II SA/Wr 643/11

II SA/Wr 643/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1482/12 - Wyrok NSA z 2013-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155,  art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. Spółki z o. o. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Burmistrz Miasta D.Z. powołując się na przepis art.4, ust.2, art.59, art.60 i art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717/ - ustalił na wniosek skarżącej Spółki W. sp. z o.o, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu narciarskiego – wymiana wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 - osobowy typu Doppelmayer wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr 31/6, 31/4, 36/1, 37/2, 39, 40/2, 38, 27/1, 27/11, 2/1 oraz 1 AM 3, położonych w Z., Gmina D.Z..
Następnie, na wniosek inwestora z dnia 9 lipca 2008 r., postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art.155 k.p.a. Burmistrz Miasta D.Z. zmienił opisaną wyżej swą decyzję z dnia [...]r., Nr [...] w następujący sposób: "treść dotychczasowa w wierszach 19 i 25 na stronie pierwszej oraz 17 na stronie trzeciej zastępuje się następująco:
- wiersz 19 na str.1 – 2/1, 1 oraz 31/3 AM 3 obręb Z. w D.Z.,
- wiersz 25 na str.1 – oznaczonych geodezyjnie nr 31/6,31/4, 36/1, 37/2,39, 40/2,
38,27/1, 27/11, 2/1, 1 oraz 31/3,
- wiersz 17 na str.3 – 27/1, 27/11, 2/1, 1 oraz 31/3 AM 3 obręb Z. w D.Z.."
Sprzeciw od powyższego postanowienia wniósł Prokurator Apelacyjny z P. zarzucając, że decyzja ostateczna Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r,. Nr [...] o warunkach zabudowy - została zmieniona bez uzyskania zgody stron, oceny czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, gdy nadto zmiany decyzji dokonano w formie postanowienia. Skarżone orzeczenie podjęto w ocenie Prokuratora z obrazą art. art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Miasta D.-Z. z dnia [...]r., Nr [...] zmieniającego decyzję tegoż Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Kolegium stwierdziło, że w myśl art 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że zachodzi okoliczność podjęcia przez Burmistrza w/w postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z przedstawionych do oceny akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta D.Z. zmienił własną decyzję na podstawie art. 155 k.p.a., z którego to przepisu wynika, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Zdaniem Kolegium, akta sprawy wskazują, że w badanym przypadku nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 155 k.p.a. W szczególności strony postępowania nie były zawiadomione o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] r., Nr [...] i nie wyraziły zgody na jej zmianę. A to oznacza, że organ pierwszej instancji dokonał zmiany decyzji z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Ponadto, podkreśliło Kolegium - zgodnie z cyt. wyżej przepisem art. 155 k.p.a., przepisy art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 154 § 2 wynika zaś, że w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji właściwy organ wydaje decyzję. Tym samym oznacza to, że zmiany decyzji dokonano w formie nie przewidzianej wskazanym przepisem.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym, czyli takim, w którym organ bada określony stan faktyczny pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Stąd w przypadku stwierdzenia niezgodności, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Innymi słowy, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233). Stąd zdaniem Kolegium, tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej był niedopuszczalny.
Zmiana rzeczonej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., Nr [...] była niedopuszczalna w ocenie Kolegium również z tego powodu, że poprzez dodanie nowej nieruchomości zmieniono w sposób istotny przedmiot decyzji zmienianej. W dniu 9 lipca 2008 r. inwestor spółka "W." złożyła wniosek o zmianę ostatecznej – opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, wnosząc o uwzględnienie w decyzji działki nr 31/3, na której będą zlokalizowane urządzenia techniczne (stacja trafo, sterowania i pompownia). W ocenie Kolegium, wobec takiego brzmienia wniosku nie było możliwości dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. Jak to już wyżej podkreślono, przepis ten umożliwia zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeśli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby można było zastosować ten nadzwyczajny tryb do zmiany decyzji o warunkach zabudowy, nowa decyzja musiałaby dotyczyć tego samego przedmiotu. Tymczasem dodanie nowej nieruchomości do ustalonych już ostatecznie warunków zabudowy powoduje, że zmianie ulegnie przedmiot decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w badanym przypadku. Zmiana ostatecznej decyzji poprzez dodanie nowej nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie, spowodowało zmianę przedmiotu decyzji. To z kolei oznacza to, że warunki zabudowy dla nowego zamierzenia, stosownie do art. 59 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym powinny być ustalone w drodze postępowania prowadzonego na podstawie tej ustawy i w oparciu o nowy wniosek, a nie w drodze zmiany decyzji.
Dalej Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 kpa. W badanym przypadku wykazano, że organ pierwszej instancji podjął zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 155 k.p.a., które to naruszenia miało charakter rażącego naruszenia prawa, stąd orzeczono jak wyżej.
Od powyższego postanowienia pełnomocnik Spółki z o.o. W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa przez organ I instancji przy zmianie decyzji. Zdaniem pełnomocnika strony nie odpowiada treści art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania na zmianę decyzji zgody wszystkich stron, w sytuacji gdy prawa uzyskała jedynie Spółka z o.o. W.. Ponadto racje ekonomiczne i gospodarcze oraz skutki, jakie wywołała decyzja, przemawiają za brakiem przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieważności podjętej decyzji i zmieniającego ją postanowienia. W konkluzji powyższego, pełnomocnik strony wniósł o wydanie orzeczenia odmawiającego stwierdzenia nieważności powołanego postanowienia.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...]r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że w dniu [...]r. decyzją Nr [...] Samorządowe Kolegium w W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Burmistrza Miasta D.-Z. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji W. sp. z o.o. dotyczącej przebudowy wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 osobowy typu Doppelmayer wraz z przyłączem energetycznym, systemem zaśnieżania urządzeniami technicznymi na działkach nr 31/6, 31/4, 36/1, 37/2, 39, 40/2, 38, 27/1, 27/11, 2/1 i 1 położonych w Z. Gmina D.-Z..
W tej sytuacji postanowienie Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., nr [...]. zmieniające powyższą decyzję nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i słusznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, Kolegium w całości podzieliło ocenę materiału dowodowego i stwierdzenia Kolegium zawarte w postanowieniu z dnia [...]r. Nr [...] o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji poprzez zmianę decyzji z dnia [...]r., Nr [...] w niedopuszczalnej prawem formie (postanowieniem), a także niespełnienie łączne wszystkich przesłanek z art. 155 k.p.a. - koniecznych do zmiany decyzji.
Zdaniem Kolegium, powyższe naruszenia prawa mają charakter rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uprawniają Kolegium do stwierdzenia nieważności postanowienia, a tym samym wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka z o.o. W. z/s w Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1/ art. 155 k.p.a., wyrażające się przyjęciem nieprawidłowej przesłanki zastosowania trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. poprzez uzależnienie jego dopuszczalności od zgody podmiotów innych niż strona, która nabyła prawa na podstawie zmienianego postanowienia tudzież decyzji;
2) art. 155 k.p.a., wyrażające uznanie, decydującego charakteru nazewnictwa, nie zaś treści wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...] r.;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu rażącego naruszenia przez organ I instancji prawa w zakresie zmiany decyzji związanej, mimo że ocena taka opiera się o dyskusyjny, tak obiektywnie, jak i w praktyce orzeczniczej pogląd prawny o zakazie zmian decyzji związanych;
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Kolegium naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowane postanowienie Burmistrza Miasta D.Z., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D.Z. wskazują, że na podstawie unieważnianego postanowienia w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz, że skutki tego postanowienia wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanego postanowienia Burmistrza Miasta D.Z..
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 2 ppsa i art. 152 ppsa, skarżąca Spólka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia SKO w W., stwierdzającego nieważność postanowienia Burmistrza Miasta D.-Z. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmiany decyzji nr Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...] r., [...] w sprawie warunków zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca Spółka stwierdziła, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, albowiem podnoszone przez SKO uchybienia organu I instancji w toku wydawania analizowanego postanowienia zmieniającego decyzję o warunkach zabudowy w istocie nie przekonują o sprzeczności z prawem wydanego postanowienia Burmistrza Miasta D.Z., ponad wszelką zaś wątpliwość ustalenia przyjęte przez SKO nie wskazują na ewentualne uchybienia przez to postanowienie prawu, które dałyby się zakwalifikować do kategorii rażących.
Za wadliwe uznać należy zdaniem skarżącej ustalenie na potrzeby kwestionowanego niniejszym postanowienia SKO w W., iż brak uzyskania zgody wszystkich stron postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta D.Z. w sprawie warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji przesądza rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. Tak wyrażona ocena prawna pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 155 k.p.a., która na potrzeby prawidłowego zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w tej regulacji wymaga jedynie zgody strony, która nabyła na podstawie zmienianej decyzji prawo (szerzej vide wyrok NSA z dnia 04.12.1981 r, I SA 2408/81, ONSA, nr 2, poz. 121). Wymóg uzyskania zgody na zmianę decyzji ostatecznej od innych stron postępowania zakończonego jej wydaniem nie odpowiada treści art. 155 k.p.a. Niewątpliwie zaś jedynie W. sp. z o.o. uzyskała prawa w wyniku wydania decyzji Burmistrza Miasta D.Z. nr [...]. W tym zakresie uznać należy w ocenie Spółki, że mamy do czynienia nie tylko z brakiem rażącego naruszenia przez organ I instancji treści art. 155 k.p.a., ale także z brakiem naruszenia treści art. 155 k.p.a. w ogóle.
Nadto skarżąca podniosła, że wbrew argumentom zaskarżonego postanowienia nazwa rozstrzygnięcia podjętego przez Burmistrza Miasta D.Z. dla zmiany decyzji nr [...] nie może zostać uznana za okoliczność rozstrzygającą na użytek niniejszym prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym, w szczególności nie sposób jej traktować jako uzasadnienia dla przyjęcia rażącego naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Przyjęcie przez SKO w W. naruszenia przez organ I instancji treści art. 155 k.p.a. poprzez zmianę przez Burmistrza Miasta D.Z. decyzji związanej (ściślej - postanowienia) i przy przyjęciu - choć dyskutowanej w orzecznictwie - możliwości zmiany jedynie decyzji uznaniowych, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, albowiem naruszenie przepisów, których wykładnia w pewnym określonym zakresie jest dyskusyjna nie może zostać uznane za rażące. Naruszenie musi bowiem pozostawać w związku z ostatecznym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.08.2009., sygn. akt II SA/Wr 251/09). W tym kontekście zdaniem skarżącej, orzeczenie przez Burmistrza Miasta D.Z. o zmianie decyzji nr [...] poprzez wydanie postanowienia, nie zaś decyzji nie miało żadnego związku ani wpływu na kształt tego merytorycznego zmieniającego rozstrzygnięcia, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że inny byłby kształt tego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyby określone ono zostało przez Burmistrza Miasta D.Z. jako jego decyzja, a nie zaś postanowienie.
Zdaniem skarżącej Spółki analizowane postanowienie SKO sprzeciwia się w sposób oczywisty regule, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że obowiązywanie tej decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2009 r., VII Sa/Wa 615/09). Jednocześnie bowiem racje ekonomiczne i gospodarcze muszą wskazywać na skutki niemożliwe do zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, także w takim sensie, żeby stwierdzone naruszenie miało większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.08.2009., sygn. akt II SA/Wr 251/09).
Ziszczenie się bowiem podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt k.p.a. zależy także od oceny skutków wydanej decyzji. Skoro interes żadnego podmiotu nie ucierpiał wskutek wydania analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. (o czym świadczą choćby przywołane przez stronę skarżącą w toku instancji dokumenty), a z bazy turystycznej stworzonej przez Stronę korzysta znaczna część społeczności lokalnej, czemu towarzyszy rozwój społecznie aprobowanych wartości takich jak poprawa kultury fizycznej społeczeństwa i rozwój regionu, o rażącym naruszeniu prawa w ramach wydania analizowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. nie może być mowy. Skutkiem wydanej decyzji (i zmieniającego ją postanowienia), związanym bezpośrednio z funkcjonowaniem powstałego na jej podstawie wyciągu narciarskiego stały się rozwój turystyki i kultury fizycznej mieszkańców niemalże całego D.Ś. oraz aktywizacja gospodarcza Z., przekładająca się także wprost na powstawanie w Z. nowych cennych miejsc pracy dla okolicznych mieszkańców; także w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Stronę. Powyższe wynika z faktu, że ze stworzonej przez W. sp. z o.o. bazy narciarsko-turystycznej korzysta rocznie tysiące narciarzy nieprzerwanie od trzech sezonów narciarskich. Okoliczności te, w pełnym przekonaniu Strony, pozostają in casu orzeczniczo istotne i wymagają ich uwzględnienia, skutkującego koniecznością odmowy stwierdzenia nieważności analizowanego postanowienia Burmistrza Miasta D.Z..
W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają, wynikające z przedstawionych przez stronę w postępowaniu w toku instancji dokumentów, fakty (1) uregulowania przez Spółkę W. sytuacji prawnej gruntów zajętych na użytek analizowanej inwestycji uprzednio przeznaczonych do produkcji leśnej, (2) aktualnej zgodności inwestycji z treścią obowiązującego na terenach Miasta i Gminy D.Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz (3) licznych zimowych odwiedzin zrealizowanej przez Spółkę W. inwestycji w postaci wyciągu narciarskiego wraz z infrastrukturą przez turystów i osoby zainteresowane czynnym wypoczynkiem narciarskim.
Niemniej istotne w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozostaje również w ocenie skarżącej to, że Spółka W. wywiodła aktualnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO w W. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D.-Z. z dnia [...]r., Nr [...] o warunkach zabudowy.
Reasumując, skarżąca Spółka stwierdziła, że niniejszą skargę uznać należy za konieczną i uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowienia/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r. nr [...].
Niewątpliwe jest w sprawie, że przesłanką stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., Nr [...] było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a..
Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, czyli, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności.
Zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 LEX nr 165717).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że postanowienie Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r. zmieniające decyzję Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji W. sp. z o.o. dotyczącej przebudowy wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 - osobowy typu Doppelmayer, wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr 31/6, 31/4, 36/1, 37/2, 39, 40/2, 38, 27/1, 27/11, 2/1 oraz 1 AM 3, położonych w Z., Gmina D.Z., wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.
Niesporne jest w sprawie, że w/w postanowienie Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., Nr [...] wydane zostało w trybie art.155 k.p.a.
Zgodnie zaś z art.155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o przepis art.155 k.p.a. możliwa jest jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- istnienie decyzji ostatecznej;
- za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;
- strona postępowania wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;
- w przepisach ustaw szczególnych nie istnieją przeciwwskazania do zmiany lub uchylenia decyzji.
Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie jest obowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.
Podkreślić należy, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. To organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie bez zmian. /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 712/.
Powyższe oznacza, że organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie do zmiany albo uchylenia.
W niniejszej sprawie, jak trafnie przyjęło Kolegium, organ I instancji z rażącym naruszeniem przepisu art.155 k.p.a. wydał opisane wyżej postanowienie z dnia [...]r., Nr [...].
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestię stanowiło zagadnienie, czy przepis art.155 k.p.a. uzależnia możliwość zmiany decyzji ostatecznej od zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Zgoda strony stanowi niewątpliwie podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Wobec tego brak zgody lub jej wadliwość, na co zasadnie wskazało Kolegium, prowadzi do rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art 155 k.p.a. i zasadnie przyjęło, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być zaś wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że powyższe stanowisko, iż przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, zostało jednoznacznie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA OZ w Warszawie z dnia 23 maja 2000r., sygn.akt IV SA 890/98 - LEX nr 54735; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009r., sygn.akt I OSK 7/09 ).
Zatem wydana decyzja z naruszeniem wymogu ustawowego, czyli braku zgody stron - stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie ostatecznej decyzji.
Zgodne jest w tej kwestii orzecznictwo, gdzie przyjęte zostało, że brak zgody stron jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji (por. wyrok WSA z 19 października 2005r., II SA/Gd 574/04 - LEX nr 235281; wyrok WSA z 8 stycznia 2009r., sygn.akt II S.A./Ol 864/08).
Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a. udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej.
W ocenie Sądu jest oczywiste, że opisana wyżej decyzja Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy 6 - osobowy typu Doppelmayer, wraz z przyłączem energetycznym, systemem naśnieżania i urządzeniami technicznymi, na działkach nr 31/6, 31/4, 36/1, 37/2, 39, 40/2, 38, 27/1, 27/11, 2/1 oraz 1, położonych w Z., Gmina D.Z. – jest decyzją, na mocy której strony tegoż postępowania nabyły prawo. Jeżeli tak, to jej zmiana może nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, Lex Nr 57178; wyrok WSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/06, Lex Nr 230635; wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 461/08, Lex Nr 563140).
Trafnie zatem w niniejszej sprawie przyjmuje Kolegium, że brak zgody stron postępowania, zakończonego w/wyżej decyzją Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r. Nr [...] o warunkach zabudowy (...), stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., Nr [...] - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zasadnie więc Kolegium stwierdziło nieważność opisanego wyżej postanowienia organu I instancji, wydanego na podstawie art.155 k.p.a. - z opisanych wyżej przyczyn, gdyż zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego tym przepisem możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron i po uzyskaniu ich wyraźnej zgody na zmianę, czego jednak zabrakło w niniejszej sprawie, abstrahując, że dokonując owej zmiany czynić to można jedynie wydając decyzję, nie zaś jak miało to miejsce w niniejszej sprawie poprzez wydanie postanowienia.
W świetle zatem powyższego, przesłanka istnienia bądź nie "słusznego interesu strony" nie może eliminować pozostałych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Nadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miał także zapadły przed tut. Sądem wyrok z dnia 31 stycznia 2011r., sygn.akt II SA/Wr 642/11, a która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę skarżącej Spółki na decyzję SKO w W. z dnia [...]r, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia [...]r., Nr [...] o warunkach zabudowy (...), czyli decyzji zmienionej opisanym wyżej postanowieniem tegoż Burmistrza z dnia [...]r., Nr [...].
W konsekwencji stwierdzić należało, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...]r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a..
Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi W. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.
H.B. 28.02.2012 r.