II SA/Wr 657/22

II SA/Wr 657/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1989/23 - Wyrok NSA z 2024-04-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2022 r. Nr 704/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr 704/2022 z dnia 12 lipca 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez W. K. (dalej jako skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej PINB, organ I instancji) nr 30/2022 z dnia 6 czerwca 2022 r. zmieniające - w zakresie terminu wykonania obowiązku - postanowienie PINB z dnia 26 lutego 2021 r. nakładające na J. Z. obowiązek dostarczenia do dnia 31 lipca 2021 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podebraniem skarpy na działkach nr [...] i [...] w J. i wyznaczające nowy termin wykonania obowiązku - do dnia 8 sierpnia 2022 r.
Postanowienie DWINB jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość od dnia 17 maja 2021 r. jest własnością E. P., w związku z czym pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. poinformował ją o postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót ziemnych związanych z podebraniem skarpy.
Wskutek wniosku nabywczyni z dnia 13 października 2021 r. o przesunięcie terminu wykonalności obowiązków PINB postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. zmienił pierwotne postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku wyznaczając nowy termin dostarczenia oceny technicznej do dnia 31 maja 2022 r.
Pismem z dnia 24 maja 2022 r. nabywczyni ponownie zawnioskowała o przedłużenie terminu, do czego organ I instancji przychylił się wydając postanowienie z dnia 6 czerwca 2022 r. zmieniające postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót ziemnych w ten sposób, że określił nowy termin wykonania obowiązku. Jako podstawę prawną organ I instancji przywołał art. 77§2 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. PINB pouczył, że od przedmiotowego postanowienia nie służy zażalenie.
Zażalenie na postanowienie PINB z dnia 6 czerwca 2022 r. wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 77§2 k.p.a. poprzez brak podstaw prawnych do przedłużenia terminu, nie wystarczające wyjaśnienie okoliczności z powodu których nastąpiło przedłużenie terminu, mylne pouczenie, że od postanowienia nie służy zażalenie, spowodowanie przez organ przewlekłości postępowania wskutek wyznaczenie nowego terminu. Zażalający się podniósł, że niewiarygodne są przyczyny, które bezkrytycznie przyjął organ uzasadniające przesunięcie terminu.
DWINB uznał zażalenie za niedopuszczalne z powodów przedmiotowych, to znaczy, że wniesiono zażalenie na postanowienie, na które przepisy prawa nie przewidują zażalenia. Zdaniem organu określenie terminu na wykonanie obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest elementem obligatoryjnym postanowienia, ale termin ten nie wynika z przepisu, i ustalenie jego długości, w tym przedłużenie, pozostaje w uznaniowej dyspozycji organu. Organ odróżnił sytuację, w której postanowienie dotyczyłoby zmiany treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, od sytuacji gdy zmianie ulega postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W pierwszym przypadku zażalenie jest dopuszczalne, natomiast w drugim przypadku procesową podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 77§2 k.p.a,, na które zażalenie nie przysługuje.
W skardze zarzucono postanowieniu DWINB naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. W ocenie skarżącego postanowienie jest zaskarżalne na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż przyjęcie, że zaskarżalne miałoby być jedynie pierwsze postanowienie wydane przez organy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ale kolejne postanowienia już nie, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w art. 81c ust. 2 nie wyłączył takich postanowień, a więc powinny one być traktowane na takich samych zasadach jak pierwotne. Skarżący stwierdził, że do takiego postanowienia nie stosuje się art. 77§2 k.p.a. Przepis art. 81c ust. 2 ma charakter szczególny względem art. 77§ k.p.a. W sprawie mamy do czynienia ze zmianą treści obowiązku określonego w postanowieniu, a więc należy stosować art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd ocenił skargę jako zasadną.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie DWINB z dnia 12 lipca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od postanowienia PINB zmieniającego termin wykonania obowiązku w postaci dostarczenia oceny technicznej.
W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy bezsporna jest okoliczność, że pierwotne postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, to znaczy postanowienie z dnia 26 lutego 2021 r., nakładające na inwestora robót J. Z. obowiązek przedstawienia ich oceny technicznej, wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i było zaskarżalne zażaleniem, zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego.
Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Art. 81 c ust. 3 wskazuje, że na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 przysługuje zażalenie.
Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu i powzięciu informacji o zmianie właściciela nieruchomości PINB najpierw postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. a następnie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. przywołując za podstawę prawną art. 77§ 2 k.p.a w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zmienił postanowienie dowodowe z dnia 26 lutego 2021 r. w ten sposób, że określił nowy termin dostarczenia oceny technicznej.
Zgodnie z treścią art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie (jest niezaskarżalne), ale może być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 414).
Problem prawny zasadza się na ustaleniu, czy postanowienie prolongujące wskazany uprzednio termin przedłożenia oceny technicznej podlega zaskarżeniu. Innymi słowy należy odpowiedzieć na pytanie, czy zmiana terminu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinna nastąpić w trybie tego przepisu, to znaczy postanowieniem, na które w myśl art. 81c ust. 3 przysługuje zażalenie, czy też powinna nastąpić w trybie art. 77§2 k.p.a., czyli postanowieniem niezaskarżalnym.
Nie ma wątpliwości, że postanowienie wydawane na zasadzie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, służy bowiem wyczerpującemu zebraniu materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77§ 1 k.p.a., w postaci stosownej oceny technicznej. Pomimo jego dowodowego charakteru, ustawodawca poprzez art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość jego zaskarżenia.
Należy zauważyć, że hipotezę normy prawnej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego tworzy sytuacja, w której organ administracji powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W takim stanie rzeczy ustawodawca udziela organowi kompetencji do nałożenia obowiązku łączącego dwa powiązane elementy: 1) dostarczenie odpowiedniej oceny technicznej (ekspertyzy), 2) określenie terminu, w których to dostarczenie ma nastąpić.
Zmiana któregokolwiek z tych elementów ma charakter materialnoprawny w tym sensie, że modyfikuje obowiązki podmiotu, któremu nakazano dostarczenie oceny technicznej. Oznacza to, że rekonstrukcja pierwotnie wskazanego terminu transformuje obowiązek, ponieważ ma on być wykonany w innym czasie.
Gdyby zatem przyjąć, tak jak chcą organy, że tylko “pierwsze" postanowienie nakazujące dostarczyć ocenę techniczną i ustalające w tym celu stosowny termin, jest zaskarżalne, natomiast kolejne postanowienie, zmieniające ustalony wcześniej termin, zaskarżalne nie jest, to prawo zaskarżania pierwotnego postanowienia stałoby się iluzoryczne. Mianowicie organ w pierwotnym postanowieniu określający termin podlegałby w tym zakresie kontroli (wskutek wniesionego zażalenia), jednak po jego ostateczności mógłby dowolnie sterować terminem. Rodzi to ryzyko arbitralności, przekroczenia granic luzu decyzyjnego organu, i wbrew intencji ustawodawcy odbiera uczestnikom postępowania istotną cząstkę prawa, którym dysponowali wobec pierwotnego postanowienia, mogąc reagować nie niezasadny, w ich ocenie termin.
Trzeba przy tym podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu zmiany dotyczyły pierwotnego postanowienia, którego adresem był J. Z., natomiast wnioskowała o nie nabywczyni przedmiotowych nieruchomości, E. P.
Należy zgodzić się z organem (s. 4 postanowienia DWINB), że jeżeli taka modyfikacja miałaby polegać na zmianie treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i skutkować nałożeniem obowiązku o zmienionej treści, to nie można jej zakwalifikować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77§2 k.p.a. byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, i w konsekwencji w tym zakresie podlegałoby ono również zażaleniu.
W przekonaniu Sądu organ II instancji jednak błędnie ocenił istotę dokonanej w realiach sprawy zmiany, nie dostrzegając, że w gruncie rzeczy mamy do czynienia ze zmianą obowiązku. Mianowicie postanowienie PINB z dnia 6 czerwca 2022 r. w rzeczywistości nakłada nowy kształt obowiązku przedstawienia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej, ponieważ transformuje jego pierwotny kształt.
W tym kontekście należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 103/17, CBOIS) formułujący tezę, że zasady dotyczące postępowania dowodowego określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd łódzki uważa, i w pełni podziela to stanowisko Sąd Wojewódzki we Wrocławiu w niniejszym składzie (jak też w wyroku z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 141/22), że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie przesądza wszakże o niezaskarżalności postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w trybie przywołanego wyżej przepisu. Na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Logiczne jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Potwierdza to dodatkowo fakt, że zażalenie nie przysługuje stronie nawet w sytuacji nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu przez organ (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Ewentualne zarzuty w przedmiocie postępowania dowodowego strona może składać tylko w odwołaniu. Jednakże zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny, a taki właśnie charakter ma art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie.
Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. (sygn. II OSK 2230/17) oddalił skargę kasacyjną na przywołane orzeczenie WSA w Łodzi. Sąd Naczelny klarownie wskazał, że jeżeli modyfikacja postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego miałaby polegać na zmianie treści nałożonego obowiązku to nie można takiej zmiany zakwalifikować, jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., bowiem byłoby to nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 p.b., a w konsekwencji w tym zakresie rozstrzygnięcie powinno podlegać zaskarżeniu zgodnie z art. 81c ust. 3 p.b. organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie zmieniające postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, niezależnie od przywołanego w jego podstawie prawnej przepisu art. 77 § 2 k.p.a. jest błędna, a postanowienie w tym przedmiocie wadliwe.
W ocenie Sądu zmiana terminu jest zmianą w zakresie treści nałożonego obowiązku, a zatem kwalifikuje się do zaskarżenia w ramach art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego.
Finalnie zauważyć jeszcze należy, że PINB zmieniając swoje postanowienie w zakresie wyznaczenia nowego terminu w podstawie prawnej przywołał także art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co sprawia, że akt kwalifikował się do zasady opisanej w ust. 3 tego przepisu, czyli podlegał zażaleniu. Nie można również tracić z pola widzenia, że pierwotnym adresatem postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia oceny technicznej była inna osoba od tej, która następnie wnosiła o zmianę terminu.
Reasumując, organ odwoławczy zobligowany jest do oceny wniesionego zażalenia, uwzględniając przedstawione wywody wskazujące, że postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego.
Mając na względzie poczynione wyżej rozważania Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. orzekł o uchyleniu postanowienia (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego 480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).