II SA/Wr 649/22

II SA/Wr 649/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1825/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] (znak: [...]) Starosta K. wznowił na wniosek B. K. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] (nr [...]), którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono Gminie M. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad P. K. w ciągu ulicy [...] w K.", na działce nr [...] w K.
Następnie na wniosek B. K. Starosta K. postanowieniem z [...] wstrzymał wykonanie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania ostatecznej decyzji z [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla omawianej inwestycji, którego udzielił decyzją z [...] (znak: [...]) oraz wstrzymał wykonanie tej decyzji. Zdaniem Starosty K. na tym etapie postępowania może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wodnoprawnej w wyniku wznowienia postępowania, a co za tym idzie, wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina M. W zażaleniu Gmina wskazała, że wbrew stanowisku Starosty, w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 152 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto wnosząca zażalenie strona potwierdziła, że postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] zostało wznowione postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji tego organu z [...] (znak [...]). Ponadto postanowieniem tego organu z [...] zostało również wstrzymane wykonanie decyzji z [...]. Gmina M. zauważył jednak, że w toku w ten sposób wszczętego postępowania administracyjnego nie uzyskano istotnych nowych dowodów, faktów i okoliczności, stanowiących przesłankę do uchylenia wydanej decyzji w wyniku wznowionego postępowania, co potwierdza postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] (znak [...]). W związku z powyższym nie istnieje przesłanka z art. 152 § 1 k.p.a.
Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z [...] ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego przywołany powyżej przepis jednoznacznie stanowi, że to "okoliczności sprawy" mają wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Należy przez to rozumieć okoliczności zarówno o charakterze faktycznym jak i prawnym, odnoszące się do kwestionowanej decyzji administracyjnej. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Bazując na tym materiale organ winien wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 k.p.a. Takiej oceny dokonuje się na podstawie akt sprawy, biorąc także pod uwagę wszystkie okoliczności, także wynikające z innych postępowań, mających związek z toczącym się postępowaniem wznowieniowym. Wojewoda dodał przy tym, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Odnosząc powyższe stanowisko do argumentacji przedstawionej przez organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, Wojewoda stwierdził, że podstawą wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji była okoliczność wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego - decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] (znak: [...]). W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie udzielonego dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia wodnoprawnego, nie może stanowić o ewentualnym uchyleniu decyzji Starosty K. z [...] (nr [...]) o pozwoleniu na budowę oraz przesądzać o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Oba rozstrzygnięcia zapadły w odrębnych postępowaniach i są od siebie niezależne, a potencjalna możliwość uchylenia pozwolenia wodnoprawnego może, jak wskazał to zasadnie organ I instancji, skutkować koniecznością wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...], stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dlatego według Wojewody, opisana okoliczność nie może przesądzać o potencjalnej możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, gdy organ I instancji nie zna oraz nie może przewidzieć zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto zdaniem Wojewody, to okoliczności sprawy mają wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymując wykonanie ostatecznej decyzji z [...] Starosta nie odniósł się natomiast do stwierdzenia faktu ewentualnego występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi możliwość wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, w sytuacji kiedy to strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże w stwierdzeniach organu I instancji brak jest jakiekolwiek oceny odnoszącej się do chociażby prawdopodobieństwa występowania wskazanej przesłanki, z uwzględnieniem charakteru danej inwestycji budowlanej oraz sposobu i zakresu jej oddziaływania, a w konsekwencji do uchylenia kwestionowanej decyzji ze względu na podniesioną przesłankę. Wojewoda stwierdził przy tym, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na wniosek B. K. - inicjatora wznowionego postępowania administracyjnego. W sytuacji wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie tej przesłanki w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie winien wyjaśnić status wnioskodawcy, tzn. czy faktycznie podmiot inicjujący wznowione postępowanie administracyjne posiada przymiot strony postępowania. Dopiero po rozstrzygnięciu tej przesłanki organ może kontynuować prowadzone postępowanie. W innym przypadku może nastąpić naruszenie przepisów postępowania, zgodnie z którymi tylko strona ma prawo czynnego udziału w postępowaniu, tj. prawo do skutecznego składania wniosków oraz środków odwoławczych. W tym stanie rzeczy Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć kwestię statusu prawnego B. K. we wznowionym postępowaniu, a dopiero potem rozpatrywać składane przez niego wnioski. Ponadto organ I instancji winien ocenić, czy ustały przesłanki, które organ uznał za wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł B. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej powoływana jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W związku z powyższym Sąd nie był związany zawartym w skardze wnioskiem B. K. o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obiegu prawnego.
Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Przywołany przepis stanowi następująco: Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjść należy wobec tego, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.k. powinno być traktowane jako środek niezbędny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, jeśli weźmie się pod uwagę to, że wstrzymanie dotyczy decyzji ostatecznej, która już weszła do obrotu prawnego. Nieuzasadnione skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Z treści przywołanej regulacji wynika, że jedyna przesłanka wstrzymania decyzji przez organ właściwy w sprawie wznowienia wymaga stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi zatem odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu (por. wyroki NSA z: 10.10.2019 r., sygn. akt II GSK 674/19, 11.07.2018r., sygn. akt II OSK 1987/16, 12.12.2018 r., sygn. akt I OSK 356/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 09.10.2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16: "Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 §1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania".
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należało zgodzić się z Wojewodą w tym, że wznowienie postępowania w sprawie udzielonego dla spornej inwestycji pozwolenia wodnoprawnego (decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...]), nie może przesądzać o ewentualnym uchyleniu decyzji Starosty K. z [...] (nr [...]) o pozwoleniu na budowę i tym samym nie przesądza o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Oba rozstrzygnięcia zapadły w odrębnych postępowaniach i są od siebie niezależne, a potencjalna możliwość uchylenia pozwolenia wodnoprawnego może skutkować koniecznością wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...]. Opisana okoliczność nie może jednak przesądzać o potencjalnej możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, gdy organ pierwszej instancji nie może przewidzieć zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego.
W tych okolicznościach, ocenie Sądu, prawidłowo Wojewoda stwierdził brak wykazania przez Starostę, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzją z [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (znak: [...]), odmówił uchylenia własnej decyzji z [...].
Ponadto prawidłowo Wojewoda wykazał, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Przeprowadzenia takiej oceny zaniechał organ I instancji.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione i oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.