II SA/Wr 662/24

II SA/Wr 662/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1,  art. 29,  art. 30,  art. 82  ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. j. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 2024 r. Nr IF-O.7843.14.2023.MS w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta W. nr 129/2023 z dnia 23 stycznia 2023 r., wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru montażu reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.).
Odwołanie, w ustawowym terminie od wskazanej decyzji wniosła K. sp. j. siedzibą we W., wskazując naruszenie: 1) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 5d Pb poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a to przez błędne przyjęcie przez organ, że wobec nałożenia na Stronę obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia ponowny bieg terminu, w którym może zostać wniesiony sprzeciw następuje od momentu uzupełnienia wniosku przez Stronę, względnie stwierdzenia braku kompletności wniosku - co doprowadziło do wydania sprzeciwu po upływie wskazanego w art. 30 ust. 5 Pb terminu, tj. 21 dni; 2) art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez nieuwzględnienie faktu przedłożenia przez Stronę wraz z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2022 r. do zgłoszenia aktualnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, dopuszczającego do wykonywania robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem, które na dzień złożenia wniosku było aktualne; w konsekwencji powyższego - nieobjęcie postanowieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 5c obowiązku przedłożenia pozwolenia, wskutek czego niezasadnie uznano, że nastąpił skutek w postaci nieuzupełnienia dokumentów i wydano na tej podstawie sprzeciw do czynności objętej zgłoszeniem; 3) art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a to przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu wygasa wskutek upływu terminu ważności wskazanego w pozwoleniu wydanym na podstawie tego przepisu, mimo że skutek ten nie jest przewidziany przepisami, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że nieprzedłożenie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego stanowiło niezrealizowanie obowiązku wskazanego w art. 30 ust. 5c Pb. Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta W. oraz o umorzenie przedmiotowego postępowania.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. (IF-).7843.14.2023.MS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako Kpa; w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej jako Pb; po rozpatrzeniu odwołania K. sp. j. siedzibą we W. od opisanej decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie decyzji organ wskazał, że decyzją nr 129/2023 z dnia 23 stycznia 2023 r. Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru montażu reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.), z uwagi na niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta W. nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r. W wyniku analizy akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że stosownie do art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wprowadził jednak odrębne regulacje, wyłączające określone zamierzenia budowlane z opisanego powyżej obowiązku (art. 29- 31 Pb). Zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został wyliczony w sposób wyczerpujący w art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego, co oznacza, że niewymienione w tym przepisie roboty budowlane wymagają uzyskania w drodze decyzji pozwolenia na budowę. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie wymienionych robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z administracyjnej kontroli prawidłowości wykonania tych robót. W myśl art. 30 Pb ust. 1, zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ramach zgłoszenia należy określić rodzaj, zakres oraz sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2a, do zgłoszenia należy dołączyć: 1) oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb; 3) pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów; 4) projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23 i 30; b) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e; 5) projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 i 28; 6) w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a - oświadczenie inwestora, że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks kamy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń; 7) oświadczenie inwestora, że: a) przyjmuje odpowiedzialność za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy; b) dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna - w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie, (art. 30 ust. 5 Pb). Tym samym art. 64 § 2 Kpa nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, nie znajduje zastosowania wobec zgłoszenia. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5c Pb, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia budowlanego, gdy inwestor nie uzupełni, na wezwanie organu administracji architektoniczno-budowlanego, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Przedmiotem inwestycji jest montaż reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.). Na wstępie należy zauważyć, że ta inwestycja zawiera się we wspomnianym katalogu zamkniętym, a mianowicie w art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Podstawą wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji niniejszej inwestycji było niewypełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta W. nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r., znak sprawy: WAZ-B1.6743.341.2022.ZZ-1, dotyczącego uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia o: 1) stosowanie do art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w związku z zamiarem prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie zlokalizowanym na obszarze wpisanym do Rejestru Zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 12.05.67 r., dołączenie kompletnej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków (wraz z załącznikiem graficznym) w oryginale łub kopii, spełniającej wymagania art. 76a Kpa; jednocześnie organ zwraca uwagę, że dołączona do zgłoszenia kopia pozwolenia konserwatorskiego - decyzja nr 723/2022 z dnia 08.08.2022 r. posiada termin ważności do 31.12.2022 r. W przypadku złożenia uzupełnienia wniosku po upływie terminu ważności, do zgłoszenia należy przedłożyć aktualne pozwolenie konserwatorskie. Nałożone obowiązki zostały dostatecznie oraz zrozumiale wyjaśnione na gruncie przywołanego postanowienia. Nadto organ pierwszej instancji precyzyjnie określił stwierdzone nieprawidłowości, przywołał podstawy prawne oraz wskazał sposób uzupełnienia dokumentacji. Jednocześnie odnotowania wymaga fakt, że inwestor na etapie postępowania, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym nie podniósł zarzutu niezrozumienia wezwania, a tym samym uznaje się, że K. sp. j. siedzibą we W. zrozumiała intencję organu pierwszej instancji oraz sam przedmiot wezwania. Jak wynika z akt sprawy, pismo stanowiące uzupełnienie zgłoszenia o kompletną decyzję Prezydenta W. wykonującego zadania przy pomocy Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. nr 723/2022 z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak sprawy: MKZ.4125.208.2022 zostało przedłożone do organu pierwszej instancji przy piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. - data wpływu 4 stycznia 2023 r. W decyzji Prezydenta W. wykonującego zadania przy pomocy Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. nr 723/2022- z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak sprawy: MKZ.4125.208.2022, dotyczącej udzielenia pozwolenia na realizację zamierzenia polegającego na montażu oznakowania siedziby K. sp. j. w formie szyldu, w pasie między gzymsowym pierwszego i drugiego piętra" wskazano, iż termin ważności tego pozwolenia upływa z dniem 31 grudnia 2022 r. Wobec tego odnotowania wymaga, iż inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta W. nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r., w zakresie przedłożenia aktualnego pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Jak wynika z akt sprawy, obiekt budowlany na którym planuje się montaż tablicy reklamowej zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 12 maja 1967 r. oraz znajduje się w obszarze parku kulturowego ,,[...]', utworzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r., poz. [...]). Zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb, roboty budowlany wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym uznaje się, iż przedłożenie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego było niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. Termin ważności pozwolenia stanowi część składową decyzji i określa czas, w jakim roboty budowlane powinny być wykonane. Wobec tego nie można uznać, że jego upływ pozostaje bez wpływu chociażby na legalność dalszego prowadzenia prac budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na roboty budowlane przy zabytku powinna być traktowana jako spójna całość, w której wyrażone jest stanowisko wyspecjalizowanego organu powołanego do sprawowania ochrony konserwatorskiej. Stan zabytku nieruchomego na skutek upływu czasu i zmieniających się okoliczności może determinować inne stanowisko organu co do możliwości kontynuowania prac. Dlatego nie można uznać za dopuszczalne np. rozpoczęcie prac kilka lat po upływie terminu wskazanego w decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 644/21). Przedłożone przez inwestora pozwolenie konserwatorskie utraciło swoją ważność już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz ponad półtora roku przed niniejszym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania jego aktualności.
W odniesieniu do zarzutów odwołującej się, trzeba wskazać, że zgodnie art. 30 ust. 5 Pb zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Pb). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Jednocześnie odnotowania wymaga, że termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszeni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/17). Idąc dalej, w stosunku do przywołanego przez Odwołującą się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 671/09, wskazać należy, iż w opisywanej sprawie omawiana była fraza ,,przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac lub robót a nie jak w przedmiotowej sprawie - terminu ważności pozwolenia''. W opisanym stanie faktycznym, brak jest podstaw do przyjęcia, iż K. sp. j. siedzibą we W.; dysponuje aktualnym pozwoleniem konserwatorskim. Jednocześnie odnotowania wymaga, iż tut. organ nie jest właściwy do oceny prawidłowości decyzji Prezydenta W. wykonującego zadania przy pomocy Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. nr 723/2022 z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak sprawy: MKZ.4125.208.2022. W myśl art. 30 ust. 5c Pb, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Mając na uwadze dyspozycję art. 30 ust. 5c Pb, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, Wojewoda Dolnośląski zobowiązany był utrzymać w mocy sprzeciw wniesiony przez Prezydenta W. wobec zgłoszenia zamiaru montażu reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.). Mając na uwadze dyspozycję art. 30 ust. 5c Pb, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, Wojewoda Dolnośląski zobowiązany był utrzymać w mocy sprzeciw wniesiony przez Prezydenta W. wobec zgłoszenia zamiaru montażu reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.).
Skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. IF-O.7843.14.2023.MS, działając w imieniu skarżącego - K. sp. j. z siedzibą we W. jako wspólnik uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Spółki, na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, dr P. B. zaskarżył pisaną decyzję Wojewody Dolnośląskiego w całości. Zaskarżonej decyzji Organu II instancji zarzucno:1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, a to z uwagi na: - nieuwzględnienie faktu, że stosownie do treści postanowienia nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r. skarżący dopełnił wszystkich obowiązków objętych treścią tego postanowienia, tj. dookreślił zakres wniosku, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożył kompletną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków wraz ze stosownym załącznikiem graficznym; - nie zawarcie w uzasadnieniu prawnym decyzji skutków prawnych, jakie niesie ze sobą zastrzeżenie w pozwoleniu konserwatorskim terminu ważności decyzji oraz nieokreślenie skutku upływu tego terminu w toku postępowania w przedmiocie zgłoszenia wykonania robót budowlanych; b) naruszenie przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, a to z uwagi na nieuwzględnienie faktu, że postanowienie nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r., nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia brakujących dokumentów w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b., nie obejmowało obowiązku złożenia pozwolenia konserwatorskiego w zakreślonym przez organ I instancji terminie, wskutek czego skarżący, pomimo uzupełnienia braków w zakreślonym terminie został bezzasadnie pozbawiony możliwości skutecznego złożenia zgłoszenia pomimo zachowania wyznaczonych przez organ I instancji terminów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) naruszenie przepisu art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (dalej - u.p.b.) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej - u.o.z.) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej - rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, a to przez: - bezpodstawne stwierdzenie, że termin ważności udzielonego skarżącemu pozwolenia konserwatorskiego ma charakter bezwzględny, a jego upływ stanowi negatywną przesłankę dla zgłoszenia wykonania robót budowlanych, podczas gdy te przepisy nie przewidują takiego skutku; niemające podstaw uznanie, że skarżący jest obowiązany do dysponowania aktualnym pozwoleniem konserwatorskim w toku całego postępowania w przedmiocie sprzeciwu, a w konsekwencji - że uzupełnienie przez skarżącego (w dniu 3 stycznia 2023 r.) zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nastąpiło w sposób niekompletny; b) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5c u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez: - niezasadne stwierdzenie (wobec uchybienia podniesionego w pkt. 2 lit. a powyżej), że skarżący nie uzupełnił zgłoszenia w określonym terminie, pomimo że zostało to dokonane wraz z pismem z dnia 3 stycznia 2023 r., - nieuwzględnienie faktu, że postanowienie nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r., którym nałożono na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nie obejmowało obowiązku przedłożenia aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, tym samym pozwolenie to nie stanowiło brakującego dokumentu w rozumieniu tego przepisu, w konsekwencji czego organ II instancji niezasadnie przyjął, że dokumentacja złożona przez skarżącego jako dokonującego zgłoszenia jest niekompletna, co doprowadziło do niezasadnego podtrzymania decyzji wnoszącej sprzeciw. Mając na względzie powyższe zarzuty, niniejszym wnoszę o: 1) uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., decyzji organu II instancji, tj. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. IF-0.7843.14.2023 .MS; 2) uchylenie w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta W. nr 129/2023 z dnia 23 stycznia 2023 r.; 3) umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie, na podstawie art, 145 § 3 k.p.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu w pierwszym rzędzie dokonano opisu stanu faktycznego sprawy, a następnie wskazano, że stanowisko organu II instancji nie może zostać uznane za prawidłowe, a to ze względów, o których mowa w dalszej części uzasadnienia.
II. Uzasadnienie zarzutów skargi: a) zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k,p.a. W pierwszej kolejności skarżący zarzuca naruszenie ww. przepisów procesowych, albowiem w jego ocenie w niniejszym postępowaniu organ II instancji zaniechał rozpoznania okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, prowadzący do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i prawnego. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uwzględnia w ocenie skarżącego wszystkich faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również nie objaśnia przytoczonej podstawy prawnej w zakresie istotnym dla oceny prawidłowości decyzji. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. Tym samym organ przyjął, że (1) wystąpiła konieczność uzupełnienia zgłoszenia, a także iż (2) nie uzupełniono brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Taka sytuacja, stosownie do treści przytoczonego przepisu, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powinno nie tylko wynikać z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa (zob, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 1115/19). Przesłanką obligującą organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji jest nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia po uprzednio nałożonym obowiązku jego uzupełnienia o niezbędne dokumenty w określonym terminie (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. II SA/Op 155/16). Powyższe prowadzi do wniosku, że sprzeciw jest wydawany przez właściwy organ wyłącznie w sytuacji, w której: 1) złożone zgłoszenie jest obarczone brakami uzasadniającymi konieczność jego uzupełnienia; 2) organ nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących (tj. niedołączonych do zgłoszenia bądź niekompletnych) dokumentów w określonym terminie; 3) zgłaszający nie uzupełnił brakujących dokumentów w tym terminie. Powyższe oznacza, że organ II instancji określając zasadność wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji powinien był uwzględnić, czy w niniejszej sprawie skarżący uchybił nałożonemu na siebie obowiązkowi uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści postanowienia nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r. wynika, że organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia następujących braków: 1.oobjęcie wnioskiem całego budynku przy ul. [...], zlokalizowanego na dz. nr [...], obrąb S.; montaż reklamy na elewacji dotyczy części wspólnych budynku, a nie jedynie lokalu; 5 we wniosku należy wskazać adres budynku (t. j. ulicę i nr domu), 2. przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: - uzupełnionego o dane osoby upoważnionej do złożenia oświadczenia (pkt. 2 oświadczenia), — obejmującego cały budynek, zlokalizowany na wskazanej nieruchomości gruntowej, tj. nie ograniczonego jedynie do lokalu nr [...] (w pkt. 3 oświadczenia należy wskazać adres budynku tj. ulica i nr domu); 3. stosownie do art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w związku z zamiarem prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie zlokalizowanym na obszarze wpisanym do Rejestru Zabytków pod nr [...] decyzją, z dnia 12 V 67 r., dołączenie kompletnej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków (wraz z załącznikiem graficznym) w oryginale lub kopii, spełniającej wymagania art. 76a Kpa; organ I instancji odniósł się również do kwestii pozwolenia konserwatorskiego, które - co należy podkreślić - miało aktualny charakter w chwili dokonania wezwania. Jak bowiem wskazano: "jednocześnie zwracam uwagę, że dołączona do zgłoszenia kopia pozwolenia 31.12.2022 r., w przypadku złożenia uzupełnienia wniosku po upływie terminu ważności, do zgłoszenia należy przedłożyć aktualne pozwolenie konserwatorskie". Takie sformułowanie oznacza, że w chwili doręczenia skarżącemu postanowienia (w dniu 27 grudnia 2022 r.) pozwolenie konserwatorskie (decyzja nr 723/2022 z dnia 8 sierpnia 2022 r.) nie stanowiło braku zgłoszenia. Obowiązek uzupełnienia, biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 5c u.p.b., mógł zatem dotyczyć wyłącznie braków zgłoszenia. Skoro zatem postanowienie nie nakładało obowiązku przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, brak było podstaw do przyjęcia, że pozwolenie konserwatorskie stanowiło brakujący dokument, o którym stanowi powyższy przepis. W pozostałym zakresie natomiast skarżący uzupełnił braki (wraz ze zgłoszeniem uzupełniającym z dnia 3 stycznia 2023 r.), tym samym zasadne jest stwierdzenie, że brakujące dokumenty, wymienione w powyższym postanowieniu zostały uzupełnione. Z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia faktycznego wypływa natomiast wniosek, że podstawą dla wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji było nieprzedłożenie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, bowiem dokument przedłożony przez skarżącego miał zostać złożony po upływie terminu jego ważności. Organ II instancji wskazał nadto, że przedłożenie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego było niezbędne do realizacji inwestycji (vide s. 5 decyzji). Przytoczył nadto art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym m.in. do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków. Organ II instancji przeszedł następnie do stwierdzenia, że skarżący istotnie przedłożył pozwolenie konserwatorskie, a dalej - uznając, że pozwolenie konserwatorskie utraciło swoją ważność na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji - stwierdził, że przez wzgląd na treść art. 30 ust. 5c u.p.b. nie można przyjąć, by skarżący dysponował aktualnym pozwoleniem konserwatorskim. Skarżąca zauważa, że organ II instancji zaniechał jednakże wskazania, na czym - z perspektywy brzmienia przepisów - oparł twierdzenie, że pozwolenie konserwatorskie, przedłożone wraz z pierwotnym zgłoszeniem z dnia 8 grudnia 2022 r. stanowiło dokument brakujący w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b. Jest to o tyle istotna okoliczność, że stwierdzenie jej wystąpienia może świadczyć o zaistnieniu przesłanek do wniesienia przez organ sprzeciwu, a tym samym - do oceny, czy wydana przez organ II instancji decyzja była prawidłowa. Wskazuje się, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. II SA/Ke 689/23). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uwzględnia zwłaszcza ostatniego z wymienionych w przytoczonym orzeczeniu elementów - brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwia bowiem stwierdzenie, czy upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego po doręczeniu skarżącemu wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia, a przed upływem terminu na dokonanie czynności w tym zakresie jest równoznaczny z uznaniem go za brakujący dokument w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b. b) zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że treść otrzymanego przez skarżącego postanowienia nie nakładała na niego formalnego obowiązku w zakresie przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego. Skoro bowiem zostało ono złożone wraz z pierwotnym zgłoszeniem i nie zostało określone jako brakujący dokument w rozumieniu art. 30 ust 5c u.p.b., nie sposób jest przyjąć, że skarżący nie zrozumiał treści obowiązku nałożonego tym postanowieniem. Uwzględniając treść przepisu, skarżący miał uzasadnione podstawy by twierdzić, że przedłożenie dokumentów wymienionych w pkt 1-3 postanowienia spełnia przesłanki uzupełnienia brakujących dokumentów w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b. Według ugruntowanego poglądu zarówno literatury, jak i orzecznictwa przyjmuje się, że z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania wynika, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych skutków działań organów administracji publicznej. Tym samym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ przerzuca na stronę skutki popełnionych przez siebie błędów, jak również skutków złego doradztwa organu prowadzącego postępowanie (zob. Malanowski, Komentarz do art. 8 KPA (w:) Wierzbowski (red.), Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 31. Warszawa 2023 i tam powołane orzecznictwo). Wobec powyższego nie sposób jest podzielić aprobaty działania organu I instancji. Ten uznał za prawidłową praktykę polegającą na zobowiązaniu skarżącego na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie ściśle wymienionych dokumentów z zakreśleniem terminu na ich złożenie (następującego po zakończeniu roku kalendarzowego), z jednoczesnym zastrzeżeniem, że przy postępowaniu skarżącego zgodnym z prawem - a za takie należy uznać uzupełnienie braków również po zakończeniu roku - skarżący miałby przedłożyć kolejne pozwolenie konserwatorskie, mimo że nie stanowiło ono braku formalnego zgłoszenia, zatem nie mogło stanowić przedmiotu wezwania. Skarżący, wobec faktu, że postanowienie mogło dotyczyć jedynie dokumentów brakujących, pozostawał w przekonaniu, że przedłożywszy aktualne, niezawierające braków formalnych pozwolenie konserwatorskie (wraz ze zgłoszeniem z dnia 8 sierpnia 2022 r.), nie jest zobligowany do jego ponownego przedkładania, gdyż organ jest zobligowany do wydania sprzeciwu tylko w wypadku wystąpienia braków i ich późniejszego nieuzupełnienia. Nie bez znaczenia jest fakt, że w wypadku zaakceptowania stanowiska organu I instancji co do konieczności ponownego przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, niezbędne byłoby ponowne przeprowadzenie w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Dotychczasowa praktyka organów administracji publicznej oraz doświadczenie życiowe wskazują, że nawet przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. wysoce nieprawdopodobnym byłoby uzyskanie ponownego pozwolenia konserwatorskiego w okresie pomiędzy 27 grudnia 2022 r. (tj. datą doręczenia postanowienia nr 3604/2022) a 16 stycznia 2023 r. (terminem zakreślonym przez organ na uzupełnienie braków wniosku), w szczególności uwzględniając terminy na załatwienie sprawy, określone m.in. w art. 35 § 3-3a k.p.a. Co więcej, za wadliwą przyjmuje się praktykę określania terminu uzupełnienia braków poprzez wskazanie konkretnej daty, do której obowiązek powinien zostać spełniony w miejsce ustalonego okresu liczonego od daty doręczenia, albowiem taki tryb w sposób niedopuszczalny różnicuje sytuację prawną zobowiązanego w zależności od tego, kiedy i w jaki sposób odebrał on przesyłkę zawierającą to wezwanie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1552/19). Wobec powyższego krytycznie należy odnieść się do powyższej praktyki organu. Jego działanie bowiem w sposób jednoznaczny - uwzględniając ewentualną potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie - uniemożliwiło skarżącemu skuteczne przedłożenie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, gdyż o konieczności (w ocenie organu I instancji) podjęcia takiego działania skarżący dowiedział się na 4 dni przed końcem terminu jego ważności. Co więcej, sytuacja spowodowana działaniem organu I instancji doprowadziła do swoistego paradoksu -w tym wypadku bowiem podjęcie czynności przez skarżącego zgodnie z nałożonym przez ten organ terminem (tj. do dnia 16 stycznia 2023 r.) spowodowało, że skarżący, działając w przekonaniu o realizacji nałożonego obowiązku, przekroczył inny termin, nie mając świadomości, iż zostanie to uznane za kolejny brak formalny. Tym samym, poprzez działanie w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej skarżący został pozbawiony możliwości podjęcia działań pozwalających na uzupełnienie braków w sposób oczekiwany przez organ I instancji, w konsekwencji czego został pozbawiony także szansy na skuteczne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust 1b u.p.b.; c) zarzut naruszenia art 30 ust 2a pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 36 ust 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Niezależnie od przytoczonych zarzutów należy podnieść, że w ocenie skarżącego organ II instancji błędnie zinterpretował te przepisy, niezasadnie przyjmując, iż termin ważności oznaczony w pozwoleniu konserwatorskim ma charakter bezwzględny, a po jego upływie nie jest możliwe zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Podkreślić należy ponownie, że w niniejszej sprawie podnoszony przez Organ II instancji upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie ma charakteru pierwotnego (tj. nie nastąpił w chwili dokonania zgłoszenia), lecz następczy - nastąpił podczas biegu terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów do zgłoszenia. Organ II instancji przyjął bowiem, że skoro stan zabytku nieruchomego na skutek upływu czasu i zmieniających się okoliczności może determinować inne stanowisko organu co do możliwości kontynuowania prac, to nie sposób jest uznać, że upływ terminu ważności pozwolenia nie ma wpływu na legalność dalszego prowadzenia prac budowlanych (vide s. 5 decyzji organu II instancji). Co jednak istotne, choćby z orzeczenia przytoczonego przez sam organ II instancji na poparcie swojej tezy (zob, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 644/21) wynika, iż termin ważności pozwolenia konserwatorskiego nie jest jego warunkiem. Sam termin natomiast ma charakter formalny, a nie materialnoprawny, tym samym jego upływ nie sprawia, że decyzja przestaje obowiązywać w obrocie prawnym. Ponadto w przytoczonym powyżej orzeczeniu przyjęto, że skoro termin ważności pozwolenia nie jest jego warunkiem, to stanowi on termin wyznaczający, w jakim okresie powinny zostać wykonane roboty budowlane, przy czym odróżnić należy termin wykonania robót od kwestii ważności pozwolenia. Decyzja stanowiąca pozwolenie konserwatorskie pozostaje w obrocie prawnym, dopóki nie zostanie uchylona, zmieniona, nie zostanie stwierdzona jej nieważność lub wygaśnięcie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianym przepisami k.p.a. Co pozostaje w zbieżności z dotychczasowym stanowiskiem skarżącego, w ocenie Sądu kluczową okolicznością z perspektywy ważności pozwolenia jest to, czy wniosek został złożony w okresie ważności pozwolenia konserwatorskiego. W orzecznictwie nadto wskazuje się, że termin ważności wskazany w pozwoleniu konserwatorskim wyznacza uprawnienie wnioskodawcy m.in. do dokonania zgłoszenia na warunkach określonych w przepisach prawa budowlanego. Zarówno przepisy u.p.b., jak i u.o.z. nie przewidują wraz z upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego skutku w postaci utraty mocy obowiązującej pozwolenia na budowę lub realizacji robót na podstawie zgłoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. IIOSK 676/21). Zasadne jest zestawienie powyższego stanowiska ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Skarżący bowiem w chwili dokonania zgłoszenia (tj. w dniu 8 grudnia 2022 r.) przedłożył wraz z nim pozwolenie konserwatorskie, ważne do dnia 31 grudnia 2022 r. Tym samym, w chwili nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia brakujących dokumentów w dyspozycji organu I instancji znajdowało się ważne pozwolenie konserwatorskie. Oznacza to, że pozwolenie konserwatorskie (a zatem także jego ważność) nie stanowiło brakującego dokumentu w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b. Skoro zatem ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Sz 1115/19), to należałoby przyjąć, że w czasie wydania postanowienia nakładającego takowy obowiązek (tj. w dniu 21 grudnia 2022 r.) musiałaby istnieć podstawa dla zakwestionowania ważności przedłożonego pozwolenia konserwatorskiego. Jako że złożone wraz ze zgłoszeniem pozwolenie konserwatorskie nie było obarczone brakami formalnymi lub innego rodzaju wadliwością, brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogło zostać ono objęte postanowieniem nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r. jako brak formalny zgłoszenia, a w konsekwencji – za podstawę do stwierdzenia, że Skarżący nie uzupełnił brakujących dokumentów; d) zarzut naruszenia art. 30 ust. 5c u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2a pkt 3 u.p.b., na składającym zgłoszenie spoczywa obowiązek dołączenia m.in. pozwoleń, uzgodnień i opinii, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Skarżący, stosownie do treści tego przepisu, wraz ze zgłoszeniem przedłożył pozwolenie konserwatorskie - decyzja nr 723/2022 z dnia 8 sierpnia 2022 r. Jako że w związku ze zgłoszeniem w ocenie organów obydwu instancji ewentualnym brakiem tego pozwolenia byłby upływ terminu jego ważności (wyznaczony na dzień 31 grudnia 2022 r.), brak ten musiał istnieć w chwili dokonania zgłoszenia. Przyjmuje się bowiem, że przyczyny dla wniesienia sprzeciwu, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 5c u.p.b., muszą wystąpić w dacie, w której upływa termin na jego wniesienie, określonej w art. 30 ust 5 u.p.b. Nie uznaje się zarazem za skuteczne, tj. powodujące przerwę biegu do wydania sprzeciwu postanowienie wzywające do uzupełnienia braków, które w istocie w ogóle nie wystąpiły (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. II SA/Gl 393/17). Mając na względzie powyższe stanowisko, skoro w dacie nałożenia na skarżącego obowiązku ważność pozwolenia konserwatorskiego nie stanowiła brakującego dokumentu w rozumieniu art. 30 ust. 5c u.p.b., to nie sposób jest przyjąć, aby istniał w chwili nałożenia obowiązku (tj. z chwilą doręczenia postanowienia nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r.) obowiązek jego uzupełnienia, a zarazem - by nastąpiło co do tej kwestii przerwanie biegu na wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5d u.p.b. Wobec tego, w powyższym zakresie termin na wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu upłynął w dniu 29 grudnia 2022 r. Nadmienić należy, że w przeciwieństwie do klasycznego postępowania odwoławczego organ II instancji był uprawniony do kontroli zgodności wniesionego sprzeciwu z prawem i stanem faktycznym na dzień wniesienia sprzeciwu, wobec czego stan zaistniały po tym zdarzeniu jest bez znaczenia dla wyniku sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r,, sygn. II SA/Gl 393/17). Tym samym twierdzenie organu II instancji, że przedłożone przez inwestora pozwolenie konserwatorskie utraciło swoją ważność już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz ponad półtora roku przed niniejszym rozstrzygnięciem uznać należy za nieuzasadnione. Miarodajną chwilą dla oceny kompletności zgłoszenia, co mogłoby potencjalnie uzasadniać zastosowanie środka, o którym mowa w art. 30 ust. 5c u.p.b. jest czas jego dokonania, od którego biegnie termin na dokonanie ewentualnego sprzeciwu. Przyjęcie argumentacji organu II instancji, jakoby dysponowanie aktualnym pozwoleniem konserwatorskim było wymagane na etapie całego postępowania w przedmiocie sprzeciwu (tj. przez obydwie instancje postępowania) powodowałoby, że ważność pozwolenia konserwatorskiego byłaby de facto uzależniona od szybkości postępowania innego organu administracji publicznej, co z kolei godziłoby w zasadę wyrażoną w art, 8 § 1 k.p.a. Przytoczone powyżej rozważania prowadzą do konstatacji, że niezasadna była akceptacja działania organu I instancji, polegającego na wniesieniu sprzeciwu z uwagi na nieuzupełnienie braków zgłoszenia poprzez przedłożenie aktualnego zgłoszenia konserwatorskiego, albowiem sprzeciw ten został złożony co najmniej przedwcześnie. Organy obydwu instancji niezasadnie bowiem przyjęły, że skarżący zaniechał dołączenia do zgłoszenia pozwolenia wydanego przez konserwatora zabytków, pomimo że - co jednoznacznie wynika ze stanu faktycznego sprawy - aktualne pozwolenie konserwatorskie zostało dokonane wraz ze zgłoszeniem w dniu 8 grudnia 2022 r., tj. w czasie sprzed upływu terminu ważności, oznaczonego w pozwoleniu na dzień 31 grudnia 2022 r. Tym samym należało przyjąć, że skarżący zarówno wraz ze zgłoszeniem, jak i w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji dopełnił obowiązku przedłożenia wszystkich dokumentów, które były wymagane w stosunku do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zatem stanowisko Organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie.
III. Podsumowanie, kwestie końcowe
Uwzględniając przytoczoną powyżej argumentację należy stwierdzić, że działanie organu II instancji, aprobujące decyzję organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b. było niezasadne i nastąpiło z pokrzywdzeniem praw skarżącego. W niniejszym postępowaniu sytuacja prawna skarżącego została zróżnicowana bez jego winy, gdyż z uwagi na niezasadne działanie organu I instancji został on pozbawiony możliwości przedłożenia aktualnego pozwolenia konserwatorskiego. Skarżący działał bowiem w dobrej wierze, przedkładając wraz ze zgłoszeniem z dnia 8 grudnia 2022 r. aktualne w dacie dokonania zgłoszenia pozwolenie konserwatorskie. Jak słusznie zauważył organ II instancji, nie jest on uprawniony do oceny prawidłowości pozwolenia, stąd wobec faktu, że pozwolenie to nie było obarczone brakami formalnymi, nie podlegało ono uzupełnieniu, a zatem nie mogło ono stanowić przedmiotu obowiązku nałożonego na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b., postanowieniem nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r. Zasadne jest stwierdzenie, że działanie organów obydwu instancji, oparte na nieuprawnionym i nieznajdującym oparcia w przepisach prawa założeniu, iż pozwolenie konserwatorskie, którym dysponuje Skarżący winno być aktualne przez cały okres trwania postępowania doprowadziło do wydania niezasadnej decyzji, godzącej w prawa skarżącego. Jako podmiot działający w dobrej wierze, spełniający wymóg, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. Skarżący z perspektywy art. 8 § 1 k.p.a, miał prawo oczekiwać, że jego sytuacja, spowodowana stwierdzeniem innych braków zgłoszenia, nie ulegnie pogorszeniu z powodu działania organu I instancji. Wyznaczając termin na uzupełnienie braków zgłoszenia. Organ I instancji naraził skarżącego na upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, w konsekwencji doprowadzając skarżącego do wystąpienia kolejnego braku formalnego bez jego winy. Uwzględniając formalno- i materialnoprawne wady zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że jako naruszająca prawa skarżącego nie może ona się ostać w obrocie prawnym i winna, wraz z poprzedzającą ją decyzją Organu I instancji podlegać uchyleniu, o co skarżący niniejszym wnosi. Jednocześnie zauważyć należy, że przy ewentualnym uwzględnieniu niniejszej skargi zainicjowane przez organ I instancji postępowanie w przedmiocie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia wykonywania robót budowlanych stanie się bezprzedmiotowe, co stosownie do treści art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia wniosek w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego przez tut. sąd w całości.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi i nie obejmuje kryteriów np. słuszności rozstrzygnięcia. Nadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa; w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydana po rozpatrzeniu odwołania K. sp. j. siedzibą we W. od decyzji Prezydenta W. zgłaszającej sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru montażu reklamy w formie podświetlanego kasetonu na elewacji budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AR_[...], obręb S.), z uwagi na niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem tego organu z dnia 21 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z przedmiotem kontroli należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p. b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 p.b., stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 p. b. przewidział wyjątki od wskazanej zasady - budowa niektórych obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazany art. 29 p. b. wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule jest zamknięty, co powoduje, że wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako wyjątek od zasady nie może być stosowany rozszerzająco. Prawo budowlane wprowadza instytucję zgłoszenia budowy jako procedurę zdecydowanie prostszą od starania się pozwolenie na budowę. W kontekście powyższego, zgodnie z art. 30 p. b. organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i stąd winien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazuje ustawodawca niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego. Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 p. b. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Według art. 30 ust. 5c ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. Natomiast art. 30 ust. 6 p.b. obliguje organ do wniesienia sprzeciwu, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p. b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 p. b., zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. W piśmiennictwie dotyczącym instytucji zgłoszenia wskazuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych (Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366).
W myśl art. 30 ust. 2 p. b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 b. oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c ustawy - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Termin na wniesienie sprzeciwu należy przy tym liczyć od dnia nałożenia obowiązku, skoro nałożenie obowiązku przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Termin ten ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 ustawy p. b. wynika również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 ustawy p. b. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. postanowieniem nr 3604/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r, na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 16.01.2023r., poprzez: 1. objęcie wnioskiem całego budynku przy ul. [...], zlokalizowanego na dz. nr [...], AR_[...], obręb S.; montaż reklamy na elewacji dotyczy części wspólnych budynku, a nie jedynie lokalu nr [...] (w pkt. 5 wniosku należy wskazać adres budynku tj. ulicę i nr domu), 2. przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (druk PB-5): - uzupełnionego o dane osoby upoważnionej do złożenia oświadczenia (pkt. 2 oświadczenia), - obejmującego cały budynek, zlokalizowany na wskazanej nieruchomości gruntowej, a nie ograniczonego jedynie do lokalu nr [...] (w pkt. 3 oświadczenia należy wskazać adres budynku tj. ulicę i nr domu); 3. stosownie do art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w związku z zamiarem prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie zlokalizowanym na obszarze wpisanym do Rejestru Zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 12.05.67 r., dołączenie kompletnej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków (wraz z załącznikiem graficznym) w oryginale lub kopii, spełniającej wymagania art. 76a Kpa. Jednocześnie zwrócono uwagę, że dołączona do zgłoszenia kopia pozwolenia konserwatorskiego - decyzja nr 723/2022 z dnia 08.08.2022 r. posiada termin ważności do 31.12.2022 r. i w przypadku złożenia uzupełnienia wniosku po upływie terminu ważności, do zgłoszenia należy przedłożyć aktualne pozwolenie konserwatorskie, w terminie 7 dni od daty doręczenia. W postanowieniu zawarto pouczenie, iż na to postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia, a niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji o sprzeciwie do wykonania robót budowlanych. Tak niewadliwie i co do zasady niespornie ukształtowany stan faktyczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi, organ administracji architektoniczno-budowlanej wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w dość szerokim zakresie.
W związku z tym trzeba przypomnieć, że według treści art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W decyzji konserwatorskiej zezwolono na planowane zainstalowanie reklamy na budynku, jednakże organ pierwszej instancji poinformował i pouczył inwestora, że decyzja konserwatorska jest ważna do 31 grudnia 2022 r.
Dalej trzeba powiedzieć, że decyzja Konserwatora Zabytków jest wiążąca dla organu rozpoznającego zgłoszenie w zakresie wpływu przyjętych rozwiązań na zabytki. Zgodnie bowiem z treścią art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) to wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, regulacje prawne chroniące zabytki mają w razie kolizji lub zbiegu norm pierwszeństwo przed regulacjami prawa budowlanego, co oznacza że organy nadzoru budowlanego są związane stanowiskiem konserwatorskim. Jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej nie posiada on samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem związany w tym zakresie stanowiskiem konserwatora zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, LEX nr 2276579). Uzyskanie takiego pozwolenia stanowi gwarancję niepogarszania stanu zachowania zabytku, zapobiega nieuzasadnionej ingerencji w stan zabytku. Służy temu udział w procesie inwestycyjnym wyspecjalizowanego organu, jakim jest konserwator zabytków (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Go 931/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd, zdaniem sądu wprowadzono wymóg terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego.
Jeśli chodzi o zarzut skargi odnośnie do terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, to kreślenie daty ważności decyzji wyraźnie potwierdza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą. W konsekwencji upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r., VII SA/Wa 894/21). Z kolei obowiązkowe elementy decyzji – pozwolenia konserwatorskiego – określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. (Dz.U.2021.81 t. j. z dnia 2021.01.14), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), poświęcone zasadom prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. W § 12 tego aktu normoodawca wskazuje, że 1. pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa albo badań architektonicznych zawiera:
1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia albo przechowywania; 3) warunek polegający na obowiązku kierowania tymi pracami albo badaniami albo samodzielnego ich wykonywania przez osobę spełniającą wymagania, o których mowa odpowiednio w art. 37a ust. 1 i 2, art. 37b ust. 1 i 3 albo art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej "ustawą"; 4) warunek przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków albo ministrowi nie później niż w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia prac albo badań, a w toku prac albo badań na 14 dni przed dokonaniem zmiany osoby, o której mowa w pkt 3: a) imienia, nazwiska i adresu osoby, o której mowa w pkt 3, b) dokumentów potwierdzających spełnianie przez tę osobę wymagań, o których mowa odpowiednio w art. 37a ust. 1 i 2, art. 37b ust. 1 i 3 albo art. 37d ust. 1 ustawy, c) oświadczenia osoby, o której mowa w pkt 3, o przyjęciu przez tę osobę obowiązku kierowania tymi pracami albo badaniami albo samodzielnego ich wykonywania; 5) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac albo badań; 6) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać zmienione lub cofnięte na podstawie art. 47 ustawy; 7) wskazanie terminu ważności pozwolenia.
W świetle dotychczasowych rozważań należy podzielić pogląd organów w zakresie nieuzupełnienia wniosku o aktualną na dzień złożenia uzupełnienia wniosku (3 I 23) i wydawania decyzji przez organ architektoniczno-budowalny pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem sądu organ prawidłowo wyjaśnił inwestorowi, że na dzień wydawania postanowienia pozwolenie konserwatorskie pozostawało jeszcze w obrocie prawnym, a organ ten nie mógł antycypować kiedy i czy w ogóle wnioskodawca uzupełni wniosek, postępując zatem w zgodzie z art. 7, 8 i 9 kpa poinformowały wnioskodawcę o tym jakie dokumenty muszą zostać dołączone, aby mógł on skorzystać z uproszczonej ścieżki zgłoszenia planowanych robót budowlanych. W kwestii upływu terminu pozwolenia konserwatorskiego po złożeniu wniosku należy wskazać, że jak wynika z komentarza do Prawa budowlanego (LEX/el. 2024) "zgłoszenie, o którym mowa w omawianym przepisie, nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania".
Nie ma zatem racji skarżąca, że istotna dla wyniku sprawy jest okoliczność, że w dacie złożenia podania (w istocie oświadczenia woli inwestora) termin określony w decyzji nie upłynął. Mając na względzie, że mamy do czynienia z Prawem budowlanym skutkiem braku w zgłoszeniu na dzień wydawania decyzji będącej w obrocie zgody konserwatorskiej organ był obowiązany wydać decyzję o sprzeciwie. Na dzień wydawania obu decyzji pozwolenie konserwatorskie nie istniało już w obrocie. Trzeba także mieć na względzie, że organ wydaje decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji
Reasumując nie podzielił sąd zarzutów skargi w zakresie naruszenia w zaskarżonych decyzjach ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.