II SA/Wr 65/25

II SA/Wr 65/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par., art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 401, art. 409
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 grudnia 2024 r. Nr 220/2024 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. Nr 220/2024, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej "W."), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor ZZ") z dnia 7 maja 2021 r. znak WR.ZUZ.3.4210.163.2020.KS, którą udzielono Gminie M. (dalej "Gmina", "strona skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych do celów zaopatrzenia ludności w wodę z ujęcia głębinowego M.(1) składającego się z 11 studni zlokalizowanych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M. oraz nr [...], [...] obręb C., gmina M., i umorzył w całości postępowanie prowadzone przez Dyrektora ZZ.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i stwierdził w konkluzji, że odwołanie jest zasadne, a decyzja Dyrektora ZZ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Wśród naruszeń organ drugiej instancji stwierdził m.in. naruszenie art. 19 K.p.a. Zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.; dalej Pr.wod."), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d. Złożony przez Gminę wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy korzystania z usług wodnych (poboru wód podziemnych) związanych z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, które to dotyczą pozwoleń wodnoprawnych, co do których organem właściwym rzeczowo jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a. Z załączonej do wniosku dokumentacji hydrogeologicznej i decyzji Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 czerwca 1991 r. znak KDH/013/5542/91 wynika, że zasoby eksploatacyjne zespołu ujęć zlokalizowanych w dolinie B. i L. w rejonie M. wynoszą 1645 m3/h. Zatem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), ujęcia objęte decyzją organu pierwszej instancji wchodzi w skład zespołu urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych w ilości nie mniejszej niż 1100 m3 na godzinę. Zgodnie z art. 20 K.p.a. oraz powyższym organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. W takim stanie rzeczy Dyrektor ZZ winien był przekazać wniosek na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do Dyrektora RZGW celem załatwienia według właściwość.
Ponadto, w końcowej części zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji zwrócił uwagę na kwestię korzystania z nieruchomości oraz urządzeń służących do poboru wody, wskazując, że w sprawach dotyczący pozwoleń wodnoprawnych zastosowanie ma art. 393 ust. 4 Pr.wod., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne określa jedynie warunki i sposób korzystania z wód. Kwestia własności gruntu oraz infrastruktury służącej do poboru i przesyłu wody nie wyklucza posiadania lub udzielenia pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi innemu niż właściciel gruntu i urządzeń. Możliwość korzystania z nieruchomości oraz urządzeń niezbędnych do realizacji pozwolenia podmiot, dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne, ustala się z właścicielem nieruchomości na drodze cywilnoprawnej po uzyskaniu pozwolenia, kiedy też znane są jego warunki. Tym samym, brak służebności do czerpania wody z ujęć stanowiących własność Gminy nie powoduje utraty statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 401 ust. 1 Pr.wod. Niewątpliwe podmiot legitymujący się ważnym, pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód z przedmiotowych ujęć jest stroną w sprawie. Ponadto, część działek objętych zaskarżoną decyzją została przekazana w użytkowanie wieczyste W. na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego, zatem W. pozostaje stroną w niniejszym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła jej naruszenie:
1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a Pr.wod. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu oraz oparcie się o nieistniejącą podstawę prawną, tj. przepis art. 397 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.wod.;
b) art. 138 § 2a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu merytorycznej oceny pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji jednoczesnego uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w całości z uwagi na niewłaściwość Dyrektora ZZ;
c) art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor ZZ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania, jeśli uznał, że może udzielić Gminie pozwolenia na wartość mniejszą niż żądana, a więc de facto częściowo uwzględnić wniosek, bowiem organ pierwszej instancji nie był związany wnioskiem Gminy i był uprawniony do wydania pozwolenia wodnoprawnego określającego niższe wartości niż te wskazane we wniosku, co stanowiło częściowe uwzględnienie wniosku;
d) art. 64 § 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 407 ust. 2 pkt 4 Pr.wod. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji był obowiązany do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku;
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 401 ust. 1 Pr.wod. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że W. przysługuje status strony, a więc jego odwołanie zasługiwało na rozpoznanie, podczas gdy W. nie powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie spełnia on warunków wskazanych w art. 401 ust. 1 Pr.wod., nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym, ani służebności, a przy tym przysługuje mu co najwyżej wyłącznie interes ekonomiczny a nie interes prawny;
b) art. 407 ust. 2 pkt 4 Pr.wod. w zw. z § 1 pkt 2 ppkt 1 lit. a (przy czym organ drugiej instancji wskazuje tu nieistniejącą "lit. 1") rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie rodzajów inwestycji i działań, które wymagają uzyskania oceny wodnoprawnej (Dz. U. poz. 1752 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dołączenia do wniosku oceny wodnoprawnej.
Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi ponadto strona skarżąca wskazała, że Gmina jest właścicielem nieruchomości (oraz urządzeń), na których znajdują się ujęcia wody objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a także posiada specjalnie do tego utworzoną jednostkę organizacyjną zajmującą się wodociągami. Z uwagi na obowiązek przekazania urządzeń wodnych Gminie pozwolenie wodnoprawne dla W. staje się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest możliwości korzystania z urządzeń wodnych bez zgody Gminy. Prawo własności do nieruchomości i urządzeń na mocy prawomocnego wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. posiada Gmina, z kolei W., który nie ma prawa do nieruchomości (ani urządzeń), na których znajdują się ujęcia wody, znajduje się w ciągłym sporze ze stroną skarżącą zarówno w ramach postępowań cywilnych, jak i administracyjnych, których przedmiotem jest prawo własności do tych nieruchomości. Mając więc na uwadze brzmienie art. 401 ust. 1 Pr.wod., a także realia niniejszej sprawy, jak i długotrwały spór, należy uznać – zdaniem strony skarżącej – że W. nie posiada interesu prawnego, a wyłącznie interes ekonomiczny.
Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu niewłaściwości Dyrektora ZZ, uznał brak przeprowadzenia postępowania pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie miał podstaw, by niejako "przy okazji" zająć się merytoryczną oceną takiej decyzji, skoro uznał, że nie powinna być wydana wyłącznie z powodów formalnych. Nie mógł także zawrzeć wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji, czy też jakiekolwiek innego organu, który będzie zajmował się tą sprawą. Organ drugiej instancji powiela błędną wykładnię art. 61 § 1 K.p.a. dokonaną przez W., wskazując, że Dyrektor ZZ był całkowicie związany wnioskiem strony skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Błędne jest przyjmowanie, że organ po przeprowadzeniu analizy zebranego materiału dowodowego i uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy nie ma kompetencji do odpowiedniego dostosowania zakresu rozstrzygnięcia względem pierwotnej treści żądania. Sytuacja taka zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, Dyrektor ZZ po powzięciu świadomości, iż treść żądania wskazana we wniosku musi być dostosowana do zaistniałych okoliczności, określił maksymalne wartości eksploatacji ujęć wodnych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto, organ drugiej instancji się myli, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie spełniał wymogów formalnych ze względu na brak oceny wodnoprawnej. Zgodnie z art. 428 Pr.wod., w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ocenę wodnoprawną zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzją, przed wydaniem której jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. Ocenę wodnoprawną wydaje się, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu planującego realizację inwestycji lub działania, o których mowa w art. 425 Pr.wod. (art. 426 Pr.wod.). Zgodnie z art. 438 Pr.wod., ocena wodnoprawna każdorazowo wygasa z dniem wejścia w życie przepisów wydanych na podstawie art. 321 Pr.wod., aktualizujących plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz w nawiązaniu do art. 435 i art. 436 Pr.wod., które wskazują, że mowa jest o planowanych działaniach, a ocena wodnoprawna jest niezbędna dla przedsięwzięć, które nie zostały uwzględnione w planie gospodarowania wodami. Ponieważ studnie ujęcia M.(1), jak wskazano w operacie, wykonane zostały w latach 1908-1978, nie można traktować ich jako planowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia planowane to takie, które dopiero będą realizowane. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Konieczność uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego kontynuację już istniejącego przedsięwzięcia nie może skutkować tym, że przyjmujemy, iż mamy do czynienia z zupełnie nowym przedsięwzięciem, ponieważ to nadal jest to samo przedsięwzięcie, które realizuje cele środowiskowe, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61 Pr.wod.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Badając prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest posiadanie przez Spółkę przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie Gminie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu drugiej instancji brak służebności do czerpania wody z ujęć stanowiących własność Gminy nie powoduje utraty statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 401 ust. 1 Pr.wod., zaś podmiot legitymujący się ważnym, pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód z przedmiotowych ujęć jest stroną w sprawie. Przemawia za tym również fakt, że część działek objętych zaskarżoną decyzją została przekazana w użytkowanie wieczyste W. na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Zdaniem strony skarżącej, W. przymiotu strony nie posiada, bowiem Gmina jest właścicielem nieruchomości (oraz urządzeń), na których znajdują się ujęcia wody objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a także posiada specjalnie do tego utworzoną jednostkę organizacyjną zajmującą się wodociągami. Ponadto, brak jest możliwości korzystania z urządzeń wodnych bez zgody Gminy. W sporze powyższym Sąd opowiedział się za stanowiskiem strony skarżącej, co w konkluzji powinno doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Artykuł 138 § 1 pkt 3 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała zatem miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.), bądź jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia właśnie z bezprzedmiotowością podmiotową postępowania odwoławczego.
Zgodnie bowiem art. 401 ust. 1 Pr.wod., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Adres zamieszkania albo siedziby stron innych niż wnioskodawca ustala się na podstawie ewidencji gruntów i budynków (art. 401 ust. 5 Pr.wod.). W przypadku gdy w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, ewidencja gruntów i budynków nie zawiera danych umożliwiających ustalenie stron postępowania lub w przypadku gdy dane te stały się nieaktualne na skutek śmierci jednej ze stron tego postępowania, nie stosuje się przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 401 ust. 7 Pr.wod.). Nieuregulowany stan prawny nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e, lub brak danych w ewidencji gruntów i budynków pozwalających na ustalenie właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, wydania i doręczenia decyzji wydawanych w tych sprawach oraz zawiadomień o ich wydaniu. Do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, innych czynnościach organu lub o wydaniu decyzji w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego stosuje się przepisy art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 401 ust. 8 Pr.wod.). Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 401 ust. 9 Pr.wod.). Ponadto, należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 409 Pr.wod. I tak, zgodnie z ust. 1 pkt 2 art. 409 Pr.wod., część opisowa operatu, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, zawiera wyszczególnienie m.in. rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (lit. d) oraz stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków (lit. e). Część graficzna operatu – jak stanowi art. 409 ust. 2 pkt 1 Pr.wod. – zawiera plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości.
Z powyższych przepisów a także doktryny i orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do tych przepisów wynika kilka konkluzji istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. A mianowicie po pierwsze, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych oprócz wnioskodawcy jest podmiot mający prawo rzeczowe do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste), na którą będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jak wskazuje Krzysztof Gruszecki w komentarzu do art. 401 Pr.wod., ustalając krąg stron postępowania, trzeba zwrócić uwagę, że w analizowanym przypadku przesłanką uzasadniającą uznanie za stronę zgodnie z art. 401 ust. 1 Pr.wod. jest położenie nieruchomości w zasięgu oddziaływania, a nie prawo własności tej nieruchomości. W związku z tym stroną postępowania będą nie tylko właściciele nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania, ale wszystkie podmioty mające do niej prawa rzeczowe. Statusu strony nie będą natomiast posiadały podmioty wykonujące prawa zależne, takie jak np. dzierżawa czy najem. Mają one bowiem jedynie charakter "refleksyjny" w stosunku do prawa własności. W takim więc przypadku podmiot korzystający z takich praw będzie mógł domagać się ich ochrony przez podmiot, z którego praw rzeczowych korzysta, nie będzie miał natomiast legitymacji do samodzielnego uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego (K. Gruszecki, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Opublikowano: WKP 2024). Po drugie, kwestie legitymacji strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ustala się przede wszystkim na podstawie ewidencji gruntów i budynków stanowiącej element wniosku o wydanie tego pozwolenia. Jak wskazuje się w doktrynie, podstawowym źródłem informacji w tym zakresie powinien być operat wodnoprawny, który zgodnie z postanowieniami art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e Pr.wod. ma zawierać informacje na temat stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że brak wymienienia konkretnego podmiotu w operacie nie pozbawia go przymiotów strony w postępowaniu. O tym bowiem przesądza prawo do nieruchomości oraz jej położenie w zasięgu oddziaływania. Po trzecie zaś, jakiekolwiek kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych będące w toku (w sprawie o ustanowienie służebności, nabycie użytkowania wieczystego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uznania jakiegoś podmiotu za stronę (K. Gruszecki, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Opublikowano: WKP 2024).
W niniejszej sprawie Spółka – jak wynika z akt administracyjnych – nie ma prawa rzeczowego do nieruchomości, na którą będzie oddziaływać zamierzone przez Gminę korzystanie z wód, ani nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wynika to z operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w którym Gmina była jedynym właścicielem nieruchomości objętych wnioskiem, a także urządzeń, na których znajdują się ujęcia wody objęte pozwoleniem wodnoprawnym. Przekazanie w użytkowanie wieczyste W. części działek objętych zaskarżoną decyzją nie stanowi – wbrew organowi drugiej instancji – takiego tytułu, bowiem decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 lipca 2024 r. Nr NRŚ-OR.752.22.2019.KS (o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Spółkę m.in. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...]) oraz Nr NRŚ-OR.752.26.2019.KS (o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczone jako działki nr [...] i [...]) nie są ostateczne i nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Tym samym Spółka nie wykazała ostatecznie w toku postępowania swojego prawa rzeczowego do tych nieruchomości. Również postanowienie – jak wskazuje Spółka – o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom uwłaszczeniowym nie stanowi podstawy do uznania za stronę, bowiem nie doszło do prawomocnego nabycia użytkowania wieczystego, co skutkowałoby przyjęciem następstwa prawnego W. Błędnie zatem organ wskazuje, że podmiot legitymujący się ważnym, pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód z przedmiotowych ujęć jest stroną w niniejszej sprawie, jest to bowiem – jak słusznie strona skarżąca – co najwyżej interes faktyczny (ekonomiczny). Kwestie związane z korzystaniem z nieruchomości oraz urządzeń służących do poboru wody z tych samych ujęć nie są podstawą uznania Spółki za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z tych samych ujęć wody dla Gminy. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że możliwość korzystania z nieruchomości oraz urządzeń niezbędnych do realizacji pozwolenia podmiot, dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne, ustala się z właścicielem nieruchomości na drodze cywilnoprawnej po uzyskaniu pozwolenia, kiedy też znane są jego warunki. W sprawach dotyczący pozwoleń wodnoprawnych zastosowanie ma art. 393 ust. 4 Pr.wod., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne określa jedynie warunki i sposób korzystania z wód. Kwestia własności gruntu oraz infrastruktury służącej do poboru i przesyłu wody nie wyklucza posiadania lub udzielenia pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi innemu niż właściciel gruntu i urządzeń.
Podsumowując powyższe rozważania, należało zatem stwierdzić, że W. nie jest stroną – mimo traktowania jej w taki sposób przez organ pierwszej instancji – w niniejszym postępowaniu w sprawie udzielenia Gminie pozwolenia wodnoprawnego. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez podmiot niebędący stroną i wydając zaskarżoną decyzję o uchyleniu pozwolenia wodnoprawnego i umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przez Dyrektora ZZ, naruszono art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną na podstawie art. 401 ust. 1 Pr.wod., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Weryfikacja legitymacji odwoławczej wymaga w tej sprawie określonych czynności wyjaśniających, dlatego też przyjmuje się, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 K.p.a. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie – w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie – wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe prowadzi również do wniosku, że w sprawie został naruszony – jak słusznie wskazała strona skarżąca – art. 401 ust. 1 Pr.wod. poprzez jego błędną wykładnię.
W świetle powyżej stwierdzonych naruszeń odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i kwestii dotyczących oceny spełnienia warunków formalnych przez wniosek Gminy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, czy też merytorycznej oceny możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego nie znajduje uzasadnienia. Kwestia natomiast właściwości organu orzekającego w pierwszej instancji może być przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W tej sytuacji, mając na uwadze naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 300 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł).