II SA/Wr 65/23

II SA/Wr 65/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 27 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: Referent stażysta Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. znak: ABP.6740.01.324.2015.MZ Starosta Jeleniogórski (obecnie Karkonoski, dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę dla inwestycji nazwanej "Budowa hotelu [...].", obejmującej: budynek hotelowy, pawilon gastronomiczny, boks chłodni [...], boks na pojemniki na śmieci, zewnętrzne schody żelbetowe oraz instalacje: elektryczne, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej, wodociągowej, wentylacyjnej, ogrzewania i chłodzenia, infrastrukturę techniczną, drogi i place zewnętrzne, przewidziane do realizacji na działkach oznaczonych geodezyjnie nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w S.
Następnie, decyzją Nr 56/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. znak: ABP.6740.3.56.2020. KC, ww. Starosta przeniósł decyzję Nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G.
Kolejno, decyzją Nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Starosta zmienił ww. decyzję Nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. (przeniesioną decyzją z dnia 24 lutego 2021 r.) w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany obejmujący zmiany w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na ww. decyzji stała się ona ostateczna z dniem 22 kwietnia 2021 r. Jedyną stroną postępowania był inwestor który oświadczeniem z dnia 22 kwietnia 2021 r. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania.
Dnia 5 lipca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze wpłynął wniosek H. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zmianie decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 r. Jako przesłankę wznowienia wnioskodawczym wskazała okoliczność, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu pomimo, że "z mocy prawa" jest stroną tego postępowania. Wnioskodawczyni podała, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w S. znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia. Wyjaśniła również, że o decyzji z dnia 21 kwietnia 2021 r. dowiedziała się z pisma Starosty Karkonoskiego z dnia 23 czerwca 2021 r., które doręczono jej 28 czerwca 2021 r.
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowanie z wniosku skarżącej wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to organ zakończył decyzją z dnia 6 października 2021 r. Nr 10/2021 znak: ABP.6740.2.10.2021.KC, którą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zmianie decyzji 31 sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania, bowiem nieruchomość, do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 znowelizowanego Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.) obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zabudowie nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 ww. ustawy prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę lub zmiany pozwolenia na budowę. W ocenie organu, odległość planowanej inwestycji (budynku hotelu na działce nr [...]) od granicy działki nr [...], w tym od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce, jest znaczna i nie będzie powodować ograniczeń w dodatkowej zabudowie tej działki (jeżeli taka jest planowana). Znaczna odległość elementów zagospodarowania nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki skarżącej. Ponadto infrastruktura komunikacyjna oddzielona jest od działki nr [...] szerokim (na około 20 m) pasem zieleni usytuowanym w północnej części działki nr [...]. Ze względu na dużą odległość projektowanego budynku hotelowego oraz ukształtowanie terenu wznoszące się w kierunku działki [...], w ocenie organu, nie nastąpi ograniczenie czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych - w godzinach 700—1700 (§ 60 ust. 1 ww. Rozp.) w istniejącym na działce nr [...] budynku. Nie nastąpi też ograniczenie w możliwości zabudowy działki nr [...]. Skarżąca będzie mogła zabudować swoją nieruchomość (jeżeli zamierza wybudować nowy lub rozbudować budynek istniejący) w każdy prawem dopuszczalny sposób niezależnie od przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Nie zachodzi możliwość naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozp. dotyczącego przesłaniania najbliżej położonego budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi tj. budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowane zostało przez wnioskodawczynię w terminowo złożonym odwołaniu. Powtórzono w nim, że posiada ona status strony postępowania z mocy powołanego wyżej przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego i z racji prawa użytkowania wieczystego przysługującego jej do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej pod adresem ul.[...] w S. - niezależnie od tego, czy w przyszłości może, czy też nie może jej rozbudować i nie tylko z racji docierania do tej działki światła słonecznego w oszacowanej przez organ skali. Inwestycja jako przedmiot decyzji o zmianie pozwolenia na budowę numer 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2021 r. i budynki powstające w ramach jej realizacji poważnie oddziałują na nieruchomość skarżącej, m.in. poprzez ogromne emisje zanieczyszczeń, dźwięku, wzmożonego ruchu, zmienione ukształtowanie terenu otoczenia, zmianę środowiskową oraz pozostałe skutki tej inwestycji dla dotychczasowego władania na cele mieszkaniowe budynkiem posadowionym na działce skarżącej.
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawową kwestią jaką należało w sprawie rozstrzygnąć było określenie obszaru oddziaływania terenu. Powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor i właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 P.b przez obszar oddziaływania należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przepis art. 3 pkt 20 P.b w zacytowanym wyżej brzmieniu został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz. 471). Odwołując się do uzasadnienia projektu powyższej ustawy zmieniającej, Wojewoda zaakcentował, że w nowelizacji dokonano zawężenia pojęcia obszaru oddziaływania jedynie do ograniczenia w zabudowie terenów sąsiednich.
Wojewoda wskazał także, że obszar oddziaływania ustala się każdorazowo na potrzeby danej inwestycji, przy czym jako inwestycję rozumie się roboty budowlane objęte jedną decyzją - pozwoleniem na budowę. Natomiast w przypadku zmiany tego pozwolenia w trybie art. 36a P.b, określa się na nowo obszar oddziaływania obiektu, uwzględniając zakres wprowadzonych zmian. Nie ma więc zasady, że stronie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje także przymiot strony postępowania w sprawie zmiany tego pozwolenia.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy zauważył, że decyzja z dnia 21 kwietnia 2021 r. zmieniająca pozwolenia na budowę z 2015 r. ograniczyła teren inwestycji do działki nr [...]. Zaznaczono w niej bowiem, że pozostałe działki (tj. [...], [...], [...],[...], [...]) które były częścią inwestycji zatwierdzoną decyzją z 31 sierpnia 2015 r. zostały wyłączone z zakresu opracowania. Zgodnie z sentencją badanej decyzji, zatwierdzony nią projekt budowlany wprowadził następujące zmiany: 1/ funkcji obiektu z hotelowej na aparthotelową, 2/ odstąpienie od realizacji garażu podziemnego, 3/ zlokalizowanie miejsc postojowych na terenie działki, 4/ zamianę lokalizacji i gabarytów boksu na kontenery do czasowego gromadzenia odpadów stałych, 5/ zmianę lokalizacji płyty fundamentowej pod chłodnie [...] 6/odstąpienie od realizacji tarasu zielonego projektowanego w północno-zachodniej części działki, oraz terenowych urządzeń do ćwiczeń fizycznych przewidzianych w północnej części działki, 7/ odstąpienie od realizacji placu zabaw dla dzieci w północnej części działki. W decyzji zmieniającej stwierdzono, że projektowane zmiany spowodowały nieznaczne zmiany w wymiarach zewnętrznych budynku i jego lokalizacji. Bez zmiany pozostała architektura budynku.
Po uwzględnieniu powyższych zmian organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na dużą odległość projektowanego budynku hotelowego oraz ukształtowanie terenu wznoszące się w kierunku działki [...], w ocenie organu, nie nastąpi ograniczenie czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych - w godzinach 700—1700 (§ 60 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019r.,poz. 1065 zpóźn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem ws. usytuowania budynków) w istniejącym na działce nr [...] budynku. Nie nastąpi też ograniczenie w możliwości zabudowy działki nr [...]. Skarżąca będzie mogła zabudować swoją nieruchomość (jeżeli zamierza wybudować nowy lub rozbudować budynek istniejący) w każdy prawem dopuszczalny sposób niezależnie od przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Wojewoda podkreślił, że ze względu na wzajemne usytuowanie nieruchomości odwołującej się oraz terenu inwestycji (działka odwołującej się znajduje się powyżej terenu inwestycji), nie zachodzi możliwość kierowania spływu wód opadowych na teren działki odwołującej się (§ 29 ww. rozporządzenia). Co do oddziaływań dotyczących odległości od pojemników i kontenerów na odpady stałe do okien i drzwi budynków oraz do działki odwołującej się (§ 23 ww. rozporządzenia), Wojewoda stwierdził, że także w tym przypadku nie zachodzi ryzyko powstania jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki należącej do odwołującej się. Na działce inwestora, na północ od budynku aparthotelu, zaprojektowano parking naziemny z 47 miejscami postojowymi. Parking ten usytuowany jest nie bliżej niż 46 m od granicy z działką nr [...]. Ten element zagospodarowania terenu także nie wpływa na zabudowę działki nr [...], bowiem odległość parkingu liczącego od 11 do 60 stanowisk postojowych od okien pomieszczeń, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, winna być nie mniejsza niż 10 m (przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b. rozporządzenia ws. usytuowania budynków). Z kolei odległość takich stanowisk postojowych od granicy działki winna być nie mniejsza niż 6 m dla samochodów osobowych i 16 m dla samochodów innych, niż osobowe (§19 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b przywołanego rozporządzenia). Jak wynika z dokumentacji projektowej, w północnej części działki projektowane są jedynie roboty ziemne, polegające na niwelacji skarp do istniejących rzędnych terenu. Także i te roboty nie wpływają na sposób zabudowy działki odwołującej się. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że brak jest oddziaływania inwestycji na działkę nr [...] należącą do odwołującej się, które wskazywałoby na konieczność objęcia jej obszarem oddziaływania inwestycji o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że w odwołaniu nie wskazano, w jakim stopniu planowana inwestycja będzie generować te oddziaływania; brak też oszacowania ich wielkości. Nie można ich zatem uznać za udowodnione okoliczności, pozwalające przyjąć, że obszar oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r., zmieniającej pozwolenie na budowę (decyzję Nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r.), wyznaczony zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zawiera działkę nr [...]. Wyjaśniono, że hałas oraz inne podobne immisje, o których mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.), powstające w wyniku korzystania ze zrealizowanej już inwestycji nie mogą być podstawą do uznania, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Wojewoda ustalił, że przy relacjach odległościowych i przestrzennych pomiędzy działką odwołującej się i zabudową tej działki a działką przeznaczoną pod inwestycję oraz projektowanym na niej budynkiem brak możliwości wzajemnego oddziaływania tych obiektów ze względu na odległości obiektu od granic działki - przepis § 12 rozporządzenia ws. usytuowania budynków) odległość minimalną dla ściany z otworami okiennymi ustala na 4 m, ze względu na przesłanianie - przepis § 13 tego rozporządzenia, ze względu na zacienianie przepis § 60 przywołanego rozporządzenia. W omawianym przypadku, przy odległości między budynkami równej ok. 90 m i usytuowaniu budynku odwołującej się powyżej działki inwestora, takie oddziaływanie budynku aparthotelu na nieruchomość odwołującej się nie jest możliwe, zatem działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji ze względu na opisane powyżej oddziaływania. Z przywołanego w odwołaniu przepisu k.c. wynika, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Co warte podkreślenia, przepis art. 144 ustawy Kodeks cywilny określa wyłącznie granice prawa własności, jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zabudowy będącej w zarządzie odwołującej się nieruchomości w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń. W odniesieniu do sprzeciwianiu się przez skarżącą usytuowaniu hotelu na działce inwestora Wojewoda zwrócił uwagę, że przeznaczenie terenu, tj. obiekty i funkcje, jakie można zlokalizować na danym terenie, oraz warunki, jakie ta zabudowa winna spełniać, ustalają przepisy prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie przeznaczenia terenu i stopnia jego zainwestowania dyskutuje się na etapie opracowywania planu miejscowego; pozwolenie na budowę jest jedynie realizacją tego planu. Działka należąca do odwołującej się zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem MP[...]. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest tereny zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa, przeznaczeniem dopuszczalnym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi, obiekty i urządzenia sportowe, zieleń urządzona i użytkowa, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi komunikacyjne (tekst planu, § 21 ust. 2, tabela). W tym stanie rzeczy nie można orzec, ze projektowana inwestycja wpływa na możliwość zabudowy działki odwołującej się w przewidziany obowiązującym planem sposób. Działka nr [...] stanowiąca własność odwołującej się graniczy z nieruchomością inwestycyjną, jednak sporna inwestycja nie ogranicza odwołującej się w możliwości zabudowy należącej do niej działki, a tym samym działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Podkreślono, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdzono, że działka odwołującej się nie jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, o jakim mowa wart. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Uznano zatem, że odwołującej się nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji objętej decyzją Starosty Nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r., zmieniającej decyzję Nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. P. zarzucając jej naruszenie: 1/ prawa materialnego, a to art 3 ust. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie, że nie jest ona stroną postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego objętego decyzją Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 roku numer 176/2021 zmieniającą decyzję tego organu z dnia 31 sierpnia 2015 r. - podczas gdy posiada ona taki status z mocy ustawy od początku tej inwestycji i pierwotnego nadania inwestorowi uprawnienia kształtującego, 2/ przepisów prawa procesowego poprzez niezastosowanie przepisów art. 25 w zw. z art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, 3/prawa materialnego, a to art. 3 ust. 20 w zw. z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jako całego zamierzenia budowalnego, objętej decyzją Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 roku numer 176/2021, 4/ prawa materialnego, a to § 13 w zw. z § 57 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jej nieruchomość w następstwie zamierzenia budowlanego objętego decyzją Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 roku posiada dostateczne i naturalne oświetlenie, 5/ prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę zamierzenia budowlanego określonego decyzją Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 roku — pozostaje odpowiednio usytuowana i nie narusza uzasadnionych także prawem własności, w tym art. 144 k.c. i art. 140 k.c. — interesów skarżącej jako właścicielki jej nieruchomości, 6/ prawa procesowego, a to art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w sposób wzbudzający w skarżącej brak zaufania do organu pierwszego i drugiego stopnia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania wszystkich uczestników rzeczonego procesu budowalnego.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji, 2/ zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3/ rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu podniesiono, że całkowicie niezasadna jest — przy ocenie oddziaływania inwestycji na sytuację prawną i faktyczną autorki skargi oraz podczas analizy jej statusu w niniejszej sprawie w kontekście uprawnień strony - koncentracja organu na minimalnych odległościach poszczególnych części inwestycji. W jej ocenie, inwestycja, biorąc pod uwagę jej zakres, skalę oraz przeznaczenie, nie jest zgodna z przepisami prawa, w tym powołanymi w treści zarzutów. Skarżąca podkreśliła, że zachowanie minimalnej odległości nie eliminuje olbrzymiej dla sąsiedniego mieszkańca skali odpadów, emisji dźwięku, hałasu związanego z korzystaniem z obiektów, w tym z zamontowanymi urządzeniami klimatyzacyjnymi, jeżdżeniem samochodów - jako typowym skutkiem właściwej eksploatacji zgodnie z przeznaczeniem takiego kompleksu. Wskazano, że pojęcia obszaru odziaływania obiektu w stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. nie można rozumieć dosłownie, gdyż przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego mogą wprowadzać nie tylko ograniczenia lub utrudnienia w przyszłym zagospodarowaniu określonego terenu, ale także ograniczenia bądź utrudnienia w dotychczasowym użytkowaniu. Nieruchomość skarżącej pozostaje zatem w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego wchodzącego w skład całego zamierzenia i z tego powodu posiada ona status strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem funkcja, forma i konstrukcja kompleksu hotelowego wraz z pozostałymi obiektami budowlanymi składającymi się na całe zamierzenie budowlane, jego usytuowanie i zagospodarowanie terenu wszystkich działek budowlanych zajętych na tą inwestycję nie daje się pogodzić z przeznaczeniem i z wykorzystaniem przez skarżącą jej nieruchomości sąsiedniej na cele mieszkaniowe. Skarżąca podkreśliła, że konstatacja organu jakoby miała ona jako podmiot administrowany w postępowaniu administracyjnym udowodnić w jakim stopniu inwestycja generuje oddziaływanie na jej nieruchomość, włącznie z oczekiwaniem przez organ władzy wyliczenia wielkości zanieczyszczeń, dźwięku i emisji, skali ruchu, zmiany ukształtowania terenu i innych konsekwencji jest zupełnym zaprzeczeniem zasady prowadzenia postępowania przez organ zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., przez co podważa zaufanie skarżącej do organu obu instancji, których działania budzą wątpliwości co ich bezstronności i równego traktowania z inwestorem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego które to naruszenie mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Karkonoskiego o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tegoż Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zmianie pozwolenia na budowę decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej hotel "[...]" (na który składał się obiekt hotelu, pawilonu gastronomicznego, boksu chłodni [...] i infrastruktura techniczna) na działkach nr [...], [...], [...],[...] i [...].
Przedmiotowa decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego zmierzającym w wyniku wznowionego postępowania do uchylenia decyzji ostatecznej o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po wznowieniu postępowania, organy obu instancji stwierdziły jednak, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanej wyżej inwestycji, gdyż należąca do niej działka nr [...] - zabudowana domem jednorodzinnym - pomimo bezpośredniego sąsiedniego położenia wobec działki objętej inwestycją (nr [...]) nie znajduje się obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić trzeba, że wskazana wyżej przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, czyli ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Winien on wykazać, że w dacie wydania decyzji legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, dostępne w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim lub go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s.231-232). Podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1059/10, dostępny w CBOSA), że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron, jest przedmiot postępowania w którym wydano decyzję ostateczną. W tym kontekście istotne jest, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą dotyczy decyzji ostatecznej wydanej w 2021 r. zmieniającej pozwolenie na budowę zatwierdzone decyzją z 2015 r.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kluczową normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w ww. przepisie jest wyprowadzany właśnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Ten wskazuje z kolei na dwie przesłanki od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, posiadany tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, przy czym przy ocenie prawidłowości podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia istotne jest, że przepis ten od dnia 19 września 2020 r. obowiązuje w nowym, zmienionym brzmieniu. Do tego dnia przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020r. poz.471 – dalej ustawa nowelizująca) brzmienie art. 3 pkt 20 uległo zmianie powodując zawężenie definicji obszaru oddziaływania obiektu. Od dnia 19 września 2020 r. przez obszar oddziaływania obiektu należy bowiem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarówno w dacie wydania decyzji ostatecznej o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. jak też w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązywał przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Taką też definicję obszaru oddziaływania przyjęły organy ustalając teren na obszarze którego realizacja inwestycji spowoduje powstanie ograniczeń w jego zabudowie i na tej podstawie oceniały, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania.
Sąd podziela jednak argumentację strony skarżącej, że w sprawie dotyczącej zmiany – na podstawie art. 36a ust. 1 P.b. - ostatecznej decyzji z 2015 r. o pozwoleniu na budowę, przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu organ błędnie pominął przepis przejściowy zawarty w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. Stanowi on bowiem, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia, przepisy ustaw zmienianych w art. 1- 4, art. 6 oraz art.8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 2021 r. o zmianie decyzji z 2015 r. jak też w postępowaniu wznowieniowym, organy powinny oceniać przymiot stron postępowania uwzględniając definicję obszaru oddziaływania w szerszym brzmieniu, obowiązującym przed 19 września 2020 r.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, jednoznacznie wskazuje, że organy oceniały czy skarżącej przysługuje przymiot strony, kierując się nową, zawężoną definicją obszaru oddziaływania obowiązującą po 19 września 2020 r. Tym samym kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność – posiadania przez skarżącą interesu prawnego – rozstrzygnięta została przy zastosowaniu nieprawidłowej normy prawa materialnego, co już tylko z tego względu powoduje wadliwość obu decyzji. Jest to wadliwość istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak zostało to przedstawione w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 69/23 dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2015 r. zakres oceny oddziaływania obiektu w kontekście ograniczenia zagospodarowania (a nie tylko zabudowy) terenu sąsiedniego, może być znaczenie szerszy. Nie powtarzając w tym miejscu motywów zawartych w ww. wyroku znaczyć tylko należy, że także w niniejszej sprawie organy powinny uwzględnić, iż niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 811/21, dostępny w CBOSA). Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., nie jest bowiem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Przypomnieć również trzeba, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w judykaturze zalicza się nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (patrz NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1842/12, CBOSA). Przyjęcie zawężającej definicji obszaru oddziaływania obiektu, spowodowało, że w niniejszej sprawie organy nie rozważały w tym aspekcie posiadania przez skarżącą przymiotu strony.
Przy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił również, że decyzja ostateczna której dotyczył wniosek o wznowienia postępowania zmieniała pierwotne pozwolenie na budowę z 2015 r. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi zaś kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jest odrębnym postępowaniem – choć między ww. decyzjami zachodzą powiązania merytoryczne. Wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie eliminuje więc z obrotu prawnego decyzji udzielającej tego pozwolenia a powoduje jedynie, że decyzja ta przestaje obowiązywać w części obejmującej zmiany i w to miejsce zaczyna obowiązywać nowa decyzja zmieniająca. W konsekwencji przyjmuje się więc, że organ wydając decyzję o zmianie pozwolenia na budowę musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Nie może poprzestać wyłącznie na przyjęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko, że ustalając krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę organ winien uwzględnić obszar odziaływania obiektu budowlanego jako całości jednakże w kształcie wynikającym ze zmian jakie w stosunku do pierwotnego projektu zamierza wprowadzić inwestor. W efekcie stronami postępowania w przypadku zmiany pozwolenia na budowę będą właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w kształcę w jakim ma być on zrealizowany w wyniku wprowadzonych zmian a nie jedynie w obszarze oddziaływania tych zmian (tak NSA w wyroku z dnia 15 września 2020 r. II OSK 1311/20, CBOSA). Sąd zgadza się z przyjętym w przywołanym wyroku stanowiskiem, iż za taką oceną przemawia wykładnia gramatyczna art. 28 ust. 2 P.b w którym mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu a nie o obszarze oddziaływania wprowadzonych w projekcie zmian. Nadto z art. 36 a ust.3 P.b nie wynika, że aby stwarzał on podstawy do zmodyfikowanego stosowania art. 28 ust. 2, co oznacza, że przy określeniu kręgu stron, przepis ten stosuje się bezpośrednio i bez modyfikacji polegających na ograniczeniu obszaru oddziaływania do obszaru oddziaływania wprowadzonych zmian.
W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę przymiot strony mają także wszystkie podmioty które uznane zostały za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 P.b – tj. dysponują tytułem prawnym do nieruchomości wskazanych w tym przepisie. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływania na sferę ich interesu prawnego, to wpływ na nią będzie miała także zmiana decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r. II OSK 2751/17, z dnia 15 września 2020 r. II OSK 1311/20, z dnia 22 listopada 2022r. II OSK 4018/19, CBOSA). Uwzględniając jednak, że – jak wcześniej wskazano – postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia pierwotnego, zatem konsekwentnie organ obowiązany jest też zbadać, czy jeszcze inne podmioty (poza ustalonymi w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę) winne być uznane za strony postępowania (por. NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. II OSK 4018/19, CBOSA).
W świetle powyższych wywodów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewątpliwie znaczenie będzie mieć także mieć wynik ponownego rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 31 sierpnia 2015 r. (sprawy tej dotyczy wyrok zapadły w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 69/23 i zawarte w nim zalecenia). Także ta okoliczność świadczy o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych aktów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja - jak też decyzja I instancji - podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie niewłaściwego brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na skutek błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego organ nie ustalił w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, co rzutować musiało na prawidłowość oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania organy skupiły się tylko na ocenie zachowania wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, pomijając, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, lecz również przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji rozstrzygnięcia podjęte zostały bez wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono także art.7, art. 77 § 1 i art. 107§ 3 k.p.a.
W ponownym postępowaniu organ dokona oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W związku z tym organ uwzględni także wynik oceny przeprowadzonej w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r o pozwoleniu na budowę oraz wskazania dotyczące przeprowadzenia tej oceny zawarte w wyroku o sygn.akt II SA/Wr 69/23.
Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.