II SA/Wr 657/23

II SA/Wr 657/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 1 pkt 1, 3, art. 29 ust. 1, 50 ust. 1 pkt 4, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr 537/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 537/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania O. sp. z o. o. z/s we W. (dalej skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB, organ I instancji) nr 297/2019 z dnia 19 lutego 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo - biurowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], [...], [...]. AM [...], obręb S.) oraz udzielającej W. Sp. z o.o. [...] sp. k. z/s we W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części wyżej wymienionego obiektu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja zapadła w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania.
Do PINB wpłynęła skarga na wykonanie, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, robót polegających na przebudowie i rozbudowie budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] we W. W jej treści wskazano nieprawidłowości, w szczególności, że nie wykonano projektowanego wysunięcia lica szklenia fasady wieży od pierwszego piętra wzwyż. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania PINB stwierdził, że w trakcie przebudowy i rozbudowy budynku wprowadzono następujące zmiany w sposób istotny odstępujące od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia 27 maja 2016 r. nr 2496/2016 dotyczące:
1) zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu (zmieniono lokalizację wejść do lokali usługowych na parterze budynku), nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż, zwiększono wymiary wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej),
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj.:
- kubatury (nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż, zwiększono wymiary wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej),
- powierzchni zabudowy (zwiększono szerokość wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej, nie wykonano projektowanego wykusza w elewacji południowej),
- długości (nie wykonano projektowanego wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż),
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (w wejściach do budynku od strony ul. [...] istnieją kilkunastocentymetrowe progi uniemożliwiające dostęp osobom niepełnosprawnym do części budynku, do której dostęp zapewniają w/w wejścia i nowoprojektowane windy. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rzędnych zera budynku i terenu przed wejściami do budynku. Niemniej jednak w części opisowej projektu wskazano, że dostęp dla niepełnosprawnych zapewniony jest bezpośrednio z przyziemia budynku, nie przewiduje się barier architektonicznych),
4) wymagające uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:
- wykonano zmiany wyglądu elewacji południowej (zmiana lokalizacji wejść do budynku, brak wysunięcia bryły budynku od I piętra wzwyż, brak podziału szklenia nad żaluzjami, dodatkowe okna), zachodniej (zmiana podziału fasady, witryn i drzwi wejściowych, szerokości i głębokości wykuszy) i północnej (wykonano przeszklenie zamiast pełnej ściany i wyjście na taras na V piętrze). Z uwagi na to, iż budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w/w zmiany wymagały uzyskania zmiany pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót,
- wykonano zmiany układu pomieszczeń, między innymi sanitariatów (II piętro) wymagała uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw higieniczno - sanitarnych, a wydzielenie pomieszczenia biurowego niedoświetlonego światłem dziennym (II piętro) wymagało uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy,
- wykonano zmiany w obrębie holu wejściowego na parterze będącego częścią drogi ewakuacyjnej z budynku wymagały uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,
- zwiększono szerokość i głębokość wykuszy zlokalizowanych na sąsiedniej działce nr [...], co wymagało uzyskania prawa (zgody właściciela) do dysponowania tą działką na cele budowlane w zakresie wprowadzonych zmian.
Mając na uwadze, że roboty budowlane związane z przebudową i rozbudową budynku przy ul. [...] we W. nie zostały zakończone, PINB postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. nr 2786/2017 wstrzymał roboty budowlane, na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. nr 91/2018 nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy: 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, a DWINB decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr 375/2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, od której to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 301/18 oddalił skargę. W dniu 10 maja 2018 r. inwestor przedłożył wymagane egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.
W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z dnia 19 lutego 2019 r. nr 297/2019, zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo - biurowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], [...], [...]. AM [...], obręb S.) kategoria obiektu - XVI i XVII, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części wyżej wymienionego obiektu.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 51 ust. 4 i 5, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S. rejonu [...] i [...] - część [...]), a także art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie skarżąca zakwestionowała wydane w toku postępowania postanowienia.
Wydając zaskarżoną decyzję DWINB uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja PINB nie narusza prawa. Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie roboty budowlane związane z inwestycją polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowo - biurowego zostały rozpoczęte legalnie, na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 27 maja 2016 r., jednakże w toku prowadzonego postępowania ustalono, że inwestycja zrealizowana została w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaktualizowało to konieczność zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a zatem wstrzymania robót, nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym terminie, po upływie którego lub na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wydanie takiej decyzji następuje po stwierdzeniu, że projekt ten jest zgodny z prawem, przy czym nie chodzi tu jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno - budowlanymi. Wynika to z tego, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi się, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Po dokonaniu analizy przedłożonej dokumentacji projektowej organ stwierdził spełnienie wymagań Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, w tym również dotyczących dostępności części obiektu objętej opracowaniem dla osób niepełnosprawnych, a także zgodność zaprojektowanej inwestycji z przepisami planistycznymi (w zakresie wprowadzonych zmian). Z uwagi na ochronę konserwatorską (wpis do rejestru zabytków obszaru, na którym znajduje się budynek przy ul. [...] we W. ) przedłożony projekt budowlany zamienny został uzgodniony z organem konserwatorskim (postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 213/2018, względem którego toczy się postępowanie zażaleniowe). Ponadto decyzją z dnia 2 października 2018 r. nr 1350/2018 Miejski Konserwator Zabytków zmienił swoją decyzję z dnia 5 maja 2016 r. nr 462/2016, zmienioną decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr 989/2017 o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] we W.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów DWINB wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany posiada wiele niespójności (niespójność części opisowej z częścią rysunkową, poszczególnych rysunków ze sobą) co powoduje trudności z odczytaniem usytuowania i kształtu budynku, zakresu projektowanych robót, zakresu udzielonego pozwolenia na budowę i wprowadzonych w trakcie budowy zmian. Niespójności te dotyczą w szczególności projektowanych i istniejących wykuszy budynku. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego projektu budowlanego nie wskazano żadnych (ani istniejących, ani projektowanych) części nadwieszonych budynku, a budynek ten pierwotnie posiadał wykusze na I piętrze i na IV piętrze budynku w elewacji zachodniej oraz nadwieszenia od I do IV piętra w elewacji północnej. Ponadto zaprojektowano wykusz w elewacji południowej od I piętra wzwyż. Całość projektowanych robót szczegółowo określono w części opisowej projektu, ale nie wszystkie projektowane elementy przedstawiono w części rysunkowej. Na rysunku rzutu I piętra brak jest wykusza między osiami 3 a 5, a projektowane wykusze posiadają ścięte ścianki boczne. W części opisowej wskazano natomiast (nie przestawiony na tym rysunku) zamiar wybudowania wykusza na I piętrze w 2 przęśle ściany, licząc od narożnika z ul. [...], oraz że obecne ścięte ścianki boczne istniejących wykuszy otrzymają prostokątne płaszczyzny. Wymienione niespójności wpłynęły na określenie w sposób nieprawidłowy usytuowania obiektu w zatwierdzonym projekcie budowlanym i zakres opracowania tego projektu. Od początku istnienia obiektu przy ul. [...] we W. posiadał on części nadwieszone nad działkami drogowymi nr [...], [...], i [...], AM[...], obręb S., stąd działki te winny zostać ujęte w wymienionej dokumentacji projektowej. To samo dotyczy nadbudowy budynku, która została przedstawiona na rysunkach zatwierdzonego projektu budowlanego, a nieprawidłowo ( jako rozbudowa i przebudowa) określona w części opisowej projektu, na stronie tytułowej, w metrykach rysunków oraz w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, choć projekt budowlany zamienny obejmuje całą inwestycję, gdyż ma on zastąpić zatwierdzony projekt budowlany to jednak organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność z prawem tylko tej części złożonej dokumentacji zamiennej, która odnosi się do istotnych odstępstw. Jak stanowi bowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu istotnych zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie naprawcze w przypadku wprowadzenia w trakcie budowy istotnych zmian ma bowiem doprowadzić do ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być zaakceptowane, a więc: czy są zgodne z prawem, czy też - wymagają dla stwierdzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania dodatkowych robót, ewentualnie - podjęcia innych czynności. Dalej organ II instancji podkreślił, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 301/18) oddalający skargę na decyzję DWINB nr 375/2018 z dnia 19 marca 2018 r., w którym Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może korygować zatwierdzonego projektu budowlanego i nie posiada uprawnień do badania prawidłowości jego zatwierdzenia i udzielonego pozwolenia na budowę. DWINB podkreślił także, że wbrew twierdzeniem strony skarżącej inwestor przedłożył wymaganą dokumentację w terminie. Odnośnie do zarzutu zmiany zakresu opracowania projektu budowlanego zamiennego w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (tj. objęcie zakresem projektu budowlanego zamiennego również działek nr [...], [...] i [...], AM [...], obręb S. oraz nadbudowy budynku) – DWINB wyjaśnił, iż nie dokonano tych zmian lecz usunięto niespójności projektu w tym zakresie. Brak projektowanych rozwiązań w jednej z części projektu, podczas gdy w innej części projektu zostały przedstawione, strona skarżąca odczytuje jako całkowity brak objęcia ich zakresem opracowania i brak pozwolenia na budowę w zakresie kwestionowanych rozwiązań projektowych jak np. nowy wykusz czy zmiana formy architektonicznej wykuszy istniejących na I piętrze budynku. W tym kontekście DWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na poprawność sporządzenia projektu budowlanego i mimo trudności wynikających w niniejszej sprawie z niespójności zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogą kwestionować udzielonego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił opinię, że jeżeli w jakiejkolwiek części opracowania projektowego jest mowa o projektowanych elementach obiektu budowlanego, to nie można uznać, że w ogóle nie zostały zaprojektowane, gdyż nie ujęto ich w pozostałej części projektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zapoznaje się z treścią nie tylko projektu zagospodarowania terenu ale również z projektem architektoniczno- budowlanym (sprawdzenie wysokości budynku, liczby kondygnacji, kąta nachylenia połaci dachu, rodzaju pokrycia dachu itp.). Nie sposób zatem sądzić, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydał pozwolenia na roboty związane z nadbudową czy wykuszami na I piętrze budynku, skoro zakres tych robót został szczegółowo przedstawiony m.in. w części opisowej projektu, a nadbudowa i nadwieszenia obiektu zostały ujęte w części rysunkowej. Natomiast zarzuty strony skarżącej w zakresie projektowanej: ilości kondygnacji (w tym projektowanego narożnika), wysokości budynku (w tym projektowanego narożnika budynku u zbiegu ulicy [...] z [...]), zmiany formy architektonicznej istniejących wykuszy na I piętrze budynku i budowy nowego wykusza na I piętrze obiektu, reklamy na elewacjach budynku, wentylacji mechanicznej na dachu budynku, dotyczą udzielonego pozwolenia na budowę i rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie wprowadzonych w trakcie budowy zmian. Z uwagi na fakt, iż nie dokonano w trakcie realizacji inwestycji zmian w wymienionym zakresie, ani też projekt budowlany zamienny nie przewiduje w tym zakresie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego - organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do kwestionowania tych rozwiązań i sprawdzania ich zgodności z przepisami, w tym również ustaleniami obowiązującego miejscowego planu.
W ocenie DWINB przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest spójny, a w części rysunkowej wyróżniono graficznie stan istniejący. Umożliwia to ustalenie pierwotnego kształtu budynku i dokładne odczytanie zakresu projektowanych robót, a także wprowadzonych w trakcie budowy zmian oraz określenie zakresu pozostałych do wykonania robót. Sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w sposób spójny i kompletny wykazało, że w trakcie realizacji tej inwestycji nie doszło do zwiększenia wymiarów wykuszy na I piętrze budynku w elewacji zachodniej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Z projektu budowlanego zamiennego odczytać można, że pierwotnie wykusze na I piętrze budynku posiadały nieregularną bryłę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym projektowano, iż ich ścięte ścianki boczne otrzymają prostokątne płaszczyzny. Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego ścianki boczne usytuowano prostopadle do stropów i ściany frontowej budynku (prostopadłościenne wykusze) w miejscu ich pierwotnie największej szerokości i głębokości. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wynika, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono w trakcie budowy i zaprojektowano zmiany dotyczące: lokalizacji wejść do lokali usługowych na parterze budynku, zrezygnowano z wykonania wysunięcia (wykusza) ściany południowej budynku od I piętra wzwyż, dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych (zapewniono je od ulicy [...] i od ulicy [...]), układu części pomieszczeń, ukształtowania chodnika przy budynku w obrębie ulicy [...] i [...], zaprojektowania daszków nad wejściami do budynku, podziału fasady, witryn i drzwi wejściowych, ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym w budynku (zwiększono o 1 miejsce), ilości okien w elewacji południowej. Wymienione zmiany nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych ani ustaleń miejscowego planu, w tym w zakresie lokalizacji daszków i rampy. Nadto, usytuowanie tych daszków w pasie drogowym ulic: [...], [...] i [...] oraz rampy w pasie drogowym ulicy [...] - zostało uzgodnione z zarządcą wyżej wymienionych dróg publicznych, a całość projektowanych zmian została uzgodniona z organem konserwatorskim.
DWINB wyjaśnił także, że nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków wywodząc, że Miejski Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia 2 października 2018 roku nr 1350/2018, zmieniającą pozwolenie konserwatorskie z dnia 5 maja 2016 roku nr 462/2016, na prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] we W. Dodatkowo postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 roku nr 213/2018 uzgodnił projekt budowlany zamienny, co jednoznacznie przesądza, iż wskazane w tym projekcie rozwiązania projektowe zostały zaakceptowane przez organ konserwatorski.
Następnie organ wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny w części rysunkowej przedstawia pierwotny i projektowany, docelowy kształt budynku. Wysokość projektowanej rozbudowy została w projekcie budowlanym zamiennym szczegółowo wskazana w części opisowej oraz w części rysunkowej. Z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika jednoznacznie, że zaprojektowano budynek średniowysoki - tak jak miało to miejsce w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nawet jeżeli w trakcie robót warstwy wykończeniowe stropodachu nad częścią powstałą w wyniku rozbudowy obiektu wykonano inaczej niż przewidywał zatwierdzony projekt budowlany - to jednak projekt budowlany zamienny przedstawia powrót do rozwiązań zatwierdzonego projektu budowlanego w tym zakresie. Skoro zatem docelowo, po wznowieniu robót budowlanych, wysokość budynku zostanie doprowadzona do projektowanego poziomu 24,98 m (budynek średniowysoki) to zarzut o niezaprojektowaniu rozwiązań wymaganych dla budynku wysokiego jest chybiony. Rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z przepisami. Wykonanie zaś wszystkich pozostałych do wykonania robót, przedstawionych w projekcie zamiennym doprowadzi inwestycję do zgodności z prawem. Z tych względów organ I instancji zasadnie udzielił również pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone przez PINB w sposób prawidłowy, a organ podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji zawiera pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła O. sp. z o. o. z/s we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania. Strona złożyła również wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 marca 2019 r. i uzupełniającego opracowania geodety.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, w szczególności w związku z faktem uchylenia postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 marca 2019 r. wydanego bez podstawy prawnej postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków nr 213/2018, na które powoływały się organy obu instancji, a także złożenia pisma inwestora z dnia 2 kwietnia 2019 r. z załączonymi dokumentami;
- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. a także art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, w szczególności dotyczących: braku przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim zezwalającej na zamierzenie objęte zatwierdzonym decyzją organu I instancji projektem, pominięcia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 roku, II SA/Wr 301/18 co do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, nie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją nr 91/2018 z dnia 12 stycznia 2018 r., w tym zwłaszcza przedłożenia projektu nieuwzględniającego zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych tj. faktycznie wykonanej rozbudowy budynku na wysokość 26 metrów, co potwierdza przedłożony do odwołania pomiar geodezyjny, niezgodności zamierzenia i projektu z miejscowym planem;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez organy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 r. co do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi,
- art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie iż ocenie przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności co do zgodności z miejscowym planem, nie podlega projekt budowlany, a także błędną ocenę materiału dowodowego sprawy w postaci projektu budowlanego "rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb S.)", przedłożonego w postępowaniu naprawczym jako całość, zwłaszcza wobec: braku istnienia w obrocie pozwolenia na budowę uchylonego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, braku ujawnienia w pierwotnym projekcie budowlanym nadbudowy budynku oraz robót poza działką nr [...], AM-[...], obręb S., w wyniku czego pierwotne pozwolenie na budowę dotyczyło wyłącznie robót w obrębie tej działki;
- art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...].06.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S. rejonu [...] i [...] - część [...], poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych mimo niezgodności projektu i zamierzenia z przepisami miejscowego planu, a także braku wymaganych zgód i pozwoleń w szczególności ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uchylenie się od oceny przedłożonego projektu budowlanego zgodności z prawem a także błędną ocenę materiału dowodowego sprawy w postaci projektu budowlanego "rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb S.)" oraz dokumentów przedłożonych przez stronę w szczególności w postaci opinii pracowników naukowych z Politechniki [...], pomiaru geodezyjnego wysokości rozbudowy w narożniku działki nr [...] potwierdzającego nie uwzględnienie przez przedłożony projekt faktycznie wykonanych robót, zdjęć, schematów, w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadziłaby do uznania, iż inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji nr 91/2018, tj. nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], [...] i [...], AM-[...], obręb S.), uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, zawierającego "rozwiązania zgodne z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, w tym również miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawą dotyczącą ochrony zabytków i opieki nad zabytkami", co powinno skutkować odmową zatwierdzenia projektu.
Motywując zasadność wniesionej skargi skarżąca w obszernym uzasadnieniu przywołała argumentację przemawiającą - w jej ocenie - za uwzględnieniem sformułowanych zarzutów. Oscylowała ona wokół twierdzeń co do braku posiadania przez inwestora ważnego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia konserwatorskiego na objęte projektem roboty, co powoduje bezpodstawność wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zakwestionowano zasadność twierdzeń organu co do obowiązywania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim na wykonanie prac wywodząc, iż decyzja nr 1350/2018 nie ma przymiotu ostateczności, zaś decyzja Konserwatora nr 1350/2018 wygasła wskutek upływu terminu.
Strona skarżąca podniosła także, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia konserwatorskiego z dnia 5 maja 2016 r., a samo procedowanie w tym przedmiocie trwało 5 dni. Nadmieniła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do sformułowanych przez nią w odwołaniu zarzutów, zaskarżonych postanowień, jak też nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z 3 lipca 2018 r., tu w szczególności podkreślono brak oceny inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi pod kątem wszystkich aspektów inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo – usługowego. W tym kontekście skarżący podniósł, że celem art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a nie jedynie sprawdzenie czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą być zaakceptowane.
Dalej skarżąca zarzuciła, że sporna inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w zakresie: dopuszczalnej ilości kondygnacji; lokalizacji elementów budynku w obszarze działki nr [...] i nr [...] (dot. wykuszy elewacji zachodniej, nadwieszeń nad wejściem, ramp); relacji przestrzennych i ochrony przewidzianych w planie miejscowym punktów szczególnych, w tym w zakresie charakterystycznych wcięć znajdującego się na działce budynku, stanowiące kontrapunkt do wykusza budynku [...]; przepisów dotyczących zakazu reklamy i iluminacji, zabudowy dysharmonicznej, urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych.
Wreszcie strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące wadliwości przedłożonego projektu budowlanego wywodząc, iż nie uwzględnia on rzeczywiście wykonanych robót, w szczególności w zakresie realnej wysokości, wykonanej nadbudowy, wykuszy i nadwieszeń i braku uzgodnień w tym zakresie, wykonania rozbudowy w innym kształcie i formie niż przewidziana pierwotnie, zmiany ilości miejsc parkingowych, zmniejszenia powierzchni użytkowej budynku, niekompletnej analizy rozbudowy budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem strony skarżącej bezpodstawne są także twierdzenia sprowadzające obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do działek, na których realizowana jest inwestycja podczas gdy oddziałuje ona również na budynek strony skarżącej w postaci działki nr [...] i [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pismach procesowych skarżąca podtrzymywała swoje stanowisko w sprawie i przedstawiała argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. Z kolei inwestor w przedkładanych w toku postępowania pismach procesowych wnosił o oddalenie skargi w całości jako wniesionej bezzasadnie, ustosunkowując się szeroko do sformułowanych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 371/19 orzekł o oddaleniu skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że naruszenie art. 10 k.p.a., (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych), może stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji, o ile prowadzi do wniosku, że miało wpływ na wynik sprawy. Takiego związku w niniejszym postępowaniu sąd nie stwierdził. Istotne bowiem jest, że mimo wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu konserwatorskiego, w obrocie pozostaje decyzja nr 1350/18, która ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Trzeba dalej podnieść że, jak pisze w uzasadnieniu swojego orzeczenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tą właśnie decyzją z dania 2 października 2018 r. nr 1350/2018 Miejski Konserwator Zabytków, zmienił swoją decyzję z dnia 5 maja 2016 r. nr 426/2016, zmienioną decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr 989/2017 o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych, obejmujących przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] we W. Nadto, w świetle wcześniejszych rozważań, na dzień orzekania przez organy i przez sąd sytuacja jest taka, że decyzja konserwatora pozostaje w obrocie prawnym. Sądowi również (z urzędu) wiadomym jest, że skarżący próbuje wzruszyć decyzję konserwatorską z 2016 r., ale na obecnym etapie postępowania organy i WSA w Warszawie nie uznały skarżącego za stronę tamtego postępowania. Strona złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, ale nie została ona jeszcze rozpoznana. W niniejszym postępowaniu NSA uznał, rozpoznając sprawę na skutek zażalenia strony skarżącej na postanowienie WSA we Wrocławiu, zawieszające niniejsze postępowanie, że nie ma podstaw do zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej decyzji konserwatorskiej z 2016 r. (sprawa VII SA/Wa 632/20). Reasumując, Sąd stwierdził, że aktualnie nie ma postaw prawnych do odmiennej interpretacji decyzji 1350/2018 od tej, której dokonały organy. Nie podzielił także Sąd zarzutów strony skarżącej odnośnie do naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na jego wynik (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art.140 kpa, a także art.8 i art. 11 kpa.). Również nie dostrzegł Sąd naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a., bowiem istotnie w sprawie II SA/Wr 301/18 w motywach wyroku (in fine) Sąd wskazał na potrzebę "dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W tym kontekście trzeba powiedzieć, że z uzasadnienia organu drugiej instancji wynika wprost, że organ ten dokonał oceny zgodności projektu zamiennego z planem miejscowym. Organ wyjaśnił kwestię "daszków" nad ulicą [...] (w pasie drogowym). Wskazał, że są one jedynie urządzeniem budowlanym (i nie wliczają się do powierzchni zabudowy, ani kubatury budynku), a rampa stanowi element ukształtowanego ze spadkiem chodnika. Nadto usytuowanie daszków w pasie drogowym zostało uzgodnione z zarządcą drogi. Plan zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S. rejonu [...] i [...] – część [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w § 6, określającym obowiązujące główne zasady zagospodarowania przestrzennego w zabytkowym zespole kompozycyjnym aktu ustanowiono zakaz nadbudowy obiektów zabytkowych, zarówno wpisanych do rejestru zabytków jak i posiadających wysokie wartości kulturowe (budynek objęty postępowaniem nie ma takiego charakteru), dalej w § 38 normodawca gminny wskazał na potrzebę uzupełnienia zabudową na wysokość zabudowy sąsiedniej, oraz, (co bardzo istotne) w ust. 3 pkt 5) tego planu wskazano wprost na sporny obiekt notując, że "na terenie, o którym mowa w ust. 1 uzupełniona została zachodnia pierzeja bloku urbanistycznego wzdłuż ul. [...]; obiekt zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę nr 3322-I/98 z dnia 1 października 1998 r". Wynika z tego, że rada miasta miała świadomość, zgodnego z prawem posadowienia budynku, którego obecność została przez plan zaakceptowana. Jeśli chodzi o wysokość budynku, to projekt budowlany zamienny podaje wysokość 24,98 m – budynek średniowysoki. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestia wysokości budynku nie została zmieniona w stosunku do projektu uprzednio zatwierdzonego, dlatego organ nadzoru budowlanego nie może obecnie badać pozwolenia budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją organów architektoniczno-budowlanych. W tym miejscu można także dodać, że oba organy wskazują w motywach swoich orzeczeń z jakimi odstępstwami od zatwierdzonego projektu mamy do czynienia i nie ma wśród nich wysokości budynku. Trudno podzielić zarzuty strony odnośnie do naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Na k. [...] projektu z dnia 25 maja 2016 r. (zatwierdzonego prawomocnie decyzją z dnia 27 maja 2016 r.) wskazano, że wysokość projektowana budynku wynosi 2480 npm. Z tego rysunku wynika, że wysokość budynku (przewidziana w projekcie zamiennym) wynosi 24,86 m. Trzeba pamiętać, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja DWiNB z dnia 19 marca 2018 r. nr 375/2018, utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia 12 stycznia 2018 r. nr 91/2018. Lektura uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji wskazuje, że organ ten jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego skatalogował te same elementy, które powtórzono w obecnie kontrolowanych decyzjach. Nadto organ wskazał, że zmiany zostały protokolarnie wyszczególnione w protokole oględzin (zob. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 301/18). Pamiętać też należy, że odnośnie do tego budynku była najpierw wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nr 3322-I/98 z dnia 1 października 1998 r. (jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego dla tego terenu, podjętego uchwałą RM W.). Na stronie 5 uzasadnienia tamtego wyroku sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1800/06, że "O ile inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami." Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Istotą postępowania naprawczego jest przecież doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem, mimo że organ nadzoru budowlanego dostrzegł niespójności w zatwierdzonym (pierwotnym) projekcie (vide s. 4 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), musiał uznać, że analiza tamtego postępowania nie leży w jego kompetencji. Z istotnych w tym kontekście okoliczności (podnoszonych wielokrotnie przez stronę skarżącą) można zacytować fragment tych rozważań: "To samo dotyczy nadbudowy budynku, która została przedstawiona na rysunkach zatwierdzonego projektu budowlanego, a nieprawidłowo (bowiem jako rozbudowa i przebudowa) określona w części opisowej projektu, na stronie tytułowej, w metrykach rysunków oraz w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do różnicy pomiędzy zatwierdzoną wysokością budynku (24,98 m), a określoną w pomiarach geodety (26,17 m) inwestor wyjaśnił, że okoliczność ta wynika z potrzeby zabezpieczenia robót budowlanych na górze budynku przed przeciekaniem, a elementy powyżej planowanej wysokości stanowią jedynie tymczasowe zabezpieczenie, zaś po zakończeniu robót zostaną rozebrane. Sąd zwraca uwagę, że gdyby tak nie było (pomijając inne prawne kwestie) budynek zmieniłby kwalifikację z punktu widzenia przepisów pożarowych, co mogłoby narazić inwestora na kolejne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Ponadto należy pamiętać, że w decyzji organu pierwszej instancji został na inwestora nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie "rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części w/w obiektu". Jeśli zatem wysokość budynku będzie odmienna od zatwierdzonej decyzją inwestor nie będzie mógł uzyskać decyzji dopuszczającej obiekt do użytkowania, a można przypomnieć, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ ma obowiązek przeprowadzić obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 i 59a p.b.).
O. sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżała powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu i pozostawieniu w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku przy ul. [...] we W. , mimo braku na dzień wydawania decyzji pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z.;
2) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789), dalej: r.p.p.k. z 2015 r., a także § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265), dalej: r.p.p.k. z 2017 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, stanowiącego obligatoryjny element decyzji administracyjnej, nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i utratę możliwości powołania się na tę decyzję;
3) art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu i pozostawieniu w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku przy ul. [...] we W. , mimo sprzeczności projektu z przepisami m.p.z.p., tj.: § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b w związku z § 5 pkt 14, § 7 pkt 16 i ustaleniami części rysunkowej w zakresie podlegających ochronie punktów szczególnych oraz zakazu sytuowania na terenie inwestycji dominant; § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14 w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji, które przekracza zatwierdzona zaskarżoną decyzją rozbudowa i nadbudowa; § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zakresie umieszczenia elementów budynku przy ul. [...], bez których budynek nie mógłby funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem np. zadaszeń, a także wykuszy i ramp na terenie działki nr ew. [...] (ul. [...] - teren KP[...]) oraz działki nr ew. [...] (ul. [...] - teren KP-KT[...]), mimo iż przepisy m.p.z.p. wyznaczają dla tych terenów przeznaczenie pod drogę publiczną - ulicę z wymogiem realizacji na tym terenie lokalnego celu publicznego; § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 7 lit. a w zakresie zakazu umieszczania reklam i iluminacji; § 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d-f w zakresie braku zharmonizowania z zabudową sąsiednią, w tym części stanowiącej nadbudowę w sąsiedztwie kamienic przy ul. [...] (o wysokich wartościach kulturowych); § 6 ust. 4 pkt 3 oraz § 38 ust. 4 pkt 1 w zakresie umieszczenia na dachu budynku urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych; § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 w zakresie rozbudowy i nadbudowy dysharmonicznej do zabudowy sąsiedniej prowadzącej do jej zdominowania, w tym zabytkowego budynku [...];
4) § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 7 lit. a, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 1, § 38 ust. 3 pkt 2 lit. d- f, § 6 ust. 4 pkt 3, § 38 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 14 oraz ustaleniami części rysunkowej m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia powyższych przepisów przy dokonaniu oceny zgodności projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z m.p.z.p.;
5) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia zgodności projektu budowlanego zamiennego składanego w postępowaniu naprawczym ze stanem rzeczywistym inwestycji (zamierzenia budowlanego) podlega badaniu wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 (s. 18): "w zakresie wymaganych przed ewentualnym udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych sprawdzeń właściwy organ nadzoru budowlanego będzie również zobowiązany do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi. Ocena ta obejmie wszystkie elementy inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (działka nr [...], [...] i [...], obręb S.)", uchylenie się od takiej oceny i poprzestanie jedynie na wybiórczej ocenie elementów inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku prowadzonej na ww. działkach, to jest elementów wskazanych na s. 6 decyzji organu I instancji oraz s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co prowadziło do utrzymania w obrocie decyzji niezgodnej z prawem, w tym z przepisami m.p.z.p.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo występowania naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, tj. naruszeń art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegających na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego oraz argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II OSK 92/21 orzekł, że skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionej podstawie. Za niesporne Sąd Naczelny uznał to, że potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego w opisanym wyżej zakresie została przesądza na wcześniejszym etapie postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego kasacyjnie na decyzję DWINB z 19 marca 2018 r., nr 375/2018, z której wynikało ustalenie, że w toku robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta W. z 27 maja 2016 r., nr 2496/2016) inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków w nim określonych (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b.) i celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinien zostać na niego nałożony obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zrealizowane zmiany, który powinien podlegać rozpatrzeniu w procedurze wymienionej w art. 51 ust. 4-5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Elementem powyższej oceny było m.in. stwierdzenie, że charakter odstąpienia wpływającego na zmianę parametrów obiektu budowlanego i jego wyglądu zewnętrznego wymagał uprzedniego uzyskania przez inwestora zmiany pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, wobec tego, że budynek przy ul. [...] we W. znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Oceniając spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, Sąd I instancji podzielił wszystkie ustalenia przyjęte w sprawie przez DWINB, w tym zgodził się ze poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiony projekt nie narusza wymagań wynikających z objęcia ochroną konserwatorską obszaru inwestycji, ponieważ decyzja MKZ z 2 października 2018 r., nr 1350/2018, znajdując się w obrocie prawnym, wiązała w sprawie organy nadzoru budowlanego. Trafnie tę ocenę prawną Sądu I instancji zakwestionowała skarżąca kasacyjnie wskazując, że została ona sformułowana przez Sąd w sposób pomijający obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co obejmuje wymóg należytego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem tego, czy wyprowadzone z niego przez organ wnioski znajdują podstawę w jego treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganie powyższe nie zostało dochowane przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji DWINB, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonana przez Sąd analiza dotycząca tego, czy przyjęte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym założenia projektowe zostały prawidłowo zatwierdzone przez organ ochrony zabytków, ograniczona została wyłącznie do kontroli formalnej prawidłowości tego działania, sprowadzając obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jedynie do sprawdzenia, czy organ ochrony zabytków wydał w sprawie decyzję administracyjną i ma ona charakter rozstrzygnięcia ostatecznego bez pogłębionej oceny, co jest jej faktycznym przedmiotem i czy może być ona traktowana na płaszczyźnie prawnej branej pod uwagę w toku postępowania naprawczego jako realizacja przez organ ochrony zabytków kompetencji przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w ramach postępowania zamierzającego do wydania określonego nakazu dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez inwestora w sposób samowolny lub z naruszeniem przepisów w obiekcie podlegającym ochronie konserwatorskiej organ nadzoru budowlanego nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ocena ta jest wynikiem uznania, że konieczne jest w takim przypadku bowiem bądź uzyskanie przez inwestora, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 1 i 3 p.b.). Obowiązku dysponowania przez inwestora stosowną zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków nie powinno się odnosić wyłącznie do procedury uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż obejmuje on także inne postępowania prowadzone w trybie przepisów p.b., w tym postępowanie legalizacyjne (art. 48-49a i art. 49b p.b.) i naprawcze (art. 50-51 p.b.). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych niezgodnie z treścią pozwolenia na budowę ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja ma na celu doprowadzenie do stanu pełnej zgodności sankcjonowanego działania inwestora z prawem, co realizuje się m.in. w obowiązku uzyskania przez inwestora "nowej" decyzji organu ochrony zabytków odnoszącej się do zmienionej inwestycji.
Wychodząc z tego założenia, Sąd I instancji w toku przeprowadzania kontroli zaskarżonej decyzji powinien był mieć na uwadze, że przedstawiona przez inwestora decyzja MKZ z 5 maja 2016 r. została wydana przez organ ochrony zabytków w ramach procedury mającej na celu wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z 27 maja 2016 r., a kolejne decyzje z 25 sierpnia 2017 r., nr 989/2017 i z 2 października 2018 r., nr 1350/2018 prowadziły wyłącznie do modyfikacji treści ww. aktu na podstawie art. 155 k.p.a. w ramach rozpatrzenia wskazanej sprawy administracyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a tym bardziej do rozszerzenia jej zakresu. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w ww. przepisie warunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez MKZ przy wydaniu ww. decyzji z 25 sierpnia 2017 r. i z 2 października 2018 r. trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 k.p.a., tym niemniej Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję DWINB, był zobowiązany jej legalność powiązać z ustaleniem przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego tego, czy włączona do materiału dowodowego decyzja MKZ mogła zostać uznana za przyznającą inwestorowi uprawnienie określone w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., bądź uprawnienie mu równoważne w związku z obowiązkiem wypowiedzenia się w sposób prawnie wiążący przez organ ochrony zabytków odnośnie do możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego organowi nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tymczasem nie wynika, by ten wymóg poddania działania DWINB i PINB rozważeniu, mającemu na uwadze ocenę jego poprawności w omawianym zakresie, został przez Sąd uwzględniony. Poddanie szerokiej analizie kwestii pozostawania pozwoleń konserwatorskich w obrocie prawnym nie mogło przesłaniać w sprawie tego, że, po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno jest wywnioskować, z jakim zachowaniem procesowym organu ochrony zabytków DWINB w ogóle powiązał stan spełnienia warunku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W tym zakresie uwzględnić trzeba, że uwagi organu odwoławczego odnosiły się do wyjaśnienia, iż projekt budowlany zamienny został uzgodniony postanowieniem MKZ z 4 grudnia 2018 r., nr 213/2018, przy czym postępowanie zażaleniowe zainicjowane zażaleniem złożonym przez skarżącą kasacyjnie "jest w toku", jak też do równoczesne wskazania, że decyzją z 2 października 2018 r. MKZ zmienił swoją decyzję z 5 maja 2016 r., zmienioną decyzją z 25 sierpnia 2017 r. Po drugie, co istotne, Sąd był zobowiązany w sprawie wyjaśnić, czy zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał opieranie się na wniosku, że rozpatrzeniu decyzją z 2 października 2018 r. podlegał projekt budowlany zamienny zatwierdzony zaskarżoną decyzją DWINB. Kwestia ta nie może zostać uznana za niebudzącą wątpliwości, jeżeli się stwierdzi, że ww. decyzją MKZ postanowił zmienić decyzję własną z 5 maja 2016 r. w ten sposób, iż określił, że "inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego projektu budowlanego zmian: Przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-biurowego z czerwca 2018 r. Projektant arch. R. R. (uprawnienia [...]). Pozostałe warunki decyzji – bez zmian", podczas gdy decyzja organu nadzoru budowlanego dotyczyła projektu budowlanego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy ww. budynku. Nie wynikają jednoznacznie z akt sprawy motywy działania PINB, który dysponując decyzją z 2 października 2018 r. postanowił zwrócić się do MKZ pismem z 22 października 2018 r., znak PINB/IK/GD/18356/389/5140/17/18 o zajęcie stanowiska względem przedłożonego przez inwestora "projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] we W. ". Nie zostało wyjaśnione w sprawie, czy to działanie organu I instancji powinno być traktowane wyłącznie jako rezultat kierowania się przez organ błędnym przekonaniem, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przez organ ochrony zabytków w kontrolowanym przypadku powinno nastąpić w procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 106 § 5 k.p.a., czy też miało związek z uznaniem, że przedmiotem decyzji MKZ z 2 października 2018 r. nie był projekt budowlany zamienny w formie, jaka została organowi nadzoru budowlanego przedstawiona do zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.
Niezależnie od powyższej wadliwości cechującej ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie odnośnie do pominięcia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązku rozważenia, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły warunki do tego, by DWINB mógł uznać, że inwestor dysponuje ważnym pozwoleniem konserwatorskim. Ogólna uwaga Sądu, że nie ma podstaw prawnych do "odmiennej interpretacji" decyzji nr 1350/2018 od tej, która została dokonana przez DWINB, pozostawiała poza zakresem kontroli zagadnienie, na które skarżąca zwróciła uwagę w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2020 r., że decyzja MKZ nie mogła stanowić skutecznej podstawy wydania tak decyzji PINB, jak i zaskarżonej decyzji DWINB, albowiem pozwolenie konserwatorskie w związku z ustaniem biegu terminu w nim określonego utraciło ważność.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5 r.p.p.k. z 2015 r. i 2017 r. polegającej na wadliwym uznaniu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, stanowiącego obligatoryjny element decyzji administracyjnej, nie powoduje wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku i utraty możliwości powołania się na tę decyzję, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd takiego wniosku interpretacyjnego nie wyraził, wobec czego wskazany przez stronę wynik wykładni nie może zostać skutecznie Sądowi przypisany. Jednakże nie oznacza to, że następstwem pominięcia w kontrolowanej sprawie rozważenia tego zagadnienia nie jest naruszenie art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. wynikające z niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, będące skutkiem nieuwzględnienia braku na dzień wydawania przez organy nadzoru budowlanego decyzji pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podzielił pogląd , że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, ale oznacza termin, w którym decyzja ta wywołuje właściwe jej skutki prawne. Upływ wskazanego terminu prowadzi do niemożności powoływania się przez adresata decyzji na wynikające z niej uprawnienie i niedopuszczalność uznania powyższego aktu przez organy administracji publicznej za podstawę do wydania innych aktów administracyjnych, gdy obowiązujące przepisy upoważnienie do ich wydania wiążą z faktem legitymowania się przez tenże podmiot (ważnym) pozwoleniem konserwatorskim. W rozpoznawanej sprawie przeszkodą prawną do wydania przez PINB decyzji z 19 lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny było nieposiadanie przez inwestora w dniu jej wydania ważnego pozwolenia konserwatorskiego. Nieuzasadniony charakter ma wskazywanie w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestnika postępowania, że decyzja MKZ jest decyzją ostateczną i prawomocną. Abstrahując od poczynionych wcześniej uwag wskazujących na niedostrzeżenie przez Sąd braku wydania w sprawie przez MKZ decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie powinno stanowić przedmiotu sporu to, że organ ochrony zabytków ważność pozwolenia konserwatorskiego (decyzji z 5 maja 2016 r.), zmienionego wydanymi w trybie art. 155 k.p.a. decyzjami z 25 sierpnia 2017 r. i z 2 października 2018 r., ograniczył do dnia 31 grudnia 2018 r. O ile pierwotny termin ważności pozwolenia konserwatorskiego (30 grudnia 2017 r.) został zmodyfikowany w decyzji nr 989/2017 poprzez jego przedłużenie do 31 grudnia 2018 r., to z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji nr 1350/2018 nie wynika, by ten element decyzji miał podlegać zmianie. W aktach sprawy brak jest przy tym innego rozstrzygnięcia, które nakazywałoby uznać, że ta kwestia kształtuje się odmiennie, niż wynika to z przywołanych wyżej rozstrzygnięć. Zarzuty skargi kasacyjnej w przedstawionym zakresie pozostają zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności tych, które wiążą wadliwość zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z jego sprzecznością z postanowieniami m.p.z.p., kierując się tym, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie nie przedstawił wyjaśnienia umożliwiającego poddanie tych zarzutów merytorycznej weryfikacji pod kątem prawidłowości zastosowania przez DWINB dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie znalazł podstaw do jego podzielenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (art. 36a ust. 2 p.b.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, stanowiące od niego (istotne) odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4-5 p.b. W prawomocnym wyroku z 3 lipca 2018 r., II SA/Wr 301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że obowiązek dokonania przez organ nadzoru budowlanego sprawdzeń powinien obejmować "wszystkie elementy inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo-usługowego". Powyższe stwierdzenie odwoływało się do poprzedzającego je ogólnego stanowiska, zgodnie z którym w przypadku zastosowania się przez inwestora do obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do rozważenia możliwości "zaakceptowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego w warunkach przepisów ustawy – Prawo budowlane i z uwzględnieniem celu postępowania naprawczego, którym jest doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem". Wyprowadzony przez Sąd I instancji z tak sformułowanej oceny prawnej wniosek przyjmujący, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 p.b., tym niemniej podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinna być ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też warunkami techniczno-budowlanymi wyłącznie tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia art. 153 p.p.s.a. Należy nadmienić, że wniosek ten pozostaje w całości spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że przedmiotem postępowania, które kończy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie jest ponowne badanie, czy inwestycja objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, od której ustaleń istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, lecz badanie wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ odstąpienie od projektu budowlanego pozostaje zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny różnicującej powyższe zagadnienie od kwestii związanej z koniecznością zbadania, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w przepisach. W tym (węższym) aspekcie kontroli podlegać powinien cały projekt budowlany zamienny (por. wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 2904/19; wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2213/17; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15).
Przy ponownie rozpoznaniu sprawy Sąd Naczelny nakazał wziąć pod uwagę ocenę, która ważyła na wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej orzeczenia. Kontrola legalności decyzji DWINB powinna obejmować szczegółowe wypowiedzenie się przez Sąd odnośnie do tych kwestii prawnych, które mają charakter kluczowy dla możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a równocześnie uznać należy je za sporne w świetle treści skargi i pism procesowych ją uzupełniających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się usprawiedliwiona, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znalazły uznanie Sądu.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie decyzję DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta W. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku.
W sprawie mamy do czynienia z ponownym rozpoznaniem skargi przez Sąd Wojewódzki, co jest to rezultatem uchylenia poprzednio wydanego wyroku przez Sąd Naczelny. W konsekwencji, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto istnieje w obrocie prawnym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 r., co powoduje – na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanie Sądu w niniejszym składzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, chyba że przepisy prawne uległy zmianie.
Spór koncentruje się na zgodności z prawem decyzji organów zatwierdzających projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy wskazanego wcześniej obiektu budowlanego, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na płaszczyźnie materialnej skarżąca formułuje zarzuty wadliwej wykładni Prawa budowlanego prowadzącej do uznania, że badanie zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego ograniczone jest tylko do weryfikacji w zakresie istotnych odstępstw - w tym zakresie skarżąca uważa, że należało zbadać zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także tych elementów inwestycji, które nie zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa. Prowadzi to skarżącą do zarzutu, że zarówno samo zamierzenie, jak i projekt zamienny naruszają plan miejscowy. Wadliwość procesową skarżąca widzi przede wszystkim w braku stosownego, wymaganego przepisami aktu organu ochrony zabytków. Procesowy charakter mają także zarzuty nienależytego odniesienia się w powyższym zakresie do argumentów odwołania przez organ II instancji. Oprócz tego skarżąca zarzuca nieuwzględnienie w decyzji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ,a także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zabranych w sprawie dowodów i materiałów.
Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) o następującej treści: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przepisu wynika, że warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny jest wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi się: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Tak więc decyzja zatwierdzająca projekt zamienny będzie wydana po pozytywnej weryfikacji przez organ tego projektu, co z kolei oznacza, że zatwierdzony może zostać taki przedłożony projekt budowlany zamienny, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot, przy czym do zakresu tych zmian stosuje się przepisy dotyczące projektu budowlanego. Projekt budowlany, aby mógł zostać zatwierdzony, musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jak też spełniać musi inne wymogi określone przepisami prawa.
Według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, pozwoleń, uzgodnień.
Zarzut skargi dotyczący wadliwości wydanych decyzji poprzez brak stosownego aktu organu ochrony zabytków okazał się zasadny, i wystarczający do uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych.
Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z przywołanych przepisów związanych z ochroną zabytków wypływa wniosek, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uzależnione jest od uzyskania stosownego stanowiska organu ochrony zabytków. Według oceny organów, która przekłada się następnie na wydane w sprawie decyzje, stanowiskiem organu ochrony zabytków jest decyzja nr 989/2017 z dnia 25 sierpnia 2017 r., którą organ ochrony zabytków zmienia własną decyzję nr 462/2016 z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. w następujący sposób: inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego "projektu budowlanego – zmiany": rozbudowa i przebudowa budynku usługowo – biurowego według projektu arch. R. R. Jako swój termin ważności decyzja wskazuje 31 grudnia 2018 r.
Kluczowe dla sprawy rozstrzygnięcia administracyjne, a więc decyzja PINB oraz utrzymująca ją w mocy decyzja DWINB, datowane są odpowiednio na 19 lutego 2019 r. oraz na 17 kwietnia 2019 r. Widać więc wyraźnie, że w chwili wydania tych aktów administracyjnych nie pozostawało w obrocie prawnym ważne pozwolenie konserwatorskie, skoro decyzja nr 989/2017 była ważna do końca 2018 r. Trzeba tu przypomnieć, że już w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2018 r. znalazła się ocena przesądzająca nie tylko potrzebę przeprowadzenia postępowania naprawczego, ale także stwierdzająca, że charakter odstąpienia wpływającego na zmianę parametrów obiektu budowlanego i jego wyglądu zewnętrznego wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych wobec tego, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
W konsekwencji nie mogło dojść do zgodnego z prawem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ brakowało wymaganego przez przepisy prawne stanowiska organu ochrony zabytków. Sąd Naczelny jednoznacznie orzekł, że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego, ale oznacza termin, w którym decyzja ta wywołuje właściwe jej skutki prawne. Upływ wskazanego terminu prowadzi do niemożności powoływania się przez adresata decyzji na wynikające z niej uprawnienie i niedopuszczalność uznania tego aktu przez organy administracji za podstawę do wydania innych aktów administracyjnych, gdy obowiązujące przepisy upoważnienie do ich wydania wiążą z faktem legitymowania się ważnym pozwoleniem konserwatorskim. Sąd II instancji orzekł też, że z treści rozstrzygnięcia umieszczonego w decyzji nr 1350/2018 nie wynika, by element decyzji związany z jej terminem ważności został zmieniony. W takiej perspektywie faktycznej i prawnej należało uwzględnić skargę ponieważ nie mogły ostać się w obrocie prawnym decyzje dotyczące obiektu usytuowanego na obszarze objętym ochroną konserwatorską, wydane bez ważnego pozwolenia konserwatorskiego. Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji obydwu instancji ponieważ uznał, że rozmiar tego naruszenia jest na tyle znaczący, że nie należało pozostawiać w obrocie prawnym decyzji PINB, a nadto i Sąd Naczelny wypowiedział się o przeszkodzie prawnej do wydanie przez PINB decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Sąd ocenił, że jest to przeszkoda na tyle doniosła, że powinna być zlikwidowana przez organ I instancji, a czynność ta powinna podlegać kontroli instancyjnej. Już na marginesie można przypomnieć, że ustawodawca rygorystycznie podchodzi do sytuacji, w której decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, traktując to jako przesłankę wznowienia postępowania (art. 145§ pkt 6 k.p.a.).
Nieusprawiedliwiony w ocenie Sądu okazał się zarzut skargi skupiony na pominiętej przez organy niezgodności projektu zamiennego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...].06.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S. rejonu [...] i [...] - część [...]. Sąd Naczelny rozpoznając skargę kasacyjną nie sformułował w tym zakresie wskazań motywując to tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił wyjaśnienia umożliwiającego poddanie zarzutów merytorycznej weryfikacji pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Należy przypomnieć, że art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba uwypuklić, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zaktualizuje się w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem wnioskując na zasadzie przeciwieństwa - jeżeli odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają cechy istotności, albo w ogóle nie można mówić o odstępstwach od pierwotnego projektu budowlanego, to nie zaktualizuje się stan, w którym organ decyduje o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W realiach sprawy, co zobrazowane zostało w decyzjach organów nadzoru budowlanego, enumerowano istotne odstępstwa względem pierwotnego projektu budowlanego. Nie znalazła się wśród tych istotnych odstępstw niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta W. z 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę takiej niezgodności nie dostrzegła i nie uwzględniała, a zatem w świetle ostatecznej decyzji Prezydenta pozwalającej na budowę inwestycja była zgodna z planem miejscowym.
Rodzi się więc kwestia, podniesiona w pismach skarżącego, czy organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny sprowadza jego kontrolę wyłącznie do tych elementów, które sklasyfikowano jako istotne odstępstwa, czy też weryfikuje jego zgodność także z tym, czego nie zidentyfikowano w ramach istotnych odstępstw. Organy przyjęły koncepcję, według której zatwierdzony (pierwotny) projekt budowlany (od którego istotnie odstąpiono), i idące za nim pozwolenie na budowę poniekąd wyklucza – przy projekcie zamiennym – ponowne badanie, czy inwestycja jest zgodna z prawem, ponieważ bada się jedynie zgodność z prawem wobec istotnych odstępstw; organ nadzoru sprawdza zgodność z prawem tylko tej części złożonej dokumentacji zamiennej, która odnosi się do istotnych odstępstw (s. 6, s. 8 decyzji DWINB). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie jest to koncepcja wadliwa, i znajduje oparcie w prawie oraz w orzecznictwie.
Należy przypomnieć, że ewentualne sporządzenie, a następnie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego bierze się z sytuacji określonej w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności w rezultacie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach (art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Oznacza to, że swego rodzaju wzorcem (punktem odniesienia) służącym określeniu istotnego odstąpienia – jest pozwolenie na budowę (projekt budowlany). To względem pozwolenia na budowę (projektu budowlanego) bada się zaistnienie sytuacji istotnego odstąpienia. Ustawodawca w przywołanych przepisach nie wymienia innych wzorców. Tym samym – odnosząc się do weryfikacji projektu zamiennego pod kątem istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego (pozwolenia na budowę) – należy ograniczyć się właśnie do tego, co przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotny projekt budowlany). Trzeba mieć na względzie walor prawny tamtej decyzji, uwzględniając skutki, jakie wywołała, zwłaszcza w sensie oparcia się inwestora na jej rozstrzygnięciach, i realizacji uprawnień, których udzielała. Realizacja tych uprawnień musi być chroniona prawnie, a inwestor powinien ponosić konsekwencje tych działań, którymi dopuścił się od odstąpienia od warunków projektu (decyzji pozwalającej na budowę), a nie tych działań, które mieściły się w ramach projektu (pozwolenia na budowę).
W realiach sprawy organy nadzoru budowlanego, po identyfikacji istotnych odstępstw w zakresie przedmiotowej inwestycji, zdecydowały o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z wykonanych robót budowlanych, zaś skarga na decyzję DWINB została przez Sąd Wojewódzki oddalona (wyrok z 3 lipca 2018 r. II SA/Wr 301/18). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "w przypadku przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego – rozważona będzie możliwość zaakceptowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego w warunkach przepisów ustawy – Prawo budowlane i z uwzględnieniem celu postępowania naprawczego, którym jest doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem. W zakresie wymaganych przed ewentualnym udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, sprawdzeń właściwy organ nadzoru budowlanego będzie również zobowiązany do dokonania oceny zgodności zastosowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi. Ocena ta obejmie wszystkie elementy inwestycji realizowanej jako przebudowa i rozbudowa budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. ". Zawarty w tej ocenie wniosek, wysłowiony także w uchylonym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2020 r. (II SA/Wr 371/19), zgodnie z którym "projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 p.b., tym niemniej podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinna być ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też warunkami techniczno-budowlanymi wyłącznie tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego" został oceniony przez Sąd II instancji (zob. wyrok NSA z 17 października 2023 r. II OSK 92/21) jako spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że przedmiotem postępowania, które kończy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nie jest ponowne badanie, czy inwestycja objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, od której ustaleń istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, lecz badanie wyłącznie tego, czy stwierdzone przez organ odstąpienie od projektu budowlanego pozostaje zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny różnicującej powyższe zagadnienie od kwestii związanej z koniecznością zbadania, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w przepisach. W tym (węższym) aspekcie kontroli podlegać powinien cały projekt budowlany zamienny (zob. wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 2904/19; wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2213/17; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15). W identycznym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 2904/19) stwierdzając, że merytorycznemu zbadaniu pod względem zgodności z prawem podlegają te elementy projektu budowlanego zamiennego, które były przedmiotem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast czym innym jest konieczność zbadania, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w przepisach. Dlatego - transponując taką wypowiedź Sądu Naczelnego do okoliczności kontrolowanej sprawy - Sąd ocenił, że skoro ewentualne niezgodności z planem miejscowym nie zostały zidentyfikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego (pierwotnego) projektu budowlanego, to nie będą one podlegać merytorycznemu zbadaniu pod względem legalności (przy projekcie budowlanym zamiennym). Sąd rozważył przy tym przywołane przez skarżącą orzecznictwo (zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2682/17), w którym napisano: "projekt budowlany zamienny, który musi być opracowaniem kompleksowym, obejmującym całość zamierzenia budowlanego, podlega także w całości sprawdzeniu przez organu nadzoru budowlanego, a zatwierdzenie tego projektu jest możliwe po stwierdzeniu jego zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa"), uznał jednak, że w istocie rzeczy nie przemawia on za poglądem skarżącej. Trzeba go bowiem czytać w kontekście zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 22 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 2904/19): "jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań tych nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa. Skoro bowiem zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego". Z przywołanych powodów kontrola projektu zamiennego zasadnie została przez organy ograniczona do istotnych odstępstw, i ten etap postępowania nie jest predestynowany do badania zgodności całego przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się trafne o tyle, o ile prowadziły do nieuzyskania prawidłowego, wskazanego wyżej stanowiska organu ochrony zabytków. Jako istotnie wpływające na wynik sprawy nie zostały uznane przez Sąd wskazane wadliwości w zakresie uniemożliwienia skarżącej wypowiedzi co do zebranej dokumentacji, i z akt sprawy nie wynika, aby pozycja prawna skarżącej została z tego powodu znacząco osłabiona. Co do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., to o braku jego zasadności rozstrzygnął Sąd Naczelny.
Z podanych powodów, na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje.