II SA/Wr 656/24

II SA/Wr 656/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 54 par. 4 w zw. z art. 17 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr 712/2024 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. (nr 1/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z dnia 10 listopada 2022 r. (nr 2309/2022), którą nakazano Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. (dalej: Skarżąca, Spółdzielnia) - właścicielowi i zarządcy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W. - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym tego obiektu poprzez:
1. wykonanie skutecznej izolacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowej ścian fundamentowych w celu odcięcia dopływu wilgoci z poziomu posadowienia i zabezpieczenia murów zewnętrznych przed przenikaniem wody opadowej do wnętrza obiektu,
2. wykonanie izolacji termicznej murów fundamentowych zgodnie z reżimem technologicznym i zasadami wiedzy technicznej, zabezpieczając je przed przemarzaniem i utratą ciepła z budynku,
3. wykonanie nowej kanalizacji sanitarnej z zachowaniem wymaganych spadków w celu prawidłowego odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z budynku wraz z wykonaniem studzienki kanalizacji sanitarnej o odpowiednich parametrach i zagłębieniu
4. wykonanie opaski odwadniającej budynku w celu zapewnienia odprowadzania wilgoci przy murach zewnętrznych obiektu,
5. ocieplenie dwóch ścian zewnętrznych przy wejściu do budynku, części stropu nad tym wejściem oraz okapu dachowego wokół budynku, ściany zewnętrznej pod przyłączem energetycznym w celu likwidacji występujących mostków termicznych.
PINB wskazał, że powyższe obowiązki należy wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie punktów 1-3 i 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie punktów: 4, 5.
Postanowieniem nr 1774/2023 z dnia 18 września 2023 r. PINB nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł oraz wezwał do jej zapłaty oraz wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 18 września 2023 r. w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. W tytule wykonawczym wskazano obowiązek wynikający z przywołanej na wstępie decyzji DWINB nr 1/2032 z dnia 2 stycznia 2023 r.
Postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało Skarżącej doręczone w dniu 21 września 2023 r., zatem wyznaczony termin upłynął dnia 21 marca 2024 r. W dniu 14 marca 2024 r. Spółdzielnia wpłaciła grzywnę w celu przymuszenia, a pismem z dnia 20 marca 2024 r. wystąpiła o jej zwrot.
Postanowieniem nr 644/2024 z dnia 28 marca 2024 r. PINB odmówił zwrotu grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem nr 1774/2023 z dnia 18 września 2023 r., z uwagi na niewykonanie w całości nakazów określonych decyzją nr 1/2023.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Spółdzielnia wniosła skargę na czynność egzekucyjną mającą polegać na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia dokonaną w drodze postanowienia PINB nr 644/2024 z dnia 28 marca 2024 r.
Postanowieniem nr 913/2024 z dnia 23 maja 2024 r. PINB, działając na podstawie art. 54 § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2305, dalej u.p.e.a.) oddalił skargę na czynność egzekucyjną, polegającą na odmowie zwrotu spornej grzywny w celu przymuszenia z uwagi na jej niedopuszczalność.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że art. 54 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, a podstawą takiej skargi jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub też zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach, którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej.
Zgodnie z art. 54 § 4 i 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny po otrzymaniu skargi na czynność egzekucyjną wydaje postanowienie, w którym:
oddala skargę na czynność egzekucyjną,
uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną:
w całości,
w części i w pozostałym zakresie oddala skargę,
a w przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny:
uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części;
usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej.
W myśl art. 1 pkt 2 u.p.e.a. ilekroć w u.p.e.a. jest mowa o czynności egzekucyjnej - rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
W przypadku środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia działaniem zmierzającym do zastosowania tego środka egzekucyjnego jest wydanie postanowienia, którym grzywna jest nakładana. Działaniem zmierzającym do zrealizowania tego środka egzekucyjnego jest natomiast zwrócenie się do właściwego miejscowo i rzeczowo naczelnika urzędu skarbowego z prośbą o jej przymusowe ściągnięcie - w tym przypadku PINB działa jednocześnie jako organ egzekucyjny prowadzący egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym i jako wierzyciel obowiązku o charakterze pieniężnym. Po tym jak grzywna w celu przymuszenia zostanie przymusowo ściągnięta kończy się etap stosowania tego środka egzekucyjnego.
Działanie polegające na zwrocie grzywny w celu przymuszenia w ocenie PINB nie mieści się w pojęciu czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. nie jest bowiem ani działaniem zmierzającym do zastosowania ani też do zrealizowania tego środka egzekucyjnego. Stąd też skarga na odmowę zwrotu grzywny w celu przymuszenia nie przysługuje. Innymi słowy nie jest dopuszczalna.
Niezależnie od powyższego PINB wskazał, że nawet zakładając, że odmowę zwrotu grzywny w celu przymuszenia kwalifikuje się jako czynność egzekucyjną, a w konsekwencji tego przysługuje na nią skarga, to skarga Spółdzielni i tak zostałaby oddalona, gdyż egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka pozwalająca na zwrot grzywny w celu przymuszenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej skargą czynności egzekucyjnej w postaci odmowy zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia i jej zwrot w pełnej wysokości.
Zarzuciła naruszenie:
- art. 1a pkt. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. w zw. z art. 126 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu u.p.e.a. i w konsekwencji nie może zostać poddana kontroli w trybie skargi na czynność egzekucyjną, podczas gdy utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazuje na konieczność postrzegania odmowy zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia jako czynności egzekucyjnej, na którą przysługuje skarga na czynność egzekucyjną;
- art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej w postaci odmowy zwrotu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy ta czynność egzekucyjna w żadnym zakresie nie prowadziła bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku ze względu na wykonanie przez Spółdzielnię nałożonych obowiązków w rzeczywiście możliwym i przeważającym zakresie, a częściowe ich niezrealizowanie wynikało wyłącznie z ich obiektywnej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu Spółdzielni, tj. całkowite pominięcie częściowej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności nałożonych obowiązków, podczas gdy należyte ustalenie i uwzględnienie tego faktu winno stanowić podstawę do zwrotu uiszczonej grzywny;
- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i należytej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. pominięcie zaistnienia częściowej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności nałożonych obowiązków, podczas gdy należyte zebranie i rozpatrzenie dostępnych w sprawie faktów winno doprowadzić do zwrotu uiszczonej grzywny.
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. (nr 712/2024) DWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.) w związku z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej p.b.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego jest samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego, a nie skargą w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1995/99). Co więcej, w skardze w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. mogą być podniesione wszelkie okoliczności. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest natomiast uniwersalnym środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego.
Skarga na czynności egzekucyjne ma charakter środka subsydiarnego i nie jest dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, albo w sytuacjach gdy istnieje możliwość wniesienia pozwu do sądu (wyrok % NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4503/97; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3474/06). Nie ma przy tym znaczenia, czy zobowiązany nie wykorzystał innych środków prawnych, czy nie przyniosły one żądanego rezultatu. Nadto, nie jest dopuszczalne podnoszenie w skardze na czynności egzekucyjne okoliczności stanowiących podstawę zarzutów wskazanych w art. 33 u.p.e.a. również po upływie terminu do wniesienia zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11). W szczególności w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3474/06).
Przedmiotem zaskarżenia są czynności egzekucyjne. W myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a. czynność egzekucyjna to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, DWINB wskazał że jako czynność egzekucyjną strona skarżąca wskazała na postanowienie PINB dla miasta Wrocławia nr 644/2024 z dnia 28 marca 2024 r. odmawiające zwrotu grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji, odmowa zwrotu grzywny w celu przymuszenia, w ocenie tego organu, nie mieści się w pojęciu czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Nie jest bowiem ani działaniem zmierzającym do zastosowania ani też do zrealizowania tego środka egzekucyjnego. Stąd też PINB dla miasta Wrocławia uznał, iż skarga na odmowę zwrotu grzywny w celu przymuszenia nie przysługuje. Innymi słowy, nie jest ona dopuszczalna.
Zdaniem DWINB przedstawione stanowisko przez organ I instancji zasługuje na aprobatę, ponieważ czynność egzekucyjna to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast odmowa zwrotu grzywny w celu przymuszenia jest już etapem po jego zastosowaniu i zrealizowaniu. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na czynność egzekucyjną w sytuacji odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia nie przysługuje.
Nadto w ocenie DWINB, zasadnie PINB dla miasta Wrocławia również wskazał, że nawet przy założeniu, iż odmowę zwrotu grzywny w celu przymuszenia kwalifikuje się jako czynność egzekucyjną, a w konsekwencji tego przysługuje na nią skarga, to skarga ta zostałaby i tak oddalona, ponieważ egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka pozwalająca na zwrot grzywny w celu przymuszenia, czyli wykonanie w pełni egzekwowanego obowiązku. W niniejszej sprawie nie mogło zatem zapaść inne rozstrzygnięcie niż to jakie wydał PINB dla miasta Wrocławia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowej [...] we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia o zwrocie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. w pełnej wysokości, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Spółdzielnia zarzuciła
- naruszenie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 126 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu u.p.e.a. i w konsekwencji nie może zostać poddana kontroli w trybie skargi na czynność egzekucyjną, podczas gdy utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazuje na konieczność postrzegania odmowy zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia jako czynności egzekucyjnej, na którą siłą rzeczy przysługuje skarga na czynność egzekucyjną;
- naruszenie art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej w postaci odmowy zwrotu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy ta czynność egzekucyjna w żadnym zakresie nie prowadziła bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, albowiem Spółdzielnia wykonała nałożone obowiązki w realnie możliwym i przeważającym zakresie, a częściowe ich niezrealizowanie wynikało wyłącznie z ich obiektywnej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności;
- naruszenie art. 126 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku Spółdzielni o zwrot grzywny, podczas gdy ze względu na okoliczności sprawy taki zwrot był uzasadniony;
- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu Spółdzielni, tj. całkowite pominięcie częściowej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności nałożonych obowiązków, podczas gdy należyte ustalenie i uwzględnienie tego faktu powinno stanowić podstawę do zwrotu uiszczonej grzywny;
- naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i należytej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. pominięcie zaistnienia częściowej i niezawinionej przez Spółdzielnię niewykonalności nałożonych obowiązków, podczas gdy należyte zebranie i rozpatrzenie dostępnych w sprawie faktów winno doprowadzić do zwrotu uiszczonej grzywny;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i brak odniesienia organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z dnia 27 czerwca 2024 r. do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu, podczas gdy organ II instancji zgodnie z naruszonymi przepisami posiada taki obowiązek.
W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała twierdzenia organów co do tego, iż odmowa zwrotu grzywny w celu przymuszenia nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu u.p.e.a. w zw. z czym nie może podlegać zaskarżeniu w trybie skargi na czynność egzekucyjną. Odwołując się do poglądów judykatury i doktryny wskazała, że na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje, jednakże przysługuje na nie skarga na czynność egzekucyjną.
Zdaniem Spółdzielni odmowa zwrotu uiszczonej grzywny mieści się w definicji czynności egzekucyjnej zawartej w art. 1a ust. 2 u.p.e.a. Brak zwrotu grzywny bowiem zmierza do "utrzymania" zastosowania i faktycznego zrealizowania środka egzekucyjnego w postaci uprzednio nałożonej grzywny. Nie może mieć przy tym znaczenia oczywisty fakt, że odmowa zwrotu grzywny następuje po innej czynności egzekucyjnej, tj. po uprzednim nałożeniu grzywny.
Dalej Skarżąca podniosła, że wykładnia art. 126 u.p.e.a. polegająca na przyjęciu, że brak wykonania całości obowiązków określonych w tytule wykonawczym (w tym obowiązków, które nie były obiektywnie możliwe do wykonania) wyłącza możliwość zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, nie może zostać uznana za poprawną. Bezrefleksyjne i oderwane od realiów sprawy stosowanie takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji niezgodnej z zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 2 u.p.e.a. (stosowanie jedynie środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku).
Spółdzielnia wskazuje, że do dnia 20 marca 2024 r. wykonała wszystkie obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego nr [...] z wyjątkiem: studzienek kanalizacji sanitarnej o odpowiednich parametrach i zagłębieniu oraz docieplenia pod przyłączem energetycznym (w celu likwidacji mostków termicznych). Niewykonanie tych elementów wynika zaś z całkowicie niezawinionych przez nią okoliczności, które zostały ujawnione dopiero w toku realizacji prac objętych tytułem wykonawczym. W związku z tym Spółdzielnia nie miała obiektywnej możliwości wcześniejszego reagowania i zrealizowania dwóch wskazanych powyżej elementów. Niewykonanie studzienek kanalizacji sanitarnej o odpowiednich parametrach i zagłębieniu wynika z samodzielnego i nieprawidłowego wykonania przez użytkownika lokalu przy ul. [...] we W. kanalizacji sanitarnej, wychodzącej poza obręb lokalu/budynku poniżej istniejącej sieci. Co istotne, prace te zostały wykonane bez wiedzy i zgody Spółdzielni, a ich zakres, sposób i technologia wykonania nie została uzgodnione z jej przedstawicielami. Nieprawidłowy sposób wyprowadzenia kanalizacji wewnętrznej budynku spowodował konieczność zlecenia wykonania odpowiedniej ekspertyzy oraz projektu modernizacji wraz z nową studnią i przepompownią. Oczywistym pozostaje, że tego rodzaju prace (również ze względu na czas i sposób ich ujawnienia) nie mogły zostać realnie wykonane w 6-miesięcznym okresie wyznaczonym przez PINB.
Dalej skarżąca podniosła, że wiedzę o niemożliwości wykonania docieplenia pod przyłączem energetycznym bez jego odsunięcia na czas wykonywania prac powzięła dopiero w toku realizacji nałożonych obowiązków. Istotnym pozostaje, że przesuniecie złącza energetycznego wymagało współdziałania ze strony jego właściciela (T. Sp. z o. o.), wobec czego termin jego przeprowadzenia nie był zależny wyłącznie od działania albo zaniechania Spółdzielni.
Spółdzielnia wskazała, że w wyznaczonym przez PINB wraz z nałożeniem grzywny 6-miesięcznym terminie, wykonała wszystkie wskazane obowiązki, które były rzeczywiście możliwe do wykonania i nie może ponosić negatywnych konsekwencji (w postaci braku zwrotu grzywny) ze względu na niezrealizowanie obiektywnie niewykonalnych obowiązków. Na potwierdzenie niniejszego stanowiska Skarżąca przywołała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 539/18).
Zdaniem Skarżącej, że bezwzględne przyjęcie, jakoby w każdym wypadku do zwrotu grzywny uiszczonej w celu przymuszenia konieczne było wykonanie wszystkich nałożonych obowiązków (niezależnie od zaistniałych okoliczności), prowadzi do przekonania o jedynie iluzorycznej ochronie przyznawanej przez art. 126 u.p.e.a. Co więcej, przy takim założeniu (przyjętym zresztą przez organ II i I instancji) instytucja zwrotu grzywny nie realizowałaby swojego zasadniczego celu - tj. przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, który ma świadomość, że niezrealizowanie choćby znikomego, obiektywnie niewykonalnego elementu nałożonego obowiązku niweczy możliwość zwrotu grzywny, nie będzie - siłą rzeczy - dążył do wykonania nakazu organu w jakimkolwiek zakresie. Stąd dokonana przez organy wykładnia treści art. 126 u.p.e.a. nie może zostać uznana za prawidłową, albowiem prowadzi do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a.
Dalej Spółdzielnia wyjaśniła, że stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony przy naruszeniu obowiązujących przepisów, gdyż DWINB ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że brak wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym w całości wyklucza możliwość zwrotu grzywny nałożonej w celu przymuszenia i nie przeanalizował ani nie uwzględnił podnoszonej przez skarżącą kwestii częściowej niewykonalności nałożonych obowiązków. Nadto wybiórczo odniósł się do zarzutów zażalenia nie dokonując w uzasadnieniu wydanego postanowienia analizy zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Wreszcie skarżąca podniosła, że podejmuje wszelkie niezbędne kroki w celu możliwie najszybszego zrealizowania obowiązków nałożonych tytułem wykonawczym nr [...].
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym.
Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie.
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 27 czerwca 2024 r. (nr 712/2024) utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr 913/2024 z dnia 23 maja 2024 r. oddalające skargę na czynność egzekucyjną, polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia.
Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy (pkt 1) lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej (pkt 2).
W judykaturze podkreśla się, że określony w art. 54 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma ona charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1324/18; wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 583/21; CBOSA). W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1370/17; z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13; z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 778/13; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1377/13; CBOSA).
Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organów, w realiach przedmiotowej sprawy, istniały podstawy do wniesienia przez Spółdzielnię skargi na czynność egzekucyjną w postaci wydania na podstawie art. 126 u.p.e.a. postanowienia o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. nie jest bowiem zaskarżalne. Niemniej, tak zakreślony zakres skargi na czynność egzekucyjną wyznacza ramy kontroli legalności czynności egzekucyjnej, która w okolicznościach niniejszej sprawy ogranicza się wyłącznie do treści art. 126 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
Z przywołanej regulacji wynika, że zwrot grzywny jest możliwy przy łącznym spełnieniu przyjętych przez ustawodawcę przesłanek. Po pierwsze, gdy został wykonany obowiązek, a po drugie gdy zachodzą ku temu uzasadnione okoliczności. Oznacza to, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Nadto, użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Przesłanką zwrotu grzywny jest jednak zarazem wykonanie obowiązku przez zobowiązanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2205/20, CBOSA).
Tymczasem w realiach badanej sprawy, nałożone decyzją DWINB z dnia 2 stycznia 2023 r. (nr 1/2023), obowiązki nie zostały wykonane w całości, co nie jest w sprawie też sporne. Zarówno bowiem w zażaleniu jak również w skardze skierowanej do tut. Sądu Skarżąca wskazała, że wykonała wszystkie obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego nr [...] z wyjątkiem: studzienek kanalizacji sanitarnej o odpowiednich parametrach i zagłębieniu oraz docieplenia pod przyłączem energetycznym (w celu likwidacji mostków termicznych). Niniejszy brak wykonania tychże nakazów uniemożliwia w ocenie Sądu zwrot uiszczonej grzywny, skoro zastosowanie art. 126 u.p.e.a. uzależnione jest od wykonania w pełni egzekwowanego obowiązku. Z literalnego brzmienia tegoż przepisu wynika również, iż dla zakresu jego zastosowania nie ma znaczenia z jakich względów obowiązek w całości nie został wykonany. Stąd podniesiona przez Skarżącą okoliczność braku obiektywnej możliwości wykonania powyższych dwóch obowiązków pozostaje irrelewantna z punktu widzenia zastosowania art. 126 p.p.s.a. Jak bowiem wskazuje się w literaturze przesłanką dopuszczalności zwrotu uiszczonej grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, a brak jest podstaw do zwrotu grzywny w trybie art. 126 u.p.e.a. w przypadku niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi bowiem podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czego skutkiem jest uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny jest wówczas zobowiązany do zwrócenia zobowiązanemu ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 60 § 1 u.p.e.a. (por. P.M. Przybysz, Komentarz do art. 126 u.p.e.a. [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Lex/el 2023).
Przyjętej przez Sąd oceny nie mógł też zmienić przywołany w skardze wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 539/18), który został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Wyrażony bowiem tam pogląd, co do niewykonalności obowiązku z przyczyn niezależnych od zobowiązanego został wyrażony przy ocenie zasadności nałożenia grzywny, a nie jej zwrotu w kontekście przesłanek przyjętych przez ustawodawcę w art. 126 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe tut. Sąd uznał, że jakkolwiek organy nadzoru budowlanego wadliwie przyjęły, że odmowa zwrotu grzywny w celu przymuszenia nie mieści się w pojęciu czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., to jednak zarazem prawidłowo uznały, że nałożony przywołaną decyzją obowiązek nie został w pełni wykonany, co uniemożliwia zwrot uiszczonej grzywny i uzasadnia oddalenie skargi na czynność egzekucyjną.
Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.