II SA/WR 663/24

II SA/Wr 663/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 149 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 63 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi I. Z., B. B., Z. S., Z. M., M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 czerwca 2024 r. nr SKO.GP/41/49/24 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przeniesieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta L. (burmistrz, organ I instancji) działając na podstawie art. 124§1, 147, 148§2, 149 §3 w zw. z art. 145 §1 pkt 4, 150§1, a także art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpatrzeniu wniosku: J. M., A. K., I. Z., M. L., D. P., B. C., J. M., B. B., M. S., S. S., Z. S., A. R., A. M., K. M., Z. M., F. T., M. S.(1), M. K., K. C., D. W. z dnia 8 kwietnia 2024 r., reprezentowanych wspólnie przez pełnomocnika, w związku z pismem pełnomocnika z dnia 29 kwietnia 2024 r., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 4 lutego 2020 r., o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z wydanej na wniosek M.(1) sp. z o. o. decyzji nr 7/2019 Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 20 listopada 2019 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych niezwiązanych stale z gruntem wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną pod nazwą "[...]" o mocy 0,999 MW, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej ewidencyjnie jako nr [...], obręb B., gm. L., na rzecz M. sp. z o.o. postanowił odmówić wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 4 lutego 2020 r., o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z wydanej na wniosek M.(1) sp. z o. o. decyzji nr 7/2019 Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 20 listopada 2019 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych niezwiązanych stale z gruntem wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną pod nazwą "[...]" o mocy 0,999 MW, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej ewidencyjnie jako nr [...], obręb B., gmina L., na rzecz M. sp. z o.o.
Postanowienie burmistrza zostało oprotestowane zażaleniem przez J. M., A. K., I. Z., M. L., D. P., B. C., J. M., B. B., M. S., S. S., Z. S., A. R., A. M., K. M., Z. M., F. T., M. S.(1), M. K., K. C., D. W.
Zażalający się zwrócili uwagę, że przedmiotowe przeniesienie dotyczy wszystkich praw i obowiązków wynikających z wydanej na wniosek spółki M.(1) sp. z o. o. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 20 listopada 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych niezwiązanych stale z gruntem wraz z towarzyszącą Infrastrukturą techniczną pod nazwą "[...]" o mocy 0,999 MW, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej ewidencyjnie jako nr [...], obręb B., gmina L., na rzecz M. sp. z o.o. Tym samym wobec faktu, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 4 lutego 2020 r., znak: GPNŚ.6730.6.2019.MK/12, dotyczy ich pośrednio, posiadają interes prawny, który uprawniał ich do wystąpienia z żądaniem do wznowienia postępowania także tego postępowania do Burmistrza Miasta i Gminy L. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z w. z art. 144 i art. 149 § 3 i 4 k.p.a., art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Po objaśnieniu adekwatnych przepisów prawnych SKO wskazało, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpił taki właśnie przypadek. SKO wyjaśniło, że na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zmiana inwestora w tym trybie nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia. Nie może również oznaczać jakichkolwiek zmian w treści warunków w odniesieniu do planowej inwestycji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie tej decyzji są enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Postępowanie to dotyczy zatem wyłącznie zmiany podmiotowej, a jakiekolwiek przedmiotowe zmiany decyzji nie są możliwe. Ustawodawca odmówił statusu strony w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy innym podmiotom nawet wówczas, gdy uczestniczyły one w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pierwotnej decyzji. Zawężenie przez przepis prawa kręgu podmiotów w postępowaniu tylko do podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję administracyjną oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora, jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa zatem na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. Przeniesienie takiej decyzji na rzecz innego podmiotu nie zagraża interesom osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że zaistniały podstawy do odmowy wznowienia postępowania. Niezasadne są przy tym zarzuty zażalenia dotyczące braku zauważenia negatywnego wpływu pierwotnej decyzji na sytuację wnioskodawców, gdyż, jak to zostało wyjaśnione już wcześniej, decyzja o przeniesieniu decyzji nie prowadzi do ponownej oceny bądź wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy dla danego przedsięwzięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie:
1. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej w zakres interpretowania;
2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący nadużywający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
3. art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;
4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący;
5. naruszenie przepisów postępowania tj.art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;
6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 k.p.a, poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a., poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
9. naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący nie są stronami prowadzonego postępowania i nie posiadają interesu prawnego który uprawniał ich do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania do Burmistrza Miasta i Gminy L.
Rozwijając zarzuty skarżący powołali przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem strony wskazując, jak należy interpretować pojęcie działki sąsiedniej oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. W ich ocenie nawet brak możliwości zmiany przedmiotowej decyzji nie uzasadnia pozbawienia ich statusu strony, skoro ich nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Skarżący sformułowali następujące wnioski: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Jeleniej Górze oraz o rozważenie uchylenia w całości postanowienia organu I instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie burmistrza, utrzymane w mocy przez SKO, odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją burmistrza przenoszącą prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Problem prawy sprowadza się do weryfikacji postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przenoszącą prawa i obowiązki z decyzji o warunkach zabudowy.
Najpierw Sąd odniósł się do kwestii przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) "organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W przypadku decyzji wydanej dla zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 4, może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie".
Z powołanego przepisy wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, przepis kreuje normę, która zobowiązuje autora decyzji o warunkach zabudowy do jej przeniesienia na inny podmiot, jeżeli na takie przeniesienia wyraża zgodę pierwotny adresat tej decyzji, zaś kolejny jej adresat akceptuje jej warunki. Innymi słowy, w przypadku porozumienia między dwoma podmiotami w zakresie przejęcia decyzji o warunkach zabudowy w niezmienionym kształcie, organ, który wydał decyzję jest związany w zakresie przeniesienia tej decyzji. Należy podkreślić warunek, że decyzja ma być przeniesiona w całości, a jedyna zmiana dotyczy podmiotu inwestorskiego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 366/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z taką sytuacją, zrealizowaną zgodnie z powołanym przepisem, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie: decyzja o warunkach zabudowy wydana dnia 20 listopada 2019 r. na rzecz M.(1) sp. z o.o. została w niezmienionym kształcie przeniesiona na rzecz najpierw M. sp. z o.o., a następnie analogicznie, kolejną decyzją, na rzecz M.(2) sp. z o.o.
Po drugie, z przepisu wynika norma określająca krąg stron w postępowaniu o przeniesienie: stronami są wyłącznie dwa podmioty, to znaczy podmiot dysponujący uprawnieniami z decyzji oraz podmiot, który te uprawnienia ma nabyć. Jasne jest więc, że w takim postępowaniu nie może uczestniczyć więcej podmiotów. Konsekwencją takiej regulacji jest to, że inny podmiot, nazwijmy go zewnętrznym, nie ma prawa ingerować w jakikolwiek sposób w przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, nie dysponuje bowiem statusem strony.
W takiej perspektywie należy widzieć sytuację skarżących, którzy w świetle akt sprawy nie należą do kręgu podmiotów między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie mają prawa uczestniczyć w procesie przeniesienia, ani tego procesu kształtować.
Z akt sprawy (wniosku wymienionych osób fizycznych o wznowienie postępowania w sprawie przeniesienia, zażalenia) wynika, że skarżący uważają, że decyzja "przenosząca" z dnia 4 lutego 2020 r. dotyczy ich pośrednio, a zatem dysponują interesem prawnym, i są uprawnieni do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Taka interpretacja w ocenie Sądu nie jest trafna, i stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym przepisem wskazującym krąg stron w przedmiotowym postępowaniu. Odpowiednio, oczywiście nieuzasadnione i bez wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania są sformułowane w skardze rozważania na temat działki sąsiedniej czy tzw. dobrego sąsiedztwa.
Po tych wyjaśnieniach i ocenach należy przejść do oceny procesowej stanowiska, w którym organ ustosunkował się do wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy: burmistrz wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.
Według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. normujących instytucję wznowienia postępowania, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147). Stroną w myśl ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O kręgu stron w kontekście przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy Sąd wywodził już wcześniej. Przyczyny wznowienia postępowania wskazane są w art. 145 §1, a także w art. 145 a §1 i 145aa §1 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wyżej Sąd już roztrząsał o statusie strony w przedmiotowym postępowaniu, co przekłada się na wniosek, że skarżący, skoro nie są stroną, nie mogą skorzystać z przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Akta sprawy nie potwierdzają, aby zaszły inne wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i nast. przepisach przesłanki wznowienia.
Według art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. zarówno wznowienie postępowania, jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Tak stało się w granicach kontrolowanej sprawy, gdzie organ wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, zażalone następnie na podstawie art. 149 § 4 k.p.a. do SKO. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującą, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowym. Na przykład w wyroku z dnia 19 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty (sygn. akt II OSK 1223/22, analogicznie NSA w wyroku z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2751/20). Odnosząc taką wykładnię do realiów sprawy Sąd ocenił, że z treści wniosku o wznowienie postępowania, innych materiałów sprawy, jak i przepisów, oczywiście i niewątpliwie wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Skoro zatem z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiły podmioty, które ewidentnie nie są stronami postępowania, to organ prawidłowo postanowił o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba powtórzyć, że nie mają dla sprawy znaczenia powołane zdania o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, czy też o dobrym sąsiedztwie, jak też znajdowanie się w strefie oddziaływania, ponieważ wniosek dotyczył decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też nie jest celny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa własny krąg podmiotów - stron w postępowaniu o przeniesienie. Nie są także usprawiedliwione pozostałe zarzuty naruszenia przepisów procesowych, do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. nie doszło, dowody oceniono właściwie, zaś uzasadnienie postanowienia odpowiednio i wystarczająco wyjaśnia stanowisko organu.
Z podanych powodów Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.