II SA/WR 658/23

II SA/Wr 658/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 269 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200 par. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 25 września 2023 r., nr BŚK.624.5.13.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia retencji terenowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezydenta Miasta Wałbrzycha na rzecz strony skarżącej kwotę 3617 (słownie: trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2023 r. (nr BŚK.624.5.13.2023), działając na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1478, dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) Prezydent Miasta Wałbrzycha ustalił I. J. (dalej: skarżący, strona skarżąca) opłatę za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej w łącznej wysokości 14 048,00 zł za okres od IV kwartału 2018 roku do II kwartału 2023 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W związku z niniejszym przepisem organ dokonał wstępnej analizy wszystkich nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miasta W. i ustalił, że nieruchomość przy ul. [...], tj.: działka nr [...] obr. [...] S. i działka nr [...] obr. [...] S., spełnia przesłanki art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.
Prezydent Wałbrzycha, na podstawie art. 552 p.w., zwrócił się do skarżącego o przedłożenie Oświadczenia Podmiotu Zobowiązanego do Ponoszenia Opłaty za Usługi Wodne z Tytułu Zmniejszenia Naturalnej Retencji Terenowej w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Skarżący, po upływie 14 dni nie odpowiedział na wezwanie.
W związku z brakiem ww. oświadczenia, na podstawie dostępnych zasobów informacyjnych, organ podjął czynności ustalające i w rezultacie w dniu 24 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 272 ust. 22 p.w., wystosował Informację o wysokości opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla skarżącego. Łączna opłata począwszy od IV kwartału 2018 roku do II kwartału 2023 roku wynosi 14 041,00 zł.
Skarżący w dniu 11 września 2023 r. poinformował, że jego nieruchomość posiada wewnątrzzakładowy system odprowadzania wód opadowych oraz, że jest on ujęty w zbiorczy, na tym obszarze, system odprowadzania wód opadowych.
Kolejno skarżący wystąpił z reklamacją.
Wydając decyzję z dnia 25 września 2023 r. Prezydent Wałbrzycha przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa wyjaśniając jednocześnie, że ustawodawca nie zawarł w p.w. wyjaśnienia takich definicji jak: "nieruchomość", "powierzchnia biologicznie czynna", "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" czy pojęcia "robót" oraz "obiektu budowlanego". Wobec powyższego dokonując wykładni ww. pojęć należy odwołać się do definicji wypracowanych w innych gałęziach prawa oraz do ich słownikowego znaczenia. Przepisy dot. pojęcia "nieruchomości" odnaleźć można w trzech rożnych ustawach: w k.c., ustawie o księgach wieczystych i hipotece, ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 46 § 1 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
W myśl art. 24 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.
Zdaniem organu z przywołanych regulacji wynika, że wyodrębnienie nieruchomości gruntowej następuje poprzez oznaczenie granicami części powierzchni ziemskiej oraz uczynienie z tego przedmiotu odrębnej własności.
Definiując natomiast pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" należy posłużyć się definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartego w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaś wykładając
pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy kierować się jego słownikowym znaczeniem, przyjmując, że "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się p.w. należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami.
Obowiązek ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji zachodzi, gdy nieruchomość jest nieujęta w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. O zaistnieniu tej przesłanki przesądza rzeczywisty brak wyposażenia danej nieruchomości w system kanalizacyjny, niezależnie od potencjalnej możliwości przyłączenia nieruchomości do systemu kanalizacyjnego albo funkcjonowania takiego systemu w danej miejscowości. Wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji, jeżeli polega na instalacji urządzeń do retencjonowania wody. Prezydent nadmienił przy tym, że zgodnie z art. 274 pkt 6 p.w. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dotyczą również powierzchni z urządzeniami do retencjonowania wody, dlatego też wykonanie takich urządzeń nie skutkuje brakiem konieczności poniesienia spornej opłaty. Wykonanie więc wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych, działającego na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach, nie może zostać uznane za obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Ustalając znaczenie pojęcia "obiekt budowlany" należy zaś posłużyć się jego definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Natomiast w przypadku definicji "robót" należy kierować się słownikowym znaczeniem tego pojęcia.
Dalej organ wyjaśnił, że w realiach badanej sprawy określił nieruchomości, które w dniu wejścia w życie Prawa wodnego (tj. 1 stycznia 2018 r.) spełniły przesłanki określone w art. 269 ustawy p.w., niezależnie od daty, w której doszło do ich spełnienia, jak i te nieruchomości, na których po dniu 1 stycznia 2018 r. wystąpił skutek określony w tym przepisie. W tym celu, w pierwszej kolejności, z zasobu geodezyjnego pozyskano informacje o nieruchomościach zlokalizowanych na terenie W., których powierzchnia przekracza 3 500 m2. Następnie analizowano nieruchomość pod kątem sposobu zagospodarowania na podstawie danych dostępnych w zasobach Biura Administracji Architektoniczno-Budowlanej tut. Organu oraz mapach satelitarnych dostępnych na stronach geoportal.[...].pl i geoportal.gov.pl. Na koniec, na podstawie map dostępnych w zasobie geodezyjnym analizowano, czy dana nieruchomość ujęta jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W wyniku tych ustaleń stwierdzono, że działki skarżącego objęte są dyspozycją art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Organ wyjaśnił, że mimo tego, iż dla niniejszych nieruchomości są prowadzone różne księgi wieczyste, to jednak stanowią własność jednego podmiotu i dlatego należy je traktować jako jedną, gdyż są wykorzystywane do tej samej działalności, którą prowadzi skarżący. Wyjaśniając swoje stanowisko w tej kwestii, Organ wskazał na istotę wieczystoksięgowego podziału nieruchomości, wyjaśniając definicje "nieruchomości" oraz "działki ewidencyjnej" i wskazując, że pojęcie nieruchomości jest szersze od pojęcia działki ewidencyjnej, nieruchomość może się bowiem składać z jednej działki ewidencyjnej lub z większej liczby takich działek. W tym zakresie organ przywołał pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie, w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. (II SA/Sz 249/20), w którym wskazał, że "słuszny wydaje się pogląd co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej poprzez uznanie, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości".
Dalej organ wyjaśnił, że w celu dokonania dogłębnej analizy, ponownie przestudiował wszelkie dostępne mapy i pozyskał wiedzę z Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. (zwanym dalej ZDKiUM) oraz z W. (zwanym dalej W.). W wyniku ustaleń, w dalszym ciągu nie stwierdził istnienia wewnątrzzakładowego systemu kanalizacji deszczowej na nieruchomości podmiotu, mającego swoje podłączenie do systemu funkcjonującego na danym obszarze. Na podstawie informacji jakie uzyskał z ZDKiUM ustalił, iż na nieruchomości graniczącej z nieruchomością podmiotu (tj. działka nr [...] obr. [...] S.) znajduje się staw, pełniący funkcję naturalnego urządzenia do retencjonowania wody, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić ujęcia nieruchomości w tym zbiorniku. Organ wyjaśnił, że na danym obszarze funkcjonuje system zbiorczej kanalizacji otwartej, w postaci wspomnianego stawu, skąd jest ujęcie w zbiorczym zamkniętym systemie kanalizacji deszczowej biegnącym w ciągu ul. [...].
Wreszcie organ wyjaśnił, że dyspozycją art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. jest objęta każda nieruchomość, która w dniu wejścia w życie p.w. spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie, niezależnie od daty, w której doszło do ich spełnienia, jak i te nieruchomości, na których po dniu 1 stycznia 2018 r. wystąpi skutek określony w tym przepisie.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył I. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Nadto, wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi
na okoliczność ustalenia faktów: statusu prawnego działek nr [...] i [...] i ich powierzchni, objęcia nieruchomości odrębnymi księgami wieczystymi, istnienia na nieruchomości wewnątrzzakładowego systemu odprowadzenia wód opadowych, zainwentaryzowania części instalacji kanalizacji deszczowych, niezainwentaryzowania pozostałych instalacji kanalizacji deszczowej, odprowadzenia z obszaru działek nr [...] i nr [...] wód opadowych do zbiornika na działce nr [...], ujęcia nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej i zamkniętej, realizowania przez skarżącego robót inwestycyjnych na nieruchomości przed 1 stycznia 2018r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 273 ust. 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący jest zobowiązany do poniesienia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej,
- art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. w zw. z art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, iż działki nr [...] i nr [...] stanowią odrębne nieruchomości, a opłata może mieć zastosowanie tylko kiedy wykonywanie robót budowlanych, które doprowadziło do zmniejszenia naturalnej retencji nastąpiło po 1 stycznia 2018 r.,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne i niewnikliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, co przełożyło się na wydanie wadliwej decyzji w sprawie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podjęcie decyzji ustalającej sporną opłatę uwarunkowane jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością o powierzchni powyżej 3500 m2. Po drugie, na tej nieruchomości wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem. Po trzecie, konieczne jest ustalenie, że na skutek wykonania tychże robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Po czwarte, sytuacja ta ma miejsce na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Tymczasem, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie pozwala na uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki warunkujące dopuszczalność objęcia jej opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Co więcej, zawartość "akt" zgromadzonych przez organ administracji nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ założenia, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość nie jest ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, ani też jaki obszar stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Nadto, organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił skarżącego o stanie gotowości decyzyjnej i nie wskazał wyraźnie na konieczność wykazania przez skarżącego okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W ocenie strony, ustalenia organu oparte na zgromadzonym materialne dowodowym były niewystarczające do wydania kwestionowanej decyzji. Organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń i wyliczeń powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej, tymczasem pomiary powierzchni biologicznie czynnej muszą być wykonane przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, a zatem organ winien zlecić uprawnionemu geodecie dokonanie pomiaru powierzchni biologicznie czynnej, czego nie uczynił. Organ powinien przeprowadzić także wizję lokalną, podczas której geodeta dokona pomiaru powierzchni biologicznie czynnej, a także dokładnych oględzin nieruchomości oraz urządzeń znajdujących się na działce oraz na sąsiedniej działce nr [...], na której znajduje się zbiornik (staw). Skarżący podnosi, iż organ w ogóle nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle mamy do czynienia ze zmniejszoną retencją. W ocenie Skarżącego, odprowadzanie wody opadowej do zbiornika (stawu) należy uznać za retencję terenową.
Dalej Skarżący podniósł, że dla wymienionych nieruchomości prowadzone są odrębne księgi wieczyste, a sama wykładnia pojęcia nieruchomości była przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i zgodnie z dominującą w nich koncepcją - nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Innymi słowy obowiązuje zasada (koncepcja wieczystoksięgowa): "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość" (Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2013 r., sygn. aktm CZP 8/13, Opublikowano: OSNC 2013/9/108). Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki stanowiące własność jednej osoby, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt ICSK 278/11, LEX nr 1170209). W świetle tych uwag skarżący nie podziela błędnego stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że pod pojęciem "nieruchomości" należy rozumieć także zespół działek do siebie przyległych, stanowiących jedną całość pod względem gospodarczym. W tym zakresie skarżący wskazał również na brak jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie, brak oględzin i wizji w terenie - a przez to posiadających wspólną zdolność retencyjną, rozumianą jako zdolność gromadzenia i przetrzymywania wody przez określony czas.
Dalej skarżący podniósł, że obowiązek uiszczenia opłaty jest ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, z jakiego powodu uznał, że jedyne prace jakie skarżący wykonał na działce nr [...] - remont dachu i elewacji budynku magazynowego miałyby być "robotami lub obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem". Próżno również poszukiwać jakichkolwiek dokumentów pozwalających na zweryfikowanie wielkości powierzchni nieruchomości, na której wykonano roboty lub obiekty trwale związane z gruntem wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej, na podstawie której organ ustalił sporną opłatę.
Zdaniem skarżącego, organ dokonał też wadliwej wykładni pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", w sposób nieuprawiony zawężając jej zakres. Nie można bowiem podzielić podglądu jakoby wybudowany wewnętrzny system odprowadzania wody istniejący na jego nieruchomości, nie był systemem w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. W tym zakresie wyjaśnił skarżący, iż działka nr [...] i [...] jest nieruchomością objętą systemem kanalizacji typu otwartego jak i zamkniętego. Przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w system kanalizacji do retencjonowania wody. Zgodnie z przedłożoną przez stronę dokumentacją - odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (zbiornik wodny), na działce nr [...]. Nadto działka nr [...] i nr [...] posiada kratki ściekowe jak i studzienki kanalizacyjne wraz z wbudowanym pod powierzchnią systemem kanalizacyjnym. Natomiast teren na przedmiotowej działce jest ukształtowany pod kątem tak, że woda spływa do ww. urządzeń i nie zalega na działce. Przy czym nie ma znaczenia w ocenie skarżącego to, czy wewnętrzny system jest czy nie podłączony do systemu kanalizacji "zewnętrznej", tj. gminnej sieci, gdyż istotnym jest tu tylko fakt faktycznego wybudowania takiej sieci na nieruchomości skarżącego. Nadto strona wskazuje, że istniejący system nie różni się od systemu kanalizacji istniejącej na terenach sąsiednich nieruchomości. Organ nie przeprowadził oględzin ani jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.
Dalej skarżący wskazał, iż brzmienie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu p.w. w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Tymczasem skarżący przeprowadził prace w maju i czerwcu 2017 r. na działce nr [...], a więc przed wejściem w życie powyższych regulacji, czego organ - znając sprawę z urzędu - nie wziął pod uwagę i nie poczynił w tym zakresie żądnych innych ustaleń.
Wreszcie skarżący podkreślił, że sporna opłata jest uiszczana nie za wykonywanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, które jest skutkiem wykonywania tych robót. Chodzi zatem o objęcie dyspozycją tego przepisu okresu wykonywania obiektów budowlanych i okresu następującego po ich wykonaniu, przy założeniu, że to wykonanie spowodowało zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że w żadnym z załączonych do skargi dokumentów (mapach kartograficznych), nie dopatrzył się oznaczeń dotyczących wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej ani studzienek, za wyjątkiem tych pozycji, które skarżący zaznaczył osobiście na mapach długopisem. Nie są to oznaczenia, które nanosi na mapy uprawniony geodeta. Jedynym dokumentem, z którego odczytać można, że na nieruchomości skarżącego istnieje kanalizacja deszczowa jest fragment (dokładnie dwie strony) Wyciągu z Operatu Szacunkowego, opracowanego w listopadzie 2006 r., ale organ zakwestionował ten dokument jako dowód wywodząc, że opis nieruchomości dotyczy wcześniejszego podziału nieruchomości na działki: nr [...] (powierzchnia [...] m2) i nr [...] (powierzchnia [...] m2), gdzie nie jest jasno określone, na której działce jest kanalizacja deszczowa, co jest istotne w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydana w sprawie decyzja została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 25 września 2023 r. ustalająca skarżącemu opłatę za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej w łącznej wysokości 14 048,00 zł za okres od IV kwartału 2018 roku do II kwartału 2023 r.
Niniejsza opłata został ustalona na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którym opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przesłankami poniesienia przedmiotowej opłaty jest dysponowanie odpowiednią powierzchnią nieruchomości, tj. przekracza 3500 m2, która jest zlokalizowana na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz wyłączenie ponad 70% powierzchni tej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonywania na niej określonych czynności tj. robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Nadto, wymaga zauważenia, że w orzecznictwie podzielany jest pogląd, iż brzmienie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, pozwala na konstatację, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu prawa wodnego z 2017 r. w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Część opłat wprowadzonych tą ustawą odpowiada dotychczasowym opłatom za korzystanie ze środowiska, natomiast opłaty związane z retencją są rozwiązaniem całkowicie nowym. Okoliczność ta ma zaś znaczenie w procesie wykładni mającego zastosowanie w sprawie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., który dotyczy opłaty publicznej. Jest ona więc formą władczego dochodu publicznego, będącą świadczeniem pieniężnym, pobieranym przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa aby ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej. Zasada lex retro non agit należy do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5). Już tylko z tego powodu dyspozycja normy z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. Jeżeli więc obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie p.w., art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania. Zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy prowadzi do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 1905/21; z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 212/20, CBOSA).
W realiach badanej sprawy, rację ma skarżący, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie pozwala na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości stwierdzenie, że należące do niego działki oznaczone: nr [...] i [...] spełniają przesłanki z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., warunkujące ustalenie niniejszej opłaty. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał z wykonaniem jakich robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem wiąże nałożenie niniejszej opłaty. Jednocześnie – wobec przywołanych poglądów judykatury – błędnie uznał, że dyspozycją niniejszego przepisu objęta jest każda nieruchomość, która w dniu wejścia w życie p.w. wyczerpywała przesłanki w nim określone, niezależnie od daty, w której doszło do ich spełnienia. Już niniejsze uchybienie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji jako podjętej z naruszeniem prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto, w realiach badanej sprawy, organ nie ustalił jednak również innych, doniosłych z punktu widzenia możliwości zastosowania przywołanej regulacji, okoliczności faktycznych. Mianowicie, przedłożone wraz ze skargą akta, w oparciu, o które została wydana zaskarżona decyzja, nie pozwalają na przyjęcie, iż istotnie obie należące do skarżącego działki spełniają kryterium powierzchniowe, gdyż w aktach znajduje się tylko uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], a brak takiego dla działki nr [...]. Nadto, poza stwierdzeniem w zaskarżonej decyzji, że dla działek tych prowadzone są odrębne księgi wieczyste, to jednak stanowią one własność jednego podmiotu i należy je traktować jako jedną gdyż wykorzystywane są do tej samej działalności, organ niniejszej okoliczności nie poparł żadnym dowodem. Nie wskazał również, jaka dokładnie to działalność, warunkująca w jego ocenie traktowanie, tychże działek jako jedną nieruchomość, jest tam prowadzona. Okoliczność ta jest z kolei tym bardziej istotna, zważywszy na dostrzegalny w judykaturze pogląd w zakresie wykładni pojęcia nieruchomość, którym ustawodawca operuje również w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. W tym miejscu należy chociażby przywołać wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 529/19, CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, że "mając na uwadze treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wskazać należy, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wykładnia pojęcia nieruchomości była przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i zgodnie z dominującą w nich koncepcją - nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Innymi słowy obowiązuje zasada (koncepcja wieczystoksięgowa): "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość" (Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, Opublikowano: OSNC 2013/9/108). Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki stanowiące własność jednej osoby, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I CSK 278/11, LEX nr 1170209)".
Wątpliwości Sądu budzi również kwestia, w jaki sposób organ dokonał ustaleń i wyliczeń powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie organ nie dokonał również jakichkolwiek ustaleń i nie przedstawił stosownych wywodów w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia przez organ wymaga również zarzucona w skardze kwestia objęcia należących do skarżącego działek systemem kanalizacji. I także w tym miejscu trzeba powtórzyć, że twierdzenie organu co do nieujęcia gruntów skarżącego systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej również w sposób nie budzący wątpliwości w kontekście przedłożonych do skargi dowodów nie wynika z akt sprawy. Opiera się zasadniczo wyłącznie na notatce służbowej z rozmowy z pracownikiem ZDKiUM, w której odniesiono się wyłącznie do działki nr [...] oraz informacji uzyskanej z W.(1), w której w odpowiedzi na zapytanie co do istnienia kanalizacji deszczowej oraz jej ujęcia w zbiorcze systemy na działkach m.in. skarżącego jedynie wskazano lakonicznie, że "po zweryfikowaniu zasobów archiwalnych, nie jesteśmy w posiadaniu inwentaryzacji istniejących sieci kanalizacji deszczowej". W tym zaś zakresie należy zauważyć, że art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Użyty zaś tam termin obszar funkcjonuje obok pojęcia nieruchomość, co przy zakazie wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym, nie można nadawać tego samego znaczenia oznacza, że pojęcia obszar nie należy utożsamiać z pojęciem nieruchomości. Za obszar należy bowiem uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo części powierzchni ziemskiej, które sąsiadują z nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 3557/21, CBOSA).
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, także z przywołanych względów, została wydana z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie trzeba przede wszystkim zauważyć, że rzeczą organów przy określeniu niniejszej opłaty było przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami procesowymi, kształtowanymi przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazującymi w sposób jednoznaczny i bezsporny, że istotnie wystąpiły przesłanki do określenia spornej opłaty. W pierwszym z przywołanych przepisów procesowych została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek zebrania i poddania ocenie wszystkich prawidłowo zgromadzonych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna. Przywołana zasada ogólna odnosi się przy tym nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". Tymczasem w realiach badanej sprawy niniejszego – jak to wskazano powyżej - zabrakło.
Nie sposób też nie zauważyć, że wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ nie tylko obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, ale także ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stanowi zaś o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie orzeczenia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W realiach badanej sprawy sporządzone uzasadnienie – w ocenie Sądu – tych wymagań nie spełnia w kontekście obowiązku wykazania i wyjaśnienia wszystkich przesłanek zasadności ustalenia niniejszej opłaty.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnieni wskazania i oceny prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku.