I GSK 1473/22

I GSK 1473/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1496/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-18
I GZ 284/21 - Postanowienie NSA z 2021-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19a
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1496/21 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. nr ONW/142/2020 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. V SA/Wa 1496/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.M. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 11 września 2020 r., nr ONW/142/2020, w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca złożyła 1 kwietnia 2019 r. wniosek o przyznanie jej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.
Kierownik BP ARiMR w Węgrowie pismem z 13 września 2019 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z wynikiem kontroli administracyjnej wniosku. W toku kontroli krzyżowej ustalono bowiem, że objęte wnioskiem działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie Z., w gminie S., w powiecie węgrowskim zostały zgłoszone do analogicznej płatności przez S.T. (dalej zwanego konkurent). W dniu 21 września 2019 r. złożył on oświadczenie opisujące wykonywane na działkach prace w celu wykazania ich użytkowania. Tego samego dnia pisemne oświadczenia złożyli wskazani przez tego rolnika świadkowie, potwierdzający jego stanowisko.
Pismem z 5 listopada 2019 r. skarżąca złożyła obszerne wyjaśnienia wskazując, że jest właścicielką spornych działek, a rolnik będący stroną konfliktu krzyżowego wykonywał na działkach jedynie określone przez nią prace polowe. Strona wskazała, iż jej konkurent wykraczając dalece poza ustną zgodę dotyczącą okresowego zbioru pożytków, dokonał nawiezienia na grunt substancji niewiadomego pochodzenia wydzielającej olbrzymi fetor. Substancja ta w toku prowadzonego postępowania prokuratorskiego, a następnie sądowego - została uznana za substancję zawierającą składniki chemiczne (odpady z oczyszczalni ścieków) które nie mogły zostać użyte ani do bezpośredniego składowania na gruncie, ani do wykorzystania jako nawóz. W tej sprawie Sąd Rejonowy w Węgrowie uznał sprawstwo konkurenta skarżącej co do zanieczyszczenia gruntu strony, zaś nawieziona substancja została przez niego usunięta.
Po przeanalizowaniu materiałów sprawy, decyzją z 8 maja 2020 r. Kierownik BP ARiMR nr 0150-2020-006442 przyznał skarżącej płatności ONW na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł w tym: płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności ONW, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019: płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
Organ I instancji stanął na stanowisku, że organ I instancji podkreślił, że użytkownikiem spornych działek jest konkurent skarżącej, gdyż uwiarygodnił on oświadczeniami świadków, że wykonywał na spornych działkach wszelkie zabiegi agrotechniczne i prace polowe. Skarżąca, zdaniem organu, nie potwierdziła, że prowadziła takie prace osobiście, jak również by zlecała w gospodarstwie prace polowe, decydując o ich zakresie. Nie przedstawiła również świadków, którzy mogliby potwierdzić jej odmienne twierdzenia.
Decyzją z 11 września 2020 r. nr ONW/142/2020 Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone nim rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy przywołując mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy wyjaśnił, że dla uzyskania wnioskowanej płatności niewystarczające jest posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym. Jedynie posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu wskazanych przepisów uprawnia rolnika do ubiegania się o płatności. Zatem prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy dysponując jedynie tytułem własności, nie zajmują się produkcją rolną.
Dyrektor MOR ARiMR podkreślił, że jeżeli o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku pozaumownego użytkowania działek rolnych. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być natomiast przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mają natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że rolą organów ARiMR jest ustalenie faktycznego użytkownika gruntów rolnych. W jego ocenie skarżąca nie wykazała, że to ona zadeklarowane do płatności działki utrzymuje w kulturze rolnej.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni na wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego, oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - Dz. U. poz. 364 z późn. zm.) płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2019 r. 5 - letnie zobowiązanie do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy skarżąca - jako rolnik - była w posiadaniu gruntów rolnych użytkowanych rolniczo zadeklarowanych we wniosku z 1 kwietnia 2019 r. o przyznanie płatności (ONW).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych na tle regulacji pomocowych należy rozumieć jako - faktyczne użytkowanie - gruntów rolnych. Pojęcie posiadania w tym kontekście należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Za stanowiskiem takim przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskowane są dopłaty.
Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.
Zatem płatność przysługuje osobie, która prowadzi działalność rolniczą, czyli zajmuje się produkcją, hodowlą lub uprawą produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, do gruntów rolnych na których taką działalność prowadzi.
Należy przy tym w pełni podzielić poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07 i 11 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 12/10, na tle płatności obszarowej. Wystąpienie o przyznanie płatności jest okolicznością faktyczną, dla oceny której nie ma znaczenia, w jakiej formie osoba ubiegająca się o płatność wykonuje władztwo nad gruntami rolnymi (prawo własności, dzierżawa). "Posiadanie gruntów" w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne. Na gruncie przepisów regulujących płatności z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych pojęcie "posiadania gruntów rolnych" należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia cel płatności, którym jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim poczynić ustalenia, a następnie ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami, użytkując je rolniczo.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, że skarżąca w 2019 r. nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów - działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW). Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy należy w pełni podzielić, gdyż znajdują one potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, a co ważne, w wyjaśnieniach złożonych przez samą skarżącą w toku postępowania. Przy czym, jak zaznaczono, przy ustalaniu prawa do otrzymania płatności ONW na dany rok, organ nie może ograniczyć się tylko do badania stanu faktycznego na dzień 31 maja danego roku, ale powinien generalnie ustalać, kto utrzymywał grunty zgodnie z normami i przestrzegał wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Pomoc udzielana jest - jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy odwołując się do judykatury - rolnikom, poprzez rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na posiadanym gruncie.
W sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca posiada tytuł prawny do działek deklarowanych we wniosku z 1 kwietnia 2019 r. o przyznanie płatności ONW. Bezspornym było w sprawie, że skarżąca wyraziła ustną zgodę na okresowe wejście swojego konkurenta na teren działek w celu zebrania trawy dla zwierząt, którą mu nieodpłatnie przekazała. Ten (co wynika z pisemnych oświadczeń jego i świadków) na spornych działkach włókował na wiosnę grunt (budził trawę), dwukrotnie ją kosił, rozbijał pokosy, ograbiał na wałki, belował, zwoził bele, wysiewał w swoim mniemaniu nawóz. Fakt, że jedna z czynności, którą uznawał on za nawożenie okazała się bezprawnym zanieczyszczeniem gruntu odpadami z oczyszczalni, nie zmienia intencji tego działania. Tym samym organ był uprawniony do ustalenia, że to wskazana osoba decydowała o przeprowadzanych na gruntach zabiegach agrotechnicznych i wykonywała prace polowe.
W świetle przedstawionych okoliczności nie może budzić wątpliwości to, że w roku 2019 r. skarżąca nie była w rozumieniu przepisów pomocowych faktycznym posiadaczem i nie użytkowała rolniczo gruntów rolnych deklarowanych we wniosku, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tym samym, w świetle przepisów rozporządzenia, brak było podstaw do przyznania wnioskowanej płatności.
Błędem organu był brak odniesienia się w toku postępowania do wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu od decyzji piewrszoinstancyjnej. Sąd podkreślił jednak, że w istocie dotyczyły one wykazania cywilnoprawnych uprawnień do spornych gruntów skarżącej (co w niniejszym postępowaniu nie jest kwestionowane) oraz przekroczenia przez konkurenta skarżącej zakresu ustnej umowy, co jak już wskazywano nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień do płatności. Z tej przyczyny wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na treść decyzji.
Skarżąca w relacji umownej ze swoim konkurentem została faktycznie pozbawiona decyzyjności co do wykonywanych czynności. W piśmie z 27 marca 2020 r. strona nie wskazywała przy tym nazwisk świadków, którzy mieliby potwierdzić, jej wpływ na wykonywane na gruntach zabiegi agrotechniczne. Istotą zawartej przez skarżącą z konkurentem umowy ustnej było zobowiązanie się do oddania dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków. Organ był zatem w pełni uprawniony do ustalenia, że w związku z zawarciem umowy dzierżawca objął w faktyczne władanie grunty rolne i przystąpił do ich użytkowania.
Również prawidłowo przyjął organ, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Zatem po wyznaczeniu wartości przedeklarowania, zgodnie z art. 19a ust. 1 stwierdzono, że zmniejszenie wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność została odmówiona i wyznaczona została kara administracyjna.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła wnioskodawczyni, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
I. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż wykonujący zlecenie na obszarze danej nieruchomości, bez wyraźnego oddania mu tej nieruchomości w posiadanie zależne, może, w czasie wykonywania prac zleconych na tej nieruchomości, stać się jej posiadaczem, podczas gdy posiadanie zależne musi wynikać wprost z określonej czynności prawnej, która w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, a tym samym S.T. nie stał się posiadaczem przedmiotowych działek;
II. art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności- poprzez zastosowanie wynikających z tego artykułu reguł odmowy przyznania pomocy i nałożenie na skarżącego sankcji finansowych w sytuacji, gdy Strona spełniała wszystkie kryteria otrzymania płatności i nie spełniała kryteriów zastosowania sankcji,
na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., zaskarżonemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 78 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organ nie dopuścił zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 8 czerwca 2020 r.. wniosków dowodowych, które miały na celu wykazanie, że skarżąca jest jedynym użytkownikiem spornych działek i że wyłącznie skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z zasługującym na uwzględnienie wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej za rok 2019, zaś wyjaśnienie okoliczności kto jest faktycznie włada spornymi działkami miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w celu ustalenia, czy Skarżąca jest uprawniona do otrzymania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej;
II. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej, gdyż organ sporządził błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności organ nie podaje żadnych motywów, dlaczego nie przeprowadził zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdząc jednocześnie, że skarżąca nie wykazała, że jest posiadaczem spornych działek, podczas gdy organ w tej sprawie nie przeprowadził żadnego zgłoszonego przez stronę dowodu, co narusza również podstawową zasadę postępowania - zasadę przekonywania, oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną decyzji;
III. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu skarżącej, a także brak odniesienia się do argumentów powołanych przez stronę, w szczególności w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w piśmie z dnia 27 marca 2020 r.;
IV. art. 6 K.p.a. i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności na rok 2019: płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożenia sankcji w wysokości [...] zł, pomimo braku podstaw faktycznych do jej wydania i naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nieznajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym oraz naruszenie słusznego interesu społecznego;
V. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez działanie w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, ze względu na to, że strona spełniła wszystkie wymogi dotyczące przyznania jej płatności na rok 2019: płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II, a mimo to odmówiono jej ww. świadczenia, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania;
VI. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasady logicznego myślenia oraz zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność poprzez pominięcie oświadczenia strony, jako właścicielki spornych działek a danie wiary oświadczeniom składanym przez osobę, która rażąco wykroczyła poza zakres uzyskanej zgody na dzierżenie przedmiotowych działek;
VII. art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez arbitralne pominięcia wyjaśnień i oświadczeń składanych przez Stronę, a mających znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, oraz poprzez tendencyjne i niepełne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sądowi umknęło to, iż rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace połowę. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od wyroku WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W tej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż po pierwsze ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie zaś WSA w Warszawie za istotę sporu skarżącej z organami uznał kwestię rolniczego użytkowania działek zgłoszonych do płatności przez obie strony konfliktu krzyżowego. Tego więc rodzaju zagadnienie ma na gruncie niniejszej sprawy decydujące znaczenie.
W pierwszym z procesowych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom, a w konsekwencji Sądowi I instancji, który zaakceptował ten sposób ich procedowania w sprawie, naruszenie art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z nieuwzględnieniem zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych.
Odnosząc się do twierdzeń przedmiotowego zarzutu na wstępie należy podkreślić, że organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w indywidualnej sprawie, nie jest zobligowany do przeprowadzania każdego wnioskowanego przez strony dowodu. W niniejszym wypadku, w którym bezspornie doszło do konfliktu krzyżowego w zakresie płatności do konkretnych działek rolnych, skarżąca kasacyjnie wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z jej przesłuchania oraz składanych przez siebie oświadczeń. Wnioski te, zgodnie ze sformułowaną w nich tezą, zmierzały do potwierdzenia jej stanowiska procesowego, odnośnie władania przez nią gruntami, w dodatku w stricte cywilistycznym ujęciu (skarżąca w sposób szczególny akcentowała problematykę związaną z legitymacją do władania gruntami, tj. dysponowaniem adekwatnym do tego tytułem prawnym). W tej sytuacji odmowa przeprowadzenia tego rodzaju dowodów nie może być odczytywana w kategoriach naruszenia prawa. Jak słusznie bowiem stwierdził Sąd I instancji, cywilistyczny aspekt władania gruntami nie miał w niniejszym przypadku decydującego znaczenia, poza tym oferowane przez skarżącą dowody ze swej istoty nie mogły służyć podważeniu ustaleń opartych na zeznaniach innych świadków. Stanowisko procesowe skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego było organom znane i z tego względu przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie mogło wnieść wiele do sprawy. Poza tym jej zeznania, jako osoby bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem, niepoparte żadnymi innymi dowodami, musiałyby mieć ograniczoną moc dowodową, z uwagi na swój subiektywny charakter. Z tej więc przyczyny nie mogłyby się w istotny sposób przyczynić do poszerzenia obiektywnych ustaleń w sprawie.
Problematyki związanej ze zgłoszonymi przez skarżącą wnioskami dowodowymi dotyczyły również dwa kolejne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, w których podniesiono między innymi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że z naruszeniem regulacji dotyczących uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, w której wydający ją organ nie podałby dostatecznego uzasadnienia, faktycznego i prawnego, swojego rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika z jakich przyczyn odmówiono skarżącej wnioskowanych przez nią płatności, zarówno aspekcie prawnym, jak i faktycznym. Nawet więc jeżeli organ szczegółowo nie wyjaśnił przyczyn dla których nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuścił się w ten sposób uchybienia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., a zwłaszcza takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że w świetle poczynionych ustaleń, w oparciu o wskazane w decyzji dowody, a także w świetle regulacji dotyczących przyznawania płatności, o których mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, niecelowość, w ujęciu zaprezentowanym przez organy i Sąd I instancji, przeprowadzania wnioskowanych przez skarżącą dowodów, była oczywista.
Poza tym jednak nawet brak odpowiednich rozważań i stwierdzeń w kwestii nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej w uzasadnieniu decyzji, niezakwestionowany przez WSA w Warszawie, nie mógł mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że wnioski te, co do zasady, nie odnosiły się do okoliczności, od których uzależnione było uzależnione to rozstrzygnięcie.
Tak więc również w tym przypadku brak jest podstaw do podzielenia przedmiotowych zarzutów.
W zarzutach opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., oznaczonych numerami IV i V spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. w związku z uznaniem przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji w sytuacji braku faktycznych podstaw do jej wydania. W związku z tym stwierdzić należy, że w obu przypadkach skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje postać poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydano kwestionowaną przez nią decyzję. Jednakże żaden z przepisów wymienionych w ramach podstaw prawnych tych zarzutów nie odnosi się wprost do czynionych na gruncie konkretnej sprawy ustaleń. Regulacje te statuują bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego, cechują się przy tym dużym stopniem ogólności, w związku z tym nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc również w tym wypadku brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów spółki.
Za zasługujące na uwzględnienie nie mogą zostać również uznane zarzuty procesowe skarżącej, oznaczone w skardze kasacyjnie numerami VI i VII, w których podniesiono arbitralną ocenę zebranego materiału dowodowego, co miało być konsekwencją pominięcia oświadczeń skarżącej.
Odnosząc się do tej postaci zarzutów stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Zauważy bowiem należy, że rolnicze wykorzystanie działek będących przedmiotem konfliktu krzyżowego przez konkurenta skarżącej, ustalono na podstawie dowodów w postaci zgodnych zeznań przesłuchanych w postępowaniu świadków. Skarżąca kasacyjnie tymczasem, kwestionując wiarygodność tego rodzaju dowodów, nie zaoferowała innych przekonujących dowodów, które przeczyłyby wnioskom wynikającym z wyżej wskazanych zeznań.
Podważenie ustaleń wynikających z przeprowadzonych dowodów nie było zaś możliwe w oparciu o samą tylko treść oświadczeń skarżącej, co sugeruje ona w obu omawianych zarzutach, albowiem oświadczenia te ze swej istoty mają charakter subiektywny, a w dodatku nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. W tej więc sytuacji to właśnie opieracie się tylko na tych oświadczeniach skutkowałoby arbitralnością wypracowanego na ich podstawie stanowiska.
Tak więc również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania zasadności przedmiotowych zarzutów.
Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia.
W pierwszym z nich skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA w Warszawie błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.) w związku z art. 336 K.c. w związku z przyjęciem, iż wykonujący zlecenie na obszarze danej nieruchomości, bez wyraźnego oddania mu tej nieruchomości w posiadanie zależne, może, w czasie wykonywania prac zleconych na tej nieruchomości, stać się jej posiadaczem, podczas gdy posiadanie zależne musi wynikać wprost z określonej czynności prawnej, która w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, a tym samym konkurent skarżącej nie stał się posiadaczem przedmiotowych działek.
Mając na względzie postać twierdzeń tego zarzutu stwierdzić należy, że został on wadliwie skonstruowany w stopniu przesądzającym o jego bezskuteczności. Po pierwsze bowiem podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie była ocena zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej płatności ONW, a nie płatności bezpośrednich. Przesłanki przyznania tego rodzaju płatności o jakie skarżąca aplikowała zostały określone w rozporządzeniu ONW, a nie w ustawie o płatnościach bezpośrednich, której to przepis został powołany w ramach podstawy prawnej omawianego zarzutu. To do tego rozporządzenia odwoływały się organy oraz Sąd I instancji. WSA w Warszawie nie stosował więc art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i brak jest podstaw do przyjęcia, że poprzez pryzmat tej regulacji winien był on dokonywać kontroli wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. W związku z tym nie mógł on dopuścić się naruszenia tego przepisu.
W kwestii związanej z zastosowaniem art. 336 K.c. zauważyć należy, że Sąd I instancji wyraźnie zaakcentował autonomiczny, w stosunku do regulacji cywilnoprawnych, charakter pojęcia posiadania gruntów rolnych, funkcjonujący na gruncie przepisów o płatnościach ONW. Tym samym więc odwoływanie się do jego znaczenia wynikającego z art. 336 K.c. nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Po drugie nie sposób nie zauważyć, że poprzez ten zarzut skarżąca kasacyjnie dąży między innymi także do zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, co jest niedopuszczalne w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem nie można podważać prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, poprzez zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11.01.2024 r., sygn. III FSK 3460/21 – wszystkie dost. w CBOiS). W związku z tym nie można uznać zasadności przedmiotowego zarzutu.
Odnosząc się do drugiego z materialnoprawnych zarzutów dotyczącego wadliwego zastosowania art.19a rozporządzenia 640/2014 stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjne, że niezasadnie zastosowano ten przepis, w sytuacji, w której spełniła ona wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania wnioskowanych przez nią płatności. Ponownie bowiem podkreślić należy, że WSA w Warszawie stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia tego kto rolniczo użytkował sporne działki. W ramach niepodważonych przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych jednoznacznie stwierdzono, że to nie ona je użytkowała w 2019 r., w tej więc sytuacji przeciwne jej twierdzenia, w ramach omawianego zarzutu, uznać należy za gołosłowne. W konsekwencji więc przedmiotowy zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który reprezentował organ na rozprawie.