenia w dostępie do tych nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej potencjalnie usytuowanych na niej obiektów oraz nie pozbawi jej dostępu do światła słonecznego.
Wykluczając brak wpływu planowanej inwestycji na prawa lub obowiązki odwołującej się jako właściciela wskazanych nieruchomości organ uznał, że nie posiada ona interesu prawnego. Jakkolwiek spółka została uznana za stronę na wcześniejszych etapach postępowania, to status strony jest weryfikowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na każdym etapie postępowania. W przypadku zmiany przepisów, stanowiących podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, należało uwzględnić aktualny stan prawny i orzec na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania niniejszego rozstrzygnięcia.
Końcowo Wojewoda wskazał na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego i wykluczył zasadność zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną imieniem skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji.
Żądania odwołania spółka oparła na naruszeniu następujących przepisów:
- art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego w następstwie błędnego uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony, co było konsekwencją wadliwie przeprowadzonej w tym zakresie analizy;
- art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dokonanie analizy rzeczywistych parametrów technicznych wskazanych w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, a ponadto bezzasadne oddalenie złożonych wniosków dowodowych odwołującej się spółki;
- § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w. przepisami, w tym m. in.:
- nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
- nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
- nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W szczegółowych motywach skargi jako niewłaściwe określono przyjęcie braku przymiotu strony przez skarżącą. Wedle skarżącej było to wynikiem faktu, że organy nie przeprowadziły wystarczająco dogłębnej i szczegółowej analizy, która mogłaby stanowić podstawę ewentualnego wykluczenia skarżącej spółki z kręgu stron postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zupełnie pominął, fakt, iż zakres emisji pól elektromagnetycznych u podstawy masztu telefonii komórkowej nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co a tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Właściciel nieruchomości, powyżej której oddziaływać będzie wiązka promieni z projektowanej stacji bazowej powinien być również stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a krąg stron powinien ustalać na podstawie obszaru oddziaływania obiektu, także w aspekcie w jakim jego budowa determinować będzie możliwość przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich.
Zwracając uwagę na konieczność każdorazowego ustalenia przepisów odrębnych, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego wskazano na rozporządzenie r.w.t. Zgodnie z § 314 r.w.t. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Nadto warunki techniczne jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r.(Dz. U. Nr 219, poz. 1864) - dalej r.w.t.t.o.b. § 9 tego rozporządzenia stanowi, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Z kolei zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla a) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, b) miejsc dostępnych dla ludności. W związku z powyższym, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien więc być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które są zabudowane.
Zdaniem skarżącej organy obowiązane są ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt 20, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto jest w zasadzie oczywistym, że obszar oddziaływania zazwyczaj nie zamyka się w terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane jest zupełnie odrębna od wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu i istnienie tego prawa nie może mieć znaczenia przy ustalaniu tego obszaru.
Jej zdaniem organy takiej analizy nie przeprowadziły, co sprawia że wydane rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem wskazanych przepisów, jak też przepisów wskazanych w skardze. W toku postępowania należało ustalić czy odległość obiektu budowlanego (budynek socjalno-biurowy skarżącej spółki, w którym przez około 12 godzin na dobę przebywa średnio 50 osób), znajdującego się około 100 m od stacji bazowej (osi głównej wiązki promieniowania anten), przy jednoczesnej ingerencji fal elektromagnetycznych na pewnej wysokości uzasadnia przyznanie statusu strony jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu działki). Wprawdzie teoretycznie znajdująca się obecnie na działce zabudowa nie pozostaje w kolizji z zakresem promieniowania, aczkolwiek mając na względzie przepisy techniczno-budowlane, wzniesienie obiektu wyższego (około 50 m), może na tej nieruchomości napotykać trudności ze względu na uwarunkowania elektromagnetyczne. Należałoby się zatem opowiedzieć za przyznaniem statusu strony właścicielowi obiektu, nad którym wznosi się wiązka promieni, ponieważ jego nieruchomość, niezależnie od treści decyzji o warunkach zabudowy, doznaje ograniczenia w zakresie możliwości inwestycyjnego wykorzystania.
Dalej skarżąca przekonywała, że nawet wzniesienie obiektu niższego od wysokości 50 m (przebudowa istniejącego, mającego około 15 m wysokości do poziomu np. 25- 35 m), może okazać się niemożliwe ze względu na uwarunkowania elektromagnetyczne wynikające z wskazanych przez inwestora w projekcie założeń. W sprawie brak jest istotnych dla kwalifikacji przedsięwzięcia ustaleń, jak przewidziane w załączonej do wniosku dokumentacji pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych.
Ustalenie przebiegu granic ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego i odpowiedź na pytanie, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności, uzależniona jest odkreślonego zakresu pochylenia anteny i jej konfiguracji. Projekt budowlany w jego części opisowej nie odnosi się w ogóle do kwestii stopnia pochylenia anten, których kwalifikacja została zdeterminowana przyjęciem określonych założeń użytkowych, tzn. w granicach określonych tiltów. W odniesieniu do kryterium odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, w tym względzie należy brać pod uwagę maksymalne możliwe pochylenie wiązki promieniowania.
Zdaniem skarżącej brak jest również ustaleń czy na odchylenia anten przekraczające maksymalne wartości przyjęte w kwalifikacji przedsięwzięcia mogą mieć wpływ siły natury. Okoliczności te powinny zostać wyjaśnione, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ponownie ustalić oddziaływanie anteny do maksymalnego możliwego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać, w jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie pola elektromagnetycznego i jak wpłynie to na możliwość zagospodarowania działki należącej do skarżącej spółki (w szczególności poprzez rozbudowę istniejącego na niej budynku).
Na koniec autor skargi ocenił, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i na wykluczenie z niego skarżącej wyłącznie w oparciu o wskazane w zaskarżonej decyzji przesłanki. Jej zdaniem nie przeanalizowano materiału dowodowego, zwłaszcza przedłożonej przez inwestora dokumentacji, z uwzględnieniem zarówno maksymalnego możliwego pochylenia anten (nie tylko deklarowanego przez inwestora). W konsekwencji wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego chybionym i co najmniej przedwczesnym jest uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada statusu strony, co z kolei uczyniło zbędnym rozpatrywanie części zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ nie odniósł się też do stanowiska inwestora wyrażonego w piśmie z 3 lutego 2021 r., a odwołujący się już wówczas wskazywał, że obszar oddziaływania obiektu wskazany w piśmie inwestora z 19 stycznia 2021 r. jest niezgodny z rzeczywistym oddziaływaniem tego obiektu oraz nie uwzględniający skumulowanego oddziaływania wszystkich anten sektorowych.
Nadto obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony w sposób niezgodny z przepisami właściwymi dla ustalenia jego granic, tj. niezgodnie z r.w.t., rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając skargę za pozbawioną podstaw.
Stanowisko w sprawie zajął także uczestnik postępowania, który pismem z dnia 3 grudnia 2022 r. uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie, a nadto ustosunkował się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.
Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze. Zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 j.t.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, j.t.) lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie kontroli sądowej według kryteriów legalności podlega decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec – jak wskazał organ odwoławczy – uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. To dalej podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie przez organ odwoławczy przepisom k.p.a. Reguluje on m.in. czynności organu odwoławczego i typizuje rozstrzygnięcia, jakie mogą być przez ten organ wydane po rozpatrzeniu odwołania. Środek zaskarżenia gwarantuje stronie postępowania zrealizowanie w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a., ale mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec ustanowienia jej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą uznaniem, że złożone przez skarżącą odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, co w dalszej kolejności prowadzi do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przyjęte w sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego i uznaje je za prawidłowe. Zważyć przede wszystkim należy, że ustawodawca w przepisie art. 61 § 1 k.p.a. przyjął że skutecznie odwołanie może złożyć podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 k.p.a., definiującym stronę postępowania przy jednoczesnym zastosowaniu art. 29 tej ustawy. Definicja zawarta w art. 28 k.p.a. skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Jest to element spajający sferę stosowania prawa procesowego i materialnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem według klasycznych poglądów nauki i judykatury instytucja strony ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a., Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97, Lex nr 48736; 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96, Lex nr 44195; 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98, Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765; sygn. akt VII SA/Wa 1107/07, Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki, mimo że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex nr 505401).
Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest zindywidualizowany, własny oraz skonkretyzowany. Może być wyprowadzony z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. W tym względzie wypracowana została jednolita linia orzecznicza wynikająca choćby z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., (sygn. akt IV SA 1285/98, nie publ.) czy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r., (sygn. akt II SA/Gd 527/07 - Lex 299305).
W konsekwencji należy uznać, że badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Istotne przy tym jest, że ze względu na konsekwencje procesowe pierwszorzędnym obowiązkiem właściwego w sprawie organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony w konkretnej sprawie powinien być przyznany. W rozpoznawanej sprawie, co trafnie ocenił Wojewoda Dolnośląski, brak było możliwości przyznania legitymacji procesowej skarżącej spółce.
Przechodząc do stanu faktycznego i prawnego sprawy trzeba zaznaczyć, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty Ś., ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały zatem kwestie merytoryczne dotyczące poprawności zatwierdzenia, przez organ I instancji, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś istota tej sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w powyższym przedmiocie.
Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży również na organie II instancji nawet w sytuacji gdy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji do bycia strona postępowania po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć.
Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jej interes prawny, właściwie rozpoznał badaną kwestię w jej całokształcie i dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji, wbrew zarzutom skargi nie naruszył przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 cytowanej już ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego.
Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć" oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie pól elektromagnetycznych".
W tym miejscu należy podkreślić, że z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z 16.05.2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503).
Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo uwzględnił zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071 - dalej "rozporządzenie zmieniające"). W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
Powyższy przepis przejściowy stanowi o tym, że w tej sprawie, skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, wydając decyzję musiał zastosować przepisy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w nowym brzmieniu, nadanym temu rozporządzeniu z dniem 4 czerwca 2022 r.
W ocenie Sądu, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, że nowy stan prawny przekłada się sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Inaczej mówiąc, z uwagi na uchylenie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., od dnia 4 czerwca 2022 r. nie ma obowiązku kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w przedmiocie jak w tej sprawie, w oparciu o kryterium, czy jego nieruchomość znajduje się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten, tak jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji. Traci zatem aktualność kluczowy zarzut skargi sprowadzający się do próby wyprowadzenia interesu prawnego właśnie z faktu, że nad nieruchomością skarżącej przebiegają wiązki promieniowania. Co więcej skarżącą spółka stoi na stanowisko, że jak podano w treści skargi, że ,,krąg stron ustalić należy na podstawie obszaru oddziaływania obiektu – także w aspekcie w jakim jego budowa determinować będzie możliwość przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich". Należy jednak zauważyć, że Wojewoda precyzyjnie przeanalizował wskazane w dokumentacji projektowej zapisy dotyczące w szczególności dopuszczalne pola elektromagnetyczne, wysokość wieży i zawieszenia anten oraz azymuty.
Należy też podkreślić, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się również natężenie szkodliwego promieniowania. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, organ odwoławczy trafnie wskazał, iż w projekcie wyznaczono zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami obszar oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że obszar występowania pół elektromagnetycznych o gęstości mocy 10 W/m²< występuje na wysokości nie mniejszej niż 25,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludzi. Natomiast maksymalny zasięg występowania strefy promieniowania elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość obejmuje jedynie działkę zainwestowania.
Tym samym należało uznać, że organ ten zasadnie przyjął, że działka skarżącej nie doznaje ograniczeń w ewentualnym zagospodarowaniu, z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania, co ma wpływ na ustalenie jej statusu jako strony w przedmiotowym postepowaniu. Nadto przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Dla uzyskania statusu strony w tego rodzaju postępowaniu nie jest wystarczające subiektywne odczucie skarżącej co do możliwości zagospodarowania jej działki z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej telefonii cyfrowej. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wskazała na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jej prawa do zagospodarowania, w tym przyszłej zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu jej przymiotu strony. Sam bowiem fakt położenia działki w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na przyznanie jej legitymacji strony, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wskazywane przez skarżącą spółkę naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzeń nie znalazło potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy. Tym bardziej nie sposób podzielić zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej wiązanych z błędną analizą materiału dowodowego czy oddaleniem wniosków dowodowych spółki. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeczy twierdzeniom skargi, tym bardziej, że spółka optowała za przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego, co miało wykazać konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Jak wyjaśnił to organ II instancji, w świetle aktualnych regulacji stacja bazowa telefonii komórkowej nie podlega weryfikacji pod kątem badania oddziaływania na środowisko. Dodatkowo złożony w toku postępowania wniosek dowodowy, jak się zresztą okazało nie pochodzący od strony postępowania, nie musiał zostać uwzględniony przez Starostę Ś. Jakkolwiek, co wynika z reguł procedury administracyjnej, organ rozpoznający sprawę oczywiście zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), to jednak nie ma on obowiązku przeprowadzać każdego dowodu dla ustalenia istotnych kwestii dostatecznie już udowodnionych na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. W sprawie dostatecznie udowodniono okoliczności istotne dla sprawy, nie było więc potrzeby przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, tym bardziej, że niewątpliwie wpłynęło by to negatywnie na inną zasadę procesową tj. szybkości postępowania.
Co prawda w skardze spółka nie powieliła zgłaszanego wcześniej w odwołaniu zarzutu braku badania kumulujących się pół elektromagnetycznych z poszczególnych anten. Niemniej jednak dla porządku należy zauważyć, że w dniu 7 listopada 2022 r. została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała III OPS 1/22, w której stwierdzono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Powołana uchwała (jak również uchylenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia czyni stanowisko skarżącej w zakresie nakładania się wiązek kilku anten i z kilku instalacji, sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia czy konieczności określania ilości i mocy pojedynczych anten nieaktualnymi.
Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że skarżąca z uwagi na lokalizację jej działki, nie może być uznana za stronę postępowania, nie posiada prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji Starosty odwołaniem, i w takim razie postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na wstępie.