II SA/Wr 655/22

II SA/Wr 655/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 1227/23 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 95
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. S.A. z/s w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2021 r. E. SA w Ż. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako "Budowa zakładu dla odzysku energii z odpadów [...] na działce nr [...], obręb S., m. S., gmina S.". Inwestycja miałaby zostać zrealizowane na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem [...]P i [...] KDD.
W złożonym wraz z wnioskiem raporcie oddziaływania na środowisko wskazano, że przedsięwzięcie sklasyfikowane jest zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., nr 1893) jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a polegać ono będzie na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznym i weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne, w funkcjonującej w technologii pieca obrotowego (pkt [...] raportu).
Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia z dnia 17 marca 2022 r. (GOS.6220.34.2021) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, z uwagi na jego niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne Spółka wywodziła, że niezasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie jest w istocie instalacją do przetwarzania odpadów, a produkcja energii jest tylko skutkiem ubocznym tego przetwarzania (spalania) i na tej podstawie uznał, że nie inwestycja nie może zostać zrealizowana na terenie oznaczonym w planie jako P (produkcja), bowiem mogłaby zostać zrealizowana wyłącznie na terenie oznaczonym jako O (odpady).
Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. (nr SKO 4136/14/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, utrzymało decyzję odmowną w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, choć wykładnia dokonana przez Kolegium jest w pewnych - choć nie wszystkich - aspektach nieco odmienna od przyjętej przez organ pierwszej instancji (szczególnie w zakresie używania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolu O). Rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., wydane na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy i część argumentacji organu pierwszej instancji Kolegium uznało za prawidłowe. Dalej Kolegium wywodziło, że warunkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest bezwzględnie jego zgodność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy, o ile plan taki nie został uchwalony.
Zarówno Spółka, jak i organ pierwszej instancji zakwalifikowali planowane przedsięwzięcie do wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia kwalifikacyjnego, a więc instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów niebezpiecznych (w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych).
Zakres planowanego przedsięwzięcia ma obejmować: ewentualne prace rozbiórkowe lub przesunięcie istniejących boksów magazynowych; przesunięcie istniejącej stacji transformatorowej; zachowanie istniejącego zbiornika retencyjnego; budowę budynku ITPO wraz z niezbędną infrastrukturą; budowę magazynu odpadów, wraz z niezbędną infrastrukturą; zagospodarowanie terenu; wykonanie linii technologicznej do termicznego przekształcania odpadów medycznych; wykonanie technicznej infrastruktury zewnętrznej. Linia technologiczna posiadać będzie maksymalną wydajność 400 kg/h, funkcjonować będzie w systemie trój zmianowym 24 h/dobę, co przy zakładanym czasie pracy 8500 h/rok pozwoli na przetworzenie maksymalne rocznie 3400 Mg odpadów o kaloryczności ok. 23 MJ/kg. Dzienna maksymalna wydajność instalacji wyniesie 9,6 Mg. Proces termicznego przekształcania odpadów opierać się będzie na zastosowaniu dwóch głównych urządzeń: pieca obrotowego oraz komory dopalania.
Dalej Kolegium przedstawiło szczegółowo proces jaki miał zachodzić w planowanej inwestycji i poniosło, że wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Pojęć "odzysk energii", "termiczne przekształcanie odpadów" czy "instalacja termicznego przetwarzania odpadów" nie można wykładać w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa, nadając im nowe znaczenie.
W tym kontekście Kolegium wskazało, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przetwarzanie odpadów to "procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów", w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie odpadów to zatem odzysk odpadów, a więc jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach) "lub" unieszkodliwianie odpadów, a więc proces niebędący odzyskiem, "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" (art. 3 pkt 30 ustawy o odpadach).
Wziąwszy pod uwagę ustawową definicję odzysku odpadów jest zrozumiałe według SKO, że niejednokrotnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest on traktowany jako rodzaj działalności produkcyjnej. Skoro bowiem ma on na celu "zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji" lub przygotowanie odpadów "do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce", skutkiem odzysku jest jakiś "produkt". Końcowy fragment definicji unieszkodliwiania odpadów - "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" - ma dla dalszych rozważań kluczowe znaczenie i wymaga zaakcentowania. Z woli ustawodawcy, nawet jeśli w toku unieszkodliwiania odpadów powstanie energia, proces ten nie stanie się odzyskiem odpadów, lecz pozostanie ich unieszkodliwianiem.
Jednym z rodzajów odzysku odpadów jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (art. 3 pkt 15 ustawy o odpadach). Termiczne przekształcanie odpadów to spalanie odpadów przez ich utlenianie albo inne procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym piroliza, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane (art. 3 pkt 29 ustawy o odpadach).
Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o odpadach, termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów. Nie ma więc znaczenia, że wnioskodawca nazwie swoje przedsięwzięcie "zakładem odzysku energii z odpadów". W sensie normatywnym będzie to zawsze instalacja termicznego przekształcania odpadów, przez którą ustawodawca rozumie spalarnię odpadów lub współspalarnię odpadów.
Według art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych. Jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii, nie jest wytwarzanie energii tylko termiczne przekształcenie odpadów, to instalacja jest uważana za spalarnię odpadów.
Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy o odpadach, współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, "których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów", w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania, wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych.
Kolejno SKO wyjaśniło, że zgodnie art. 158 ust. 1 ustawy o odpadach, termiczne przekształcanie odpadów niebezpiecznych, stałych odpadów komunalnych stanowi proces unieszkodliwiania D10, wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy.
Jak stanowi art. 158 ust. 2 ustawy o odpadach, termiczne przekształcanie, w celu odzysku energii odpadów opakowaniowych, odpadów innych niż niebezpieczne, stałych odpadów komunalnych w spalarniach odpadów przeznaczonych do przetwarzania stałych odpadów komunalnych, których efektywność energetyczna jest co najmniej równa wartościom określonym w załączniku nr 1 do ustawy, odpadów, o których mowa w art. 163 stanowi proces odzysku Rl, wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o odpadach zakazuje się odzysku odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, z wyjątkiem rodzajów odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 94 ust. 2.
Jako szczególnie istotne Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Stosownie do art. 95 ust. 3, zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych we współspalarniach odpadów. Jak wywiódł NŚA w wyroku z dnia 10 października 2017 r. (IIOSK 651/16), w art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, odnośnie do zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych ustawodawca przewidział konkretną, ściśle określoną metodę gospodarowania odpadami i to zarówno co do sposobu postępowania (unieszkodliwianie), jak i technologii (spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych).
SKO podniosło, że odpady medyczne są źródłem zagrożeń infekcyjnych. Dlatego, przepis art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach ma na celu maksymalne ograniczenie zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego związanego z posiadaniem, a także przetwarzaniem odpadów zakaźnych, dlatego unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powinno odbywać się w ramach jednego procesu technologicznego i winno się sprowadzać do ich termicznego unieszkodliwienia w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Inna interpretacja tego przepisu mogłaby spowodować brak możliwości jego egzekwowania przez organy kontrolne obowiązków wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska.
Po tak przedstawionym stanie prawnym Kolegium podniosło, że z przedstawionego przez Spółkę Raportu jednoznacznie wynika, że planowane przez nią przedsięwzięcie nie będzie tylko spalarnią odpadów, ale będzie spalarnią odpadów niebezpiecznych, nie zaś zakładem produkującym energię, jak podała we wniosku spółka.
Wobec takiej konkluzji, w dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium odwołało się do przepisów Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. poz. 1975), które określa szczegółowy sposób postępowania z odpadami medycznymi powstałymi w miejscu ich wytwarzania. Zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, dotyczy ono odpadów medycznych: zakaźnych o kodach 18 01 02*, 18 01 03*, 18 01 80* i 18 01 82*; niebezpiecznych, innych niż zakaźne, o kodach 18 01 06*, 18 01 08* i 18 01 10*; innych niż niebezpieczne o kodach 18 01 01, 18 01 04, 18 01 07, 18 01 09 i 18 01 81.
Natomiast Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (Dz. U. poz. 2245) określa z kolei dopuszczalne sposoby unieszkodliwiania i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych oraz warunki prowadzenia procesów unieszkodliwiania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, a także sposób monitoringu tych procesów, dla których prowadzenie monitoringu jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia tych procesów. Dopuszczalnymi sposobami unieszkodliwiania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, nieposiadających właściwości zakaźnych, są: przekształcanie termiczne na lądzie (D10), zwane dalej procesem D10; obróbka fizyczno-chemiczna z wyłączeniem autoklawowania, dezynfekcji termicznej oraz działania mikrofalami, jeżeli technika zastosowana w tej obróbce zapewnia bezpieczne dla środowiska oraz dla życia i zdrowia ludzi unieszkodliwianie odpadów (D9); składowanie na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (D5) - dla odpadów innych niż niebezpieczne.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, warunki prowadzenia procesu D10 i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, "w tym zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych", określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Stosownie zaś do tego załącznika, proces D10 zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych prowadzi się "w spalarni odpadów niebezpiecznych" w taki sposób, aby temperatura gazów spalinowych, zmierzona blisko ściany wewnętrznej komory spalania lub w innym reprezentatywnym miejscu komory spalania wynikającym ze specyfiki technicznej spalarni odpadów, po ostatnim doprowadzeniu powietrza, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach, została podniesiona w kontrolowany i jednorodny sposób oraz była utrzymywana przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż 1100°C. Planowana przez Spółkę w ramach instalacji przetwarzania odpadów medycznych komora dopalania spełnia ten warunek ("Pojemność komory dopalania zapewni minimum 2 sekundy przebywania spalin w temperaturze 1100 °C").
Co istotne w ocenie Kolegium, spalarnie odpadów i współspalarnie odpadów do prowadzenia procesu D10 wyposaża się obligatoryjnie "w urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny". Stąd, jak wyjaśniło SKO, definiując unieszkodliwianie odpadów, ustawodawca uznał go za proces niebędący odzyskiem, "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" (art. 3 pkt 30 ustawy o odpadach). Skoro bowiem spalarnia musi zostać wyposażona w "urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny", nie stanie się przez to instalacją odzysku odpadów. Jest to bowiem tylko "wtórny skutek takiego procesu", przewidziany wprost przez ustawodawcę.
Kolegium w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przytoczyło fragment Raportu Spółki, zgodnie z którym "Powstały w ten sposób nośnik ciepła wykorzystany będzie do dalszych celów tj. sprzedaży lub produkcji energii elektrycznej poprzez zastosowanie turbiny parowej. Opisywany odzysk energii pozwoli na częściowe pokrycie własnego zapotrzebowania energetycznego, co bezpośrednio przełoży się na ograniczenie szkodliwego wpływu na środowisko. Pozostała część energii zostanie zagospodarowana na zewnątrz w razie możliwości. Ostateczny sposób wykorzystania odzyskanej energii zależeć będzie od potrzeb bezpośredniego sąsiedztwa planowanego Przedsięwzięcia. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się funkcjonujące zakłady przemysłowe (m.in. P. Sp. z o.o.) oraz inne tereny o tym samym przeznaczeniu, które mogą być potencjalnym odbiorcą. Produkcja energii elektrycznej będzie głównym produktem w przypadku, gdy nie będzie zapotrzebowania na ciepło w okolicznych Zakładach. Wykorzystanie jako paliwa w planowanym procesie określonej kategorii odpadów, wzmocni efekt ekologiczny poprzez znaczącą redukcję zużycia tradycyjnych paliw." Spółka "wyprodukuje" więc tyle energii, że pozwoli to na "częściowe pokrycie własnego zapotrzebowania energetycznego". "Pozostała część energii zostanie zagospodarowana na zewnątrz" tylko "w razie możliwości".
Na tej podstawie Kolegium wywnioskowało, że skoro w instalacji mają być spalane odpady niebezpieczne, w tym zakaźne odpady medyczne i weterynaryjne, jest to podlegająca szczególnemu reżimowi prawnemu "spalania odpadów niebezpiecznych", a więc instalacja unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie Kolegium podniosło, że z dokonanej analizy treści załączników nr 9 i nr 10 do Raportu nie wynika, jakimi głównie odpadami Spółka zamierza gospodarować, jednak z pozostałej treści Raportu wynika niezbicie, że będą to odpady weterynaryjne i medyczne, w tym niebezpieczne. Kolegium powtórzyło w tym kontekście, że zgodnie z przytoczonymi we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia decyzji przepisami, przetwarzanie odpadów tego rodzaju możliwe jest wyłącznie w spalarniach odpadów, przy czym zgodnie z tymi przepisami spalarnie takie muszą być wyposażone w instalację do odzyskiwania energii, która jednakże nie tworzy z przedsięwzięcia instalacji do produkcji energii, pozostając instalacja do termicznego przekształcania odpadów.
Odnosząc się zaś do zapisów obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego, Kolegium podniosło, że stosownie do § 7 pkt 2 planu, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego na terenach objętych planem dopuszcza się przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 7 pkt 3, zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących realizację inwestycji celu publicznego oraz inwestycji realizowanych na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P, [...]P.
Kolegium zgodziło się przy tym ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nie można rozumieć tego sformułowania - jak wskazano w odwołaniu - jako dopuszczającego na terenie oznaczonym symbolem [...]P wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 2 rozporządzenia kwalifikacyjnego. Zgodnie bowiem z § 34 planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem od [...]P do [...]P ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
W odniesieniu do zapisów § 34 pkt 2 i 3 planu, Kolegium – przytaczając wyroki sądów administracyjnych wskazało, że prawodawca w szczególny sposób traktuje przedsięwzięcia polegające na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej obecnie 500 kW (poprzednio 100 kW). W myśl bowiem art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika w ocenie SKO, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW (poprzednio 100 kW), wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (poprzednio 100 kW). Po drugie, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej ww. wartości, były realizowane, co do zasady, przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nieuprawniony jest pogląd, jakoby gospodarowanie odpadami możliwe byłoby wyłącznie na terenach oznaczonych w planach jako O, albowiem przy przetwarzaniu odpadów możliwa jest również działalność produkcyjna, co czyni możliwym realizację takiej inwestycji na terenach oznaczonych zasadniczo symbolami O, Kolegium podniosło, że zgadza się z tym poglądem i podziela całe przytoczone przez stronę w odwołaniu orzecznictwo.
Kolegium podniosło , że faktem jest, iż działalność polegająca na odzysku odpadów, a więc procesie, którego wynikiem jest użyteczne zastosowanie odpadów, spełnia - co do zasady - kryteria działalności produkcyjnej. Jak podniosło jednak, w rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia przede wszystkim ze spalarnią odpadów niebezpiecznych, a więc instalacją unieszkodliwiania odpadów, czyli ich niszczenia. To, że Spółka wskazała w Raporcie na proces Rl i nazwała planowane przedsięwzięcie "zakładem do odzysku energii" nie ma znaczenia prawnego i nie zmieni powyższego ustalenia.
Kolegium odniosło się również do przytaczanego w odwołaniu orzecznictwo i zwróciło uwagę na fakt, że stan faktyczny spraw nie był w ogóle zbieżny ze stanem faktycznym sprawy rozpatrywanej, wobec czego nie można ich bezpośrednio do niej odnosić.
Na koniec Kolegium zwróciło uwagę na działalność Spółki wynikającą z jej wpisu do KRS. Wedle zapisów rejestru oraz strony internetowej spółki, zajmuje się ona unieszkodliwianiem odpadów medycznych i weterynaryjnych na rynku polskim.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem E. SA wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzuciła Kolegium ogólną ocenę zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbytnią analizę planowanego przedsięwzięcia, w celu wykazania że stanowi ono spalarnie odpadów a nie zakład do produkcji energii z odzysku. W tym kontekście w skardze podniesiono, że organ administracji związany jest wnioskiem strony i nie może dowolnie rozstrzygać poza jego zakresem. W ocenie strony organy obu instancji bezprawnie dokonały zmiany kwalifikacji planowanego przez stronę przedsięwzięcia, z pominięciem stanowiska wnioskodawcy.
W dalszej kolejności spółka podniosła, że wobec wyrażonych przez Kolegium wątpliwości jakimi odpadami głównie zamierza gospodarować strona w planowanej instalacji, winna był dopytać stronę, nie zaś opierać orzeczenie na spekulacjach.
Strona wywodziła, że wbrew stanowisku organów celem planowanej inwestycji nie jest wyłącznie spalanie odpadów, podstawowym celem jest bowiem produkcja energii.
W skardze na tę okoliczność zawarto wniosek dowodowy z oświadczenia profesora J. B., jednakże wbrew treści skargi, dokument taki nie został złożony do akt sprawy wraz ze skargą.
W końcowej części skargi strona stwierdziła, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonym rozstrzygnięciu.
Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. strona skarżąca podtrzymała w całości prezentowaną w skardze argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób ustalone zostało uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonana wg. wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a, a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu. Wbrew zarzutom skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nie tylko wnikliwej analizy wniosku strony, ale także przeprowadziło zgodną z prawem interpretację zapisów obowiązującego w miejscu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doszło do prawidłowego wniosku, że inwestycja nie jest zgodna z jego postanowieniami.
Co warte zaakcentowania na początku rozważań to okoliczność, że stanowiska zarówno organu odwoławczego jak i strony skarżącej są zbieżne co do faktu, że sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 I 2017 r., II OSK 1553/16, CBOSA). Jeżeli zatem pozostałe postanowienia planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, to zasadniczo należy dopuścić jego realizację na terenach przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej. Pogląd ten w całości podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Spór w sprawie sprowadzał się zatem do kwestii, czy inwestycja zaplanowana przez stronę możliwa jest do zrealizowania na terenie oznaczonym w planie jako tereny produkcji, magazynowania i składu (P).
We wniosku oraz złożonym wraz z nim Raportem oceny oddziaływania na środowisko, strona oznaczyła planowane przedsięwzięcie jako "budowa zakładu do odzysku energii z odpadów [...] na działce nr [...] obręb S. w mieście S., gmina S.". Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie twierdziła, że inwestycja jest – zgodnie z nazwą – zakładem produkcji energii – i jako taka zgodna jest z zapisami planu miejscowego. Tymczasem organy orzekające w sprawie uznały, że pomimo nazwania przedsięwzięcia zakładem produkującym energię, jest to w istocie spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych, w tym niebezpiecznych, a jako taka nie jest zakładem produkcyjnym (wytwarzana energia jest jedynie ubocznym skutkiem procesu unieszkodliwiania odpadów), stąd orzeczenie o niezgodności z zapisami planu, który na obszarze zainwestowania przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (wymóg zgodności nie dotyczy inwestycji szczegółowo wymienionych w dalszej części przepisu art. 80 ust. 2, do których inwestycja sporna w sprawie niniejszej się nie zalicza). Zatem, stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (vide wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 329/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w niniejszej sprawie, że pomimo odmiennej nazwy, przedsięwzięcie nie polega na produkcji energii, a jest to w istocie spalarnia odpadów, medycznych i weterynaryjnych, w tym niebezpiecznych, natomiast odzysk energii ze spalania jest wyłącznie produktem ubocznym podstawowej działalności jaką jest spalanie odpadów. Wobec podzielenia stanowiska organu, nie ma potrzeby powielać w uzasadnieniu wyroku rozważań organu w tym zakresie. Sąd po analizie przedłożonego raportu oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności po opisie przebiegu technologicznego oraz wskazanych w załącznikach nr 9 i 10 do raportu (wykaz odpadów przewidzianych do przetworzenia w procesie R1 i w procesie D10. Wynika z nich niezbicie, że w instalacji będą spalane odpady medyczne i weterynaryjne (narzędzia chirurgiczne i zabiegowe, chemikalia, części ciała i organy, leki itd.). rodzajach odpadów przekazywanych do ITPO, uznał stanowisko Kolegium za słuszne.
Co istotne, skoro przewidziano w inwestycji produkcję energii wyłącznie ze spalania odpadów medycznych i weterynaryjnych, nie można pominąć przepisów dotyczących postępowania z tymi rodzajami odpadów. Zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy o odpadach 1.
Posiadacz odpadów medycznych lub odpadów weterynaryjnych unieszkodliwiający te odpady jest obowiązany do prowadzenia procesów unieszkodliwiania oraz do ich monitoringu, z uwzględnieniem właściwości odpadów i charakteru procesu oraz zgodnie z wymaganiami i sposobami prowadzenia unieszkodliwiania odpadów, określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 11. 2. zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. 3. Zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych we współspalarniach odpadów.
Skoro bez wątpienia z załącznika do Raportu wynika, że strona skarżąca zamierza w ITPO spalać odpady medyczne i weterynaryjne, w tym zakaźnie, to musi godzić się z tym, że instalacja ta nie będzie zakładem produkcji energii, tylko spalarnią odpadów, albowiem wyłącznie w takiej instalacji może odbywać się unieszkodliwianie odpadów medycznych zakaźnych. Przy czym, zgodnie z definicją wynikająca z art. 3 ustawy o odpadach, pod pojęciem unieszkodliwianie odpadów należy rozumieć proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Definicje przytoczone mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, czy planowana przez skarżącego inwestycja jest w faktycznie zakładem do produkcji energii, czy też spalarnią odpadów, z której w efekcie może być pozyskana energia lub innego rodzaju odzysk. W ocenie Sądu prawidłowo SKO ustaliło, że przedsięwzięcie stanowi spalarnię odpadów, a pozyskana z tego spalania energia, bez względu na jej ilość będzie jedynie produktem ubocznym tego spalania. Efekt uboczny zaś podstawowej działalności zakładu (unieszkodliwiania odpadów), nie może przesądzać o kategorii przedsięwzięcia i kwalifikowania go jako zakładu produkcyjnego, czyli zgodnego z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym.
Sąd podziela stanowisko SKO w całości w tym przedmiocie wskazując, że skoro teren na jakim miałaby funkcjonować instalacja jest oznaczony w planie miejscowym jako [...]P, produkcja, magazynowanie i skład, to przedsięwzięcie którego przedmiotem nie jest żadna z tych trzech kategorii przewidziana przez plan, nie może być z nim zgodne.
Sąd nie uznał przy tym za zasadny zarzutu skargi, że Kolegium powinno było dopytać stronę o warunki procesu technologicznego, skoro miało wątpliwości co do tego co miałoby być przedmiotem spalania w procesie R1. W ocenie Sądu, wątpliwości te nawet jeżeli faktycznie miały miejsce po stronie organu, to nie miały znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia w tym znaczeniu, że z całą pewnością z Raportu wynika, że przedmiotem spalania miałyby odpady medyczne i weterynaryjne w procesie D10, a to z uwagi na wcześniejsze rozważania determinuje kwalifikacje przedsięwzięcia jako spalarni odpadów niebezpiecznych.
Sąd nie podzielił także drugiego zarzutu skargi, że organy przesądzając o charakterze przedsięwzięcia wyszły poza granice wniosku inwestora. Po pierwsze, organy wbrew twierdzeniom skargi orzekły właśnie o wniosku, w jego niezmienionej, niezmodyfikowanej postaci. Obie wydane w sprawie decyzje dotycząc bowiem odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn "Budowa zakładu do odzysku energii z odpadów (...). Po drugie, organy administracji publicznej nie tylko są uprawnione, ale zobligowane do badania rzeczywistej treści składanych wniosków. Gdyby przyjąć linię prezentowaną przez stronę skarżącą, to oznaczałoby to, że w przypadku każdego przedsięwzięcia, o ile tylko inwestor nazwie je w sposób wynikający z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy byłyby zobligowania do wydania decyzji pozytywnej.
Sąd aprobuje pogląd organów, że treść planu miejscowego stanowi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tego też względu istotne było ustalenie, czy przedsięwzięcie określone we wniosku wszczynającym postępowanie objęte skargą, zgodne jest z ustaleniami m.p.z.p. określającymi przeznaczenie, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla działki nr [...]. Ustalenie tej okoliczności wymagało przede wszystkim określenie charakteru przedsięwzięcia opisanego we wniosku skarżącej, inicjującego postępowanie.
Rację ma również Kolegium stwierdzając, że planowany zakres przedsięwzięcia prowadzi budowy instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych – czyli spalarni, a nie zakładem produkcyjnym.
Tym samym należy zgodzić się z organami, że na przedmiotowym terenie nie jest możliwa budowa spalarni w zakresie wskazanym przez inwestora, gdyż plan nie przewiduje na tym terenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów jako samodzielnego przedsięwzięcia.
Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. W takiej sytuacji przepis art., 80 ust. 2 ustawy środowiskowej obligował organ do wydania decyzji odmownej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn.akt II SA/Wr 48/14, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie ww. przepisu okazały się zatem niezasadne.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a skargę oddalił.