II SA/Wr 666/24

II SA/Wr 666/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 154, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 12b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lipca 2024 r. Nr GK-ONG.7220.7.2024.BM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. Nr GP.6640.13.2023, podjętą na podstawie przepisów art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz zgodnie z przepisami art. 7d pkt 1 i art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej zwana "Pr.g.k."), w związku z ustosunkowaniem się wykonawcy prac geodezyjnych A. A. L. (dalej "skarżący") do wyników weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych zarejestrowanych pod nr. [...] zawartych w protokole z dnia 6 marca 2023 r., po rozpatrzeniu stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych zawartego w tym operacie, Starosta M. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej "zasób") wyników zgłoszonych prac geodezyjnych sporządzonych przez ww. wykonawcę. Organ wskazał w decyzji, że wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a Pr.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów dał wynik negatywny, bowiem stwierdzono nieprawidłowości wynikające z naruszenia – w zakresie wykazu pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych nie zawiera wyników wykonanego pomiaru kontrolnego (pomierzone kontrolnie punkty nie zostały zilustrowane na wykonanych szkicach) – § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (winno być rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej zwane "rozp.stan.techn.") w brzmieniu nadanym ww. rozporządzeniem, bowiem to pierwsze liczy sobie jedynie 4 paragrafy). Zdaniem organu, jeżeli w toku prac wykonujemy pomiary z wykorzystaniem kinematycznych technik satelitarnych GNSS, należy sprawdzić poprawność działania sprzętu i otrzymanych danych korekcyjnych w oparciu o pomiar kontrolny wykonany na odpowiednim punkcie o znanych współrzędnych. Do pomiaru kontrolnego można wykorzystać punkt osnowy geodezyjnej, punkt osnowy pomiarowej lub jednoznacznie zidentyfikowany punkt szczegółu terenowego I grupy. Wyniki pomiaru kontrolnego muszą spełniać określone warunki. Jeśli zatem dokonano pomiaru kontrolnego, to zgodnie z § 36 pkt 5 rozp.stan.techn. wyniki pomiaru (w tym również wyniki pomiaru kontrolnego) należy zamieścić w wykazie pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, a także na szkicach jednoznacznie ilustrujących rozmieszczenie tych punktów i powiązanych z nimi szczegółów terenowych.
Wnioskiem z dnia 19 lutego 2024 r. skarżący na podstawie art. 154 w zw. z art. 7 K.p.a. zwrócił się do Starosty o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że decyzja z dnia 7 kwietnia 2023 r. była wynikiem błędnej wykładni przepisów rozp.stan.techn., zaś organ niewłaściwie stwierdził, że o wadliwości przedmiotowej dokumentacji stanowi niewykazanie na szkicu i w wykazie współrzędnych, o których mowa w § 36 ust. 5 rozp.stan.techn., punktu kontrolnego, o którym mowa w § 9 rozp.stan.techn. Jak dalej zauważył skarżący, podstawą decyzji o odmowie przyjęcia operatu technicznego do zasobu nie było niedopełnienie wyraźnie określonego normą prawną nakazu lub zakazu określonego działania, a wyłącznie zastrzeżenia organu oparte na błędnej interpretacji przepisów. Zastrzeżenia do stanowiska organu wykonawca przedstawiał przed wszczęciem postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 9 marca 2023 r. a także w uzupełniającym piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r., z których zasadnością koresponduje stanowisko Głównego Geodety Kraju zajęte w piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. Nr [...]. Skarżący stanął na stanowisku, że sam fakt, iż punkt kontrolny jest szczegółem terenowym nie może stanowić uzasadnienia do stosowania § 36 pkt 5 rozp.stan.techn., należy mieć bowiem na względzie specyfikę punktu kontrolnego, wyraźnie odróżniającą ten punkt od pozostałych punktów szczegółów terenowych. Rozp.stan.techn. wyraźnie odróżnia pomiar kontrolny od pomiaru szczegółów terenowych niezbędnych do realizacji celu zgłoszonych prac geodezyjnych. Pomiar kontrolny stanowi weryfikację poprawności wykonywanego następnie pomiaru punktów szczegółów terenowych związanych z realizacją celu prac zmierzającego do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Takiego rozróżnienia dokonał prawodawca w sposób wyraźny i celowy. W wykazie współrzędnych punktów szczegółów terenowych oraz na szkicu zawarto punkty pomierzone w celu realizacji zgłoszonych prac geodezyjnych oraz wpływające na aktualizację bazy danych zasobu. Punkt kontrolny pełni inną rolę, dlatego słusznie nie włączono go do wykazu współrzędnych i nie wykazano go na szkicu. W świetle powyższego oraz mając na uwadze słuszny interes strony wnioskodawcy, skarżący wniósł o powtórne dokonanie oceny podstaw wydanej decyzji i przeprowadzenie autoweryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia i uchylenie decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. z obrotu prawnego, co umożliwi przyjęcie do zasobu niewadliwej dokumentacji z wynikami prac geodezyjnych.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta wydał w dniu 19 kwietnia 2024 r. decyzję Nr GP.6640.13.2024, którą na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 12b ust. 8 Pr.g.k. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. Powołując się na art. 154 § 1 i 2 K.p.a., stwierdził, że postępowanie dotyczące zgłaszania i przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie K.p.a. ale procedurą odrębnie uregulowaną w art. 12b Pr.g.k. Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów, który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 Pr.g.k. Należy zatem mieć przede wszystkim na uwadze specyfikę postępowania w przedmiocie zgłaszania i przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przygotowanych przez wykonawcę. Co do zasady postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną organu, a dopiero odmowa przyjęcia opracowań do zasobu dokonywana następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstytutywny charakter decyzji polega na tym, że na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego organ orzekający kształtuje określony stan prawny, co można też określić jako kreowanie sytuacji prawnej. Takiego skutku przedmiotowa decyzja odmowna nie wywołuje. Co więcej, trudno prowadzić rozważania na okoliczność, czy powyższa decyzja odmowna stanowi akt uznaniowy, czy też związany, skoro istotą stosunku uregulowanego w art. 12b Pr.g.k. jest przyjęcie do zasobu wyników zgłoszonych prac w formie czynności materialno-technicznej, a zatem aktywność organu odbywa się w istocie poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Brak powyższej czynności dopiero skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej, która podlega potencjalnej weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Brak sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a. wyklucza zatem możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych (art. 154 i art. 155 K.p.a.), co ma miejsce w analizowanym przypadku. Jednocześnie organ pierwszej instancji zauważył, że decyzja odmowna nie będzie nosić znamion powagi rzeczy osądzonej, ponieważ w tym przypadku to nie władcze rozstrzygnięcie organu w drodze decyzji administracyjnej stanowi istotę załatwienia sprawy, lecz czynność materialno-techniczna. Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Ponadto, w trybie art. 154 i 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź 156 § 1 K.p.a. mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub 155 K.p.a. Biorąc pod uwagę, że decyzja z dnia 7 kwietnia 2023 r. dotycząca odmowy przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wydana została w oparciu o art. 12b ust. 8 Pr.g.k., należy zatem do decyzji związanych, do których nie mają zastosowania tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 K.p.a.
Ponadto, organ rozstrzygając w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie ma uprawnienia do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedynym dopuszczalnym działaniem jest zweryfikowanie wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może również polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (postępowania odwoławczego). Byłoby to niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, stanowiącym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Zmiana decyzji w tym trybie może być przy tym dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. nie jest więc uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy i prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Przyznanie stronie uprawnienia do żądania zmiany decyzji ostatecznej tylko dlatego, że w dalszym ciągu nie zgadza się z prawomocną decyzją rozpoznającą wcześniej jej wniosek w postępowaniu głównym (zwykłym) oraz stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia 16 lutego 2024 r. nie stanowi dostatecznego umotywowania istnienia słusznego interesu do żądania zmiany decyzji pierwotnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się uchylenia decyzji z dnia 19 kwietnia 2024 r. i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że stanowisko Głównego Geodety Kraju i związana z nim zmiana praktyki organu w stosowaniu prawa stanowią okoliczności, w świetle których uzasadnione jest, aby organ powtórnie dokonał oceny podstaw wydanej decyzji i przeprowadził autoweryfikację zapadłego rozstrzygnięcia. Organ nie przystąpił jednak do ustalania przesłanek wzruszenia decyzji poprzez zbadanie, czy w świetle przedstawionych okoliczności jest ona obarczona wadą niekwalifikowalną, co z uwagi na odrzucenie przez organ dotychczasowej błędnej wykładni prawa stwarza podstawy do jej uchylenia.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu 11 lipca 2024 r. decyzję Nr GK-ONG.7220.7.2024.BM, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Pr.g.k. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja, o której zmianę wnioskuje skarżący, wydana na podstawie art. 12b ust. 8 Pr.g.k. nie ma charakteru uznaniowego, lecz została podjęta na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego warunkującego wydanie decyzji. Orzeczenie to nie jest zatem swobodne, lecz zależne od zaistniałej w danej sprawie sytuacji, w tym treści protokołu weryfikacji wyników pracy geodezyjnej oraz stanowiska wykonawcy co do treści tego protokołu. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym przypadku wszczęcie postępowania z art. 154 K.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. Tryb nadzwyczajny określony w art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, że przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W pewnym uproszczeniu, z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji, użył wyrażenia "organ może". Tryb ten nie jest jednak właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji. Podsumowując, DWINGiK wskazał, że Starosta nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r., zatem zasadnie odmówił jej uchylenia, a także szczegółowo przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł skarżący, domagając się w niej uchylenia decyzji Starosty z dnia 19 kwietnia 2024 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając:
1) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego i umotywowania odmowy uchylenia prawomocnej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 K.p.a.;
2) bezzasadną odmowę uznania w sprawie słusznego interesu strony, bezzasadne przypisanie stronie dążeń nie mających oparcia we wniosku strony (twierdzenie, że strona dąży do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie art. 154 K.p.a.);
3) nieprawidłowe w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 12b ust. 8 Pr.g.k. powołanie się na linię orzeczniczą (tzw. decyzje związane a art. 154 K.p.a.) nieuwzględniające szczególnego charakteru procedury przyjmowania dokumentacji technicznej do zasobu, która wymaga rozpatrywania w pełnym kontekście art. 12b ust. 1-8 Pr.g.k.
Dodatkowo skarżący wskazał, że DWINGiK nie odniósł się do istotnych treści odwołania, w którym wskazano, dlaczego rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe, oraz podobnie jak Starosta, bezpodstawnie uznał, że istota sprawy polega na tym, że jako wnioskodawca w oparciu o art. 154 K.p.a. strona podjęła próbę doprowadzenia do kolejnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy poza postępowaniem głównym. Starosta odpowiadając na wniosek, powinien skonfrontować rozstrzygnięcie w decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. z obecnym, przeciwstawnym sposobem wykładni § 9 i § 36 pkt 5 rozp.stan.techn. Wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest zasadny, ponieważ sposób zastosowania przez wykonawcę przepisów w trakcie realizacji pracy geodezyjnej nie jest obecnie uważany przez Starostę za nieprawidłowy. Bezpodstawna jest również ocena DWINGiK, że sprawa została przeanalizowana przez organ pierwszej instancji, co w ogóle nie wynika z decyzji i jej uzasadnienia.
Ponadto, organ pierwszej instancji orzekł, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie ma interesu prawnego. We wniosku oraz w odwołaniu skarżący wyjaśniał, że interes prawny jest niewątpliwy, jednak w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ta zasadnicza kwestia nie została poruszona. DWINGiK nie ocenił, czy prawidłowo postąpił Starosta, nie stwierdzając w sprawie słusznego interesu strony. Decyzja z dnia 7 kwietnia 2023 r. narusza słuszny interes skarżącego, praworządność oraz zasadę zaufania do organu władzy publicznej. Stosowanie przez Starostę dwóch całkowicie wykluczających się interpretacji tych samych przepisów doprowadziło do przyjmowania lub nieprzyjmowania do zasobu dokumentacji technicznej sporządzonej w taki sam sposób. Mimo, że art. 154 K.p.a. przewiduje uznaniowość w kwestii uchylenia decyzji przez organ, który ją wydał, to przed wydaniem decyzji Starosta powinien rozważyć kwestię ewentualnego uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. z punktu widzenia opisanych wyżej okoliczności. Starosta powinien wypowiedzieć się, czy zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r., skoro obecnie przyjmowane są do zasobu operaty techniczne sporządzane w taki sam sposób jak operat techniczny, którego przyjęcia organ odmówił. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest wynikiem rozpatrzenia wniosku skarżącego w odniesieniu do tych okoliczności, a Starosta w ogóle nie zbadał, czy jest ona obarczona tak przedstawioną wadą niekwalifikowalną. Odstąpienie Starosty od wcześniejszej wykładni przepisów rozp.stan.techn., na rzecz takiego sposobu ich rozumienia, jaki skarżący przedstawiał w toku postępowania a wcześniej w ustosunkowaniu do wyników weryfikacji operatu technicznego nastąpiło po prawie roku od wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Utrzymywanie w mocy decyzji opartej na zarzutach, których organ aktualnie sam już nie podziela, odbywa się ze szkodą dla słusznego interesu strony jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W niniejszej sprawie występują wyraźne podstawy do uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r., jednak organ nie analizował tej sprawy pod kątem zasadności utrzymania jej w mocy w świetle obecnego sposobu stosowania przepisów sprzecznego z poprzednim, który był nieprawidłowy. Starosta nie przeprowadził takiej oceny, nie sprostał wymogom wynikającym z treści art. 154 K.p.a., dającego możliwość naprawienia popełnionego przez organ błędu.
Odnosząc się do argumentacji organów odnoszącej się do podziału decyzji administracyjnych na decyzje oparte na swobodnym uznaniu i na decyzje związane, skarżący zauważył, że rozważając możliwość zastosowania art. 154 K.p.a., nie należy powoływać się na pojęcie tzw. decyzji związanej w kontekście, w jakim to pojęcie jest obecne w przywołanym orzecznictwie traktującym ten typ decyzji jako przeszkodę w zastosowaniu art. 154 K.p.a. Skoro najpierw organ sformułował zarzuty na etapie weryfikacji, potem odmówił uwzględnienia pisemnego ustosunkowania wykonawcy do wyników weryfikacji, a następnie na etapie postępowania jurysdykcyjnego także nie uwzględnił wyjaśnień strony i następnie wydał decyzję odmowną, to trudno mówić tutaj o działaniu organu w warunkach związania. Ponadto, obecne w orzecznictwie pojęcie tzw. decyzji związanej nie uwzględnia szczególnego charakteru postępowań w przedmiocie przyjmowania operatów technicznych do zasobu. Z tego względu punktem odniesienia powinna być przede wszystkim treść art. 154 K.p.a. Jedynym skutkiem uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. w trybie art. 154 K.p.a. byłoby przyjęcie do zasobu prawidłowej i niewadliwej dokumentacji, natomiast odmowa uchylenia tej decyzji skutkuje dalszym naruszaniem praworządności oraz podważaniem zaufania do organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Badając pod tym kątem podjęte w sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozpoznając powyższy wniosek organy orzekające w niniejszej sprawie podały dwa powody uzasadniające odmowę uchylenia zakwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r., a mianowicie brak uznaniowości z jednej strony i związany charakter tej decyzji z drugiej strony, co wykluczało – w ocenie organów zastosowanie trybu nadzwyczajne, o którym mowa w art. 154 K.p.a. Organy opierając się jedynie na powyższych stwierdzeniach, nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, co stanowi naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Odnosząc się do pierwszego z powołanych zagadnień, Sąd stanął na stanowisku reprezentowanym w nowszym niż powołane przez organy orzecznictwie, że ustawodawca dopuszczając tryb zmiany decyzji z art. 154 K.p.a. nie posługuje się kryterium rodzaju tej decyzji (uznaniowa, związana), jako przesłanką od której zależy zastosowanie tego trybu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1272/18, LEX nr 3025757). To już powoduje, że oparcie podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć na nieaktualnym orzecznictwie w powyższym zakresie jest nieuzasadnione. Tym samym odnosząc się do drugiego z zagadnień, Sąd nie podzielił zatem zaprezentowanego przez organy poglądu o braku możliwości zmiany – na podstawie art. 154 K.p.a. – decyzji związanych. Wprawdzie, wbrew stanowisku skarżącego, organy prawidłowo przyjęły, że taki właśnie charakter ma decyzja z dnia 7 kwietnia 2023 r., przy wydawaniu której Starosta był ściśle związane przepisami prawa, jednak – zdaniem Sądu – ze wskazanych przepisów żadną miarą nie wynika, by były one zastrzeżone tylko dla tzw. decyzji uznaniowych.
Powtórzyć przyjdzie, że istota trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 154 i art. 155 K.p.a., sprowadza się do zbadania, czy słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła bądź nabyła prawo. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 127/06), słusznie podkreślając, że w art. 154 § 1 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA trafnie akcentował, że art. 154 § 1 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają.
Na uwagę zasługuje również pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 22 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 3065/15), w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1050/16; WSA w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 503/17, LEX nr 2420601). Także w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 K.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX).
Akceptując w całości powyższe poglądy, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tym samym odmiennej linii orzeczniczej, na którą powołały się organu obu instancji. Przy czym podkreślić należy, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej w trybie, o którym mowa w art. 154 K.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Ocena przesłanek wydania decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a., tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, nie została w istocie dokonana przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Starosta w swoich rozważaniach poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "przyznanie stronie uprawnienia do żądania zmiany decyzji ostatecznej tylko dlatego, że w dalszym ciągu nie zgadza się z prawomocną decyzją rozpoznającą wcześniej jej wniosek w postępowaniu głównym (zwykłym) oraz stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia 16 lutego 2024 r. nie stanowi dostatecznego umotywowania istnienia słusznego interesu do żądania zmiany decyzji pierwotnej". W sposób uproszczony, bez głębszej analizy twierdzeń skarżącego dotyczących błędnej wykładni zastosowanych przepisów i treści pisma Głównego Geodety Kraju organ pierwszej instancji stwierdził w konkluzji, że "konstrukcja przepisu art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, czego oczekiwałby wnioskodawca". Również takiej analizy zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który jednocześnie błędnie uznał, iż "badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej". Zaakcentować jednak tutaj należy, że art. 154 § 1 K.p.a. przewiduje nadzwyczajny, a zarazem dopuszczalny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji określoną w art. 16 K.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a., którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ, orzekając na podstawie art.154 K.p.a., oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zatem co do zasady, decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakakolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala na ponowne zajęcie się sprawą, również w interesie strony. Przy czym, co szczególnie istotne z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarówno przed wszczęciem postępowania, w jego toku, jak i w skardze argumenty, jedną z przyczyn zastosowania art. 154 K.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, LEX nr 47229), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06, LEX nr 418289).
Uwzględniając powyższe rozważania – zdaniem Sądu – organy nie wykazały słuszności wydania rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. Nie zostało w sposób wyczerpujący ocenione, czy za uchyleniem tej decyzji nie przemawia słuszny interes skarżącego, zwłaszcza w kontekście wskazywanej przez skarżącego błędnej wykładni zastosowanych przez Starostę przepisów prawa skutkujące odmową przyjęcia do zasobu wykonanych przez niego prac geodezyjnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na twierdzenia pełnomocnika skarżącego wypowiedziane na rozprawie, że Starosta przyjmuje prace geodezyjne sporządzone w sposób analogiczny jak w niniejszej sprawie, tj. odmiennie niż w decyzji rozumiany jest § 36 ust. 5 rozp.stan.techn. w zakresie ujawniania punktów kontrolnych w opracowaniu geodezyjnym. Jak wynika z akt sprawy, Starosta przyjął w 2024 r. bez zastrzeżeń ten same prace geodezyjne jak te, w stosunku do których odmówił ich przyjęcia zakwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją dnia 7 kwietnia 2023 r. Brak ustaleń odnoszących się do powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów art. 154 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie organy będą zobowiązane zatem dokonać właściwej oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu skarżącego w świetle całokształtu twierdzeń skarżącego i okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ustalenie przesłanek zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. powinno w szczególności obejmować ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym doszło do wykładni przepisów prawa, która następnie uległa zmianie.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.
Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje swoje oparcie w przepisie art. 200 w zw. z art. 205, art. 211, art. 212 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 200 zł).