II SA/WR 662/23

II SA/Wr 662/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Połączono do wspólnego rozpoznania
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 733
art. 2 ust. 1 pkt 4,  art. 46 ust. 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skarg J. D. i T[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 października 2023 r., nr IF-O.7840.1.241.2023.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca, inwestor) wystąpiła w dniu 25.04.2022 r. do Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce [...], AM-[...], ob. I., gmina S.
Decyzją z 29.08.2022 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.
Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ II instancji), w wyniku rozpoznaniu odwołania J. D. (właściciela działki nr [...]), decyzją z 30.12.2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z 19.01.2023 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Po usunięciu przez inwestora wskazanych nieprawidłowości, organ I instancji, kolejnym postanowieniem z 29.03.2023 r., nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...].05.2020r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego we wsi I. - oznaczonego symbolem "[...]" - etap [...] i [...], gminy S. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020r., poz. [...]), dalej jako m.p.z.p. W tym zakresie organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę treść art. 46 ust. 2 ustawy z 07.05.2020 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 733) – dalej: u.w.r.u.s.t., lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 42,45 m na terenie przeznaczonym m.in. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., albowiem nie jest to infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t.
W odpowiedzi inwestor wskazał, że do planowanej inwestycji zastosowanie powinien znaleźć wprost § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p., dopuszczający zabudowę wielorodzinną, a co za tym idzie zgodnie z przepisami odrębnymi tj. art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., dopuszczalna jest na tym terenie lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 42,45 m.
Wobec stwierdzenia braku wywiązania się przez inwestora z obowiązków określonych w postanowieniu z 29.03.2023 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. decyzją z 07.07.2023 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego ponownie odmówił T. sp. z o.o. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z art. 46 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. wynika, że jeśli dany teren w m.p.z.p. jest przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej to możliwa jest na takim terenie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, co w przypadku instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą oznacza, że wysokość tej konstrukcji nie może przekraczać 5m. Dalej organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja została zlokalizowana w terenie opisanym w obowiązującej uchwale symbolem [...] MNiU. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p., przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym z usługami, a także zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolnostojącym, w więc zabudowa wielorodzinna. Wobec przywołanej treści m.p.z.p., który dopuszcza oba cele zabudowy (jedno i wielorodzinną), według organu I instancji, kierując się stanowiskiem WSA we Wrocławiu wyrażonym w wyroku z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenie, a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przeciwnym razie ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z uwagi na wysokość konstrukcji wsporczej przekraczającą 5 m (planowana wysokość to 42,45 m), a w konsekwencji jej lokalizacja na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne jest niedopuszczalna.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. D. oraz T. sp. z o.o.
W pierwszym z odwołań jego autor zwrócił uwagę, że organ I instancji stwierdził niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w oparciu o nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 237/22), który to wyrok jest sprzeczny z obowiązującą organ interpretacją art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Zgodnie z obowiązującym organ orzecznictwem NSA (por. wyroki NSA z: 24.10.2018 r., sygn. akt II OSK 2776/16, 26.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13, 15.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1689/18, 09.11.2022 r., sygn. akt II OSK 3672/19, 17.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1663/17, 24.10.2018 r., sygn. akt II OSK 2776/16), przy mieszanym przeznaczeniu terenu w m.p.z.p. można lokalizować infrastrukturę telekomunikacyjną bez względu na zakres jej oddziaływania pomimo przeznaczenia terenu także pod zabudowę jednorodzinną. W związku z powyższym zdaniem odwołującego należy uznać za chybione twierdzenia organu o niezgodności projektu z m.p.z.p.
Odwołujący nie zgodził się również z organem odnośnie ustalenia kręgu stron postępowania. W tym zakresie wskazał, że organ przywołując § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określił na czym polega naruszenie przez projekt przepisów rozporządzenia. Ponadto zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez nakładanie na inwestora długich terminów wykonania postanowień i ich wysyłania ze znacznym opóźnieniem.
W odwołaniu T. sp. z o.o. zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się między innymi na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 237/22), który to po pierwsze w polskim systemie prawnym nie stanowi normy prawnej, a po drugie, swoim rozstrzygnięciem istotnie odbiega od wydaje się utrwalonej judykatury dotyczącej interpretacji art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Zdaniem spółki, w analizie organu dotyczącej dopuszczalności lokalizacji wieży telekomunikacyjnej doszło do zawężenia treści obowiązującego m.p.z.p. jedynie do budownictwa jednorodzinnego, gdy wspomniany plan miejscowy dopuszcza również dla tego terenu zabudowę wielorodzinną (zob. § 17 ust. 1 pkt 1a uchwały). Tym samym wydając odmowną decyzję organ w przyjętej interpretacji postanowień m.p.z.p. istotnie naruszył art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., gdyż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w powołanym w odwołaniu orzecznictwie NSA, z którego jednoznacznie ma wynikać, że ograniczenia przy zabudowie przedsięwzięciami o znacznym oddziaływaniu, czyli np. dotyczące wież, dotyczą jedynie uregulowań planistycznych dotyczących zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie, gdy przeznaczenie terenu w m.p.z.p. ma charakter mieszany (jak w przypadku omawianej inwestycji [...]MNiU, również inną zabudową - zabudowa wielorodzinna z usługami), budowa infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p. a więc jest dopuszczalna.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z 18.10.2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za prawidłowe organ II instancji uznał powołanie się przez organ I instancji na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22, ponieważ dotyczył on sprawy z tożsamym stanem faktycznym. Powołując się na regulację obowiązującego m.p.z.p. dla terenu zainwestowania (§ 3 pkt 12, § 11 ust. 9 i § 17 ust. 1), organ II instancji stwierdził, że ustalenia planistyczne nie wprowadzają zakazów sytuowania stacji bazowych na terenie objętym planem oraz nie wyznaczają konkretnych stref, gdzie takie obiekty można usytuować. Jedyne odniesienie do planowanej inwestycji znajduje się w § 11 ust. 9 m.p.z.p., który stanowi, że: "ustala się następujące zasady rozwoju sieci telekomunikacyjnej zgodnie z przepisami odrębnymi – dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi". Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie w sprawie będzie miał art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu: "Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakres łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Z tym przepisem koresponduje art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., który stanowi, że użyte w ustawie określenie "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu" oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.
Wobec takiej treści regulacji u.w.r.u.s.t., zdaniem organu odwoławczego należało uznać, że sporne zamierzenie budowlane nie mieści się w zakresie "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu", z uwagi na swoją wysokość. Dlatego projektowana stacja bazowa nie może zostać usytuowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną.
Odnosząc się do stanowiska spółki, która podniosła w odwołaniu, że na terenie zainwestowania, poza zabudową jednorodzinną dopuszczono także zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolnostojącym, z usługami, co wskazywałoby na spełnienie przesłanki z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., organ odwoławczy wskazał, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczona na tym terenie związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy jej zgodnie z przepisami. W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia - a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie stanowisko wyraził nie tylko WSA we Wrocławiu wyroku z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22, ale powyższy kierunek orzeczniczy został potwierdzony wyrokiem NSA z 25.01.2022 r., sygn. akt ll OSK 1176/19.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że obowiązujący m.p.z.p. ustala także obszary, gdzie zabudowa jednorodzinna nie jest dozwolona. Na podstawie ustaleń powyższego aktu wyznaczone zostały tereny pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności - wyłącznie z zabudową wielorodzinną (§ 17 m.p.z.p.), tereny usługowo-produkcyjne (§ 19 m.p.z.p.) oraz tereny aktywności gospodarczej (§ 20 m.p.z.p.). Wobec tego organ stwierdził, że ustalenia m.p.z.p. umożliwiają budowę stacji bazowych na innych obszarach, będących przedmiotem regulacji. Tym samym nie doszło do całkowitego zakazu budowy tego typu obiektów budowlanych.
Reasumując, skoro planowana inwestycja (przede wszystkim z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej) nie zalicza się w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. do infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu, a na przedmiotowym terenie przewidziana jest funkcja zabudowy jednorodzinnej, to mając na względzie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., należało uznać, że jej budowa na tym terenie jest niedopuszczalna.
Na powyższą decyzję Wojewody, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli T. sp. z o.o. oraz J. D.
W skardze złożonej przez spółkę zarzucono Wojewodzie naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że planowana budowa stacji bazowej jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.; 3) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuczynienie zadość wnioskowi inwestora; 4) art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i stwierdzenie niezgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z § 13 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie właściciela działki nr [...] za stronę postępowania.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości decyzji organ I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła tak jak w odwołani, że powołanie się przez Wojewodę na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22 jest o tyle niewłaściwe, że istnieje wiele prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyjaśniających kwestię interpretacji art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Również cytowany przez organ odwoławczy wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1176/19 nie powinien być w przedmiotowej sprawie pomocny w wykładni przepisów prawa, ponieważ m.p.z.p. obejmujący obszar inwestycji planowanej przez stronę skarżącą nie określa żadnego konkretnego terenu przeznaczonego pod budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Przywołując wybrane fragmenty uzasadnienia do tego orzeczenia, zdaniem skarżącej spółki, ma z nich wręcz wynikać, że Wojewoda powołał się na wyrok NSA potwierdzający zasadność niniejszej skargi i tym samym podważający zarówno własną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przywołując się na regulację planu miejscowego odnoszące się do działki nr [...] (tj. § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, pkt 2, § 17 ust. 4 pkt 4, § 11 ust. 9 uchwał nr [...]) skarżący nie zgodził się z wnioskiem organu odwoławczego, według którego jedyną inwestycją telekomunikacyjną jaka mogłaby zostać wybudowana na tej działce jest infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu u.w.r.u.s.t. Zdaniem spółki, taki wniosek nie znajduje oparcia w powołanym w skardze orzecznictwie NSA wyrażonym w wyrokach z: 26.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13, 15.10.2020 r., sygn. akt II OSK 1689/18, 07.02.2019 r., sygn. akt II OSK 663/17, 09.11.2022 r., sygn. akt II OSK 3672/19, 17.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1663/17, 24.10.2018 r., sygn. akt II OSK 2776/16.
Skoro zatem obowiązujący m.p.z.p. nie wprowadza zakazów lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej ani nie wskazuje obszarów, na terenie objętym planem, pod tego typu inwestycje, to w sytuacji gdy dla działki nr [...], oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lokalny prawodawca przewidział również zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, zdaniem spółki, zgodnie z wykładnią obowiązujących przepisów popartą powołanym orzecznictwem, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego na terenie zainwestowania.
Odnosząc się do kwestii wyznaczenia kręgu stron postępowania, zdaniem spółki, organ I instancji nieprawidłowo ocenił szerokość przesłaniania projektowanej wieży na ponad 3 m, co miałoby skutkować ograniczeniem zabudowy sąsiedniej działki nr [...]. Według spółki, przepis § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie bez powodu zawiera sformułowanie "lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3m" w odniesieniu do obiektów budowlanych takich jak: maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, które to obiekty charakteryzują się swoją szerokością całkowitą. Zatem szerokość przesłaniania musi być sumą szerokości poszczególnych elementów konstrukcyjnych wymienionych obiektów rzucających cień, a nie szerokością całkowitą. W niniejszym przypadku szerokość całkowita wierzchołka wieży z antenami przekracza 3m, lecz suma szerokości elementów przesłaniających już 3m nie przekracza. W związku z powyższym nie można twierdzić o występowaniu ograniczenia w zabudowie sąsiedniej działki nr [...] z powodu braku odpowiedniego nasłonecznienia potencjalnych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, które mogłyby być wybudowane zgodnie z m.p.z.p., co czyni wadliwym ustalenie przez organ kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
J. D. w skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 u.p.b.; poprzez jego niezastosowanie i nieuczynienie zadość wnioskowi inwestora; 3) art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i stwierdzenie niezgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z § 13 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie właściciela działki nr [...] za stronę postępowania.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości decyzji organ I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaś w uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze spółki.
W odpowiedziach na powyższe skargi Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 28.03.2024 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 662/23 oraz II SA/Wr 715/23 i postanowił dalej prowadzić je jako jedną sprawę pod sygnaturą II SA/Wr 662/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Dolnośląskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego odmawiającą skarżącej spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce [...], AM-[...], ob. I., gmina S.
Materialno-prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b., w którym uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków we wniosku o pozwolenie na budowę. Na postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie.
W związku z tym należy zauważyć, że nieprawomocnym wyrokiem z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22, w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego w O., WSA we Wrocławiu uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 15.11.2021 r., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono inwestorowi – P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującą stację bazową telefonii komórkowej nr [...], na działce nr [...] w I., gmina S. Pomimo, że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny, to jednak w ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, stanowisko w nim zaprezentowane zasługuje na akceptację. Tym samym, pomimo zarzutów obu skarg, opartych na szeroko powoływanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd nie znajduje podstaw, aby nie zgodzić się z oceną prawną zawartą w nieprawomocnym wyroku. Ma to kluczowy wpływ na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu, bowiem w obydwu sprawach kluczowe przesłanki prawne dotyczą tożsamych inwestycji.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, tak jak w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 237/22, czy ze względu na treść art. 46 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.us.t. zachodzi niezgodność projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie nie jest sporne mieszane przeznaczenie w miejscowym planie terenu działki nr [...] w I.. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b m.p.z.p., przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] MNiU jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym z usługami, a także zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolnostojącym, a więc zabudowa wielorodzinna.
Zdaniem skarżących, popartym orzecznictwem sądowym, brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji, gdy teren działki nr [...] przeznaczony został w planie miejscowym nie tylko na cele zabudowy jednorodzinnej ale także pod zabudowę wielorodzinną, aby ten pierwszy cel determinował rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być na tej działce realizowana.
Odnosząc się do tego stanowiska, w ślad za uzasadnieniem wyroku z 09.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22 można powtórzyć to samo kluczowe stwierdzenie, że plan miejscowy obowiązujący dla terenu działki nr [...] przeznacza te teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczając na nim także lokalizację usług oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cel regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 u.w.s.u.r.t. zauważyć należy, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy zgodnej z przepisami prawa. W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 u.w.s.u.r.t., każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym bowiem razie, przy dopuszczeniu obok tej zabudowy również innych funkcji, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna.
Uwzględnienie powyższych stanowisko należy stwierdzić, że pomimo tego, że teren działki nr [...] został przeznaczony w planie miejscowym nie tylko na cele zabudowy jednorodzinnej, ale lokalny prawodawca dopuszcza również inne przeznaczenie, w ty zabudowę wielorodzinną, to na tym terenie dopuszczalna jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej jedynie o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Prawidłowość takiej interpretacji spornych postanowień planu miejscowego z uwagi na treść regulacji zawartej w 46 ust. 1 i 2 u.w.s.u.r.t. znajduje potwierdzenie w pozostałych postanowieniach planu miejscowego, gdzie plan miejscowy dopuszczona możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej o zaplanowanych przez spółkę parametrach technicznych (zob. § 19 zawierający ustalenia dla terenu usługowo-produkcyjnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]U/P, § 20 zawierający ustalenia dla terenu aktywności gospodarczej, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]AG).
Wobec powyższego należy podkreślić, że przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ogólnie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, która może być realizowana również wraz z innymi funkcjami jakie przewiduje plan miejscowy. Brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nie dotyczy on funkcji zabudowy, tzw. mieszanych. Przewidziana zaś na terenie o funkcji mieszanej zabudowa jednorodzinna nie przekreśla możliwości zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., ponieważ w tym przepisie mowa jest o sytuacji, gdy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Dlatego posiada usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym jeśli dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy tak jak w analizowanym przypadku żadna nie została wskazana jako dominująca), trzeba ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej (np. zabudowy jednorodzinnej). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. O szczególnym traktowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną świadczy wiele aktów prawnych, a więc jeśli przewidziany ww. przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy (np. dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu. Tego rodzaju ocena tym bardziej ma znaczenie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania jest inwestycja, która z uwagi na swoją wielkość wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu (vide: wyrok NSA z 25.01.2022 r., II OSK 1176/19). Zdaniem Sądu, sprzeczność taką zdekodować można z tych postanowień planistycznych, które umożliwiają budowę stacji bazowej na innych obszarach, będących przedmiotem regulacji. Tym samym nie doszło do całkowitego zakazu budowy tego typu obiektów budowlanych.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że wykładnia art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uchwały nr [...] dokonana przez Wojewodę jest prawidłowa.
Wobec powyższej argumentacji, związanej z brakiem zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z § 13 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie właściciela działki nr [...] za stronę postępowania.
W tej sytuacji, niezasadności zarzutów skargi i jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.