II SA/WR 642/24

II SA/Wr 642/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor Malwina Jaworska - Wołyniak (spr.) Protokolant starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2024 r. nr 690/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w stanie technicznym i wyglądzie budynku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 marca 2024 r. (nr 595/2024) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2023, poz. 682 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, ze zm., dalej k.p.a.) nakazał P. sp. z o.o. z/s we W. (dalej: skarżaca) jako właścicielowi budynku gospodarczego położonego po zachodniej stronie działki nr [...] AM-[...], obręb W.(1), przy ul. [...] we W., usunięcie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz nieprawidłowości w stanie technicznym i wyglądzie wymienionego budynku gospodarczego, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:
1) remont konstrukcji dachu, polegający na:
a. zastąpieniu zniszczonych elementów pełnowartościowymi, wzmocnieniu elementów uszkodzonych, uzupełnieniu braków w konstrukcji, uzupełnieniu połączenia elementów w węzłach,
b. zaimpregnowaniu elementów drewnianych konstrukcji dachu,
c. oczyszczeniu ściągów stalowych z korozji, wzmocnieniu ściągów w miarę potrzeb, zabezpieczeniu antykorozyjnym (pomalowaniu) i wyregulowaniu śrub z zapewnieniem odpowiedniego naciągu,
d. usunięciu ze stropów zbędnych przedmiotów i naleciałości, w tym roślinności;
2) wykonanie pokrycia dachu, polegające na:
a. umieszczeniu łat w rozstawach dopasowanych do zastosowanych płyt pokrycia dachowego,
b. montażu pokrycia dachowego z dobranych płyt falistych, trapezowych lub profilowych (na przykład bitumicznych, z blachy trapezowej, z poliwęglanu, polichlorku winylu), montażu desek podokapowych,
c. uzupełnieniu pionowych przegród z blachy falistej, znajdujących się między górnymi krawędziami podłużnych ścian zewnętrznych, a pokryciem dachowym (między wiązarami krokwiowymi);
3) wzmocnienie ściany szczytowej południowej, polegające na:
a. związaniu jej z pozostałą konstrukcją budynku za pomocą ściągów zakończonych kotwami lub podobnej metody,
b. wypełnieniu zaprawą szczelin powstałych w łuku i sklepieniu, np. metodą iniekcji;
4) uzupełnienie tynków zewnętrznych, polegające na:
a. usunięciu fragmentów tynków zniszczonych - odspojonych, odparzonych, zagrzybionych, zasolonych, uszkodzonych mechanicznie,
b. przygotowaniu podłoża poprzez wymianę obluzowanych, wykruszonych lub znacznie zniszczonych cegieł i uzupełnieniu mocno wypłukanych spoin,
c. pokryciu miejsc pozbawionych mocnego tynku tynkiem surowym cementowo- wapiennym o jakości odpowiadającej co najmniej kategorii I (jedno- lub dwuwarstwowym, ściąganym pacą),
d. pobiałkowaniu całej elewacji, czyli pokryciu mlekiem wapiennym.
Jednocześnie PINB zakreślił termin wykonania robót na 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że pismem z 29 maja 2023 r. wezwał właściciela obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] do udostępnienia ostatnich protokołów z okresowych kontroli tych obiektów - tzw. rocznych i pięcioletnich. W nocy z [...] na [...] 2023 r. miał miejsce pożar budynku wielorodzinnego położonego na tejże działce.
Kontrole okresowe wszystkich czterech budynków znajdujących się na działce zostały przeprowadzone 12 czerwca 2023 r., bezpośrednio po akcji gaśniczej. Kontrola budynku gospodarczego usytuowanego po zachodniej stronie działki została udokumentowana protokołem nr [...], z którego wynika, że wcześniej kontrole okresowe nie były przeprowadzane.
Z uwagi na sygnalizowane zagrożenie, PINB w dniu 19 czerwca 2023 r. przeprowadził kontrolę obiektów, zlokalizowanych na niniejszej działce, w tym budynku gospodarczego (protokół kontroli nr [...]). Ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, podczas kontroli nakazał skarżącej wykonanie zabezpieczeń, tj.: uniemożliwienie dostępu osobom postronnym w pobliże budynku oraz wstęp do niego, skuteczne ogrodzenie i zamknięcie posesji, czytelne oznakowanie strefy niebezpiecznej taśmami i tablicami ostrzegawczymi - szczególnie od strony ulicy, dozorowanie i monitorowanie stanu budynku, skuteczne zabezpieczenie otworów studzienek.
Dalej PINB wezwał skarżącą do udostępnienia książki obiektu budowlanego wraz z załącznikami oraz opinii technicznej dotyczącej budynku, o której wzmianka znajdowała się w protokole kontroli z 12 czerwca 2023 r. W odpowiedzi przedłożono opracowanie pn. "Ocena stanu technicznego budynku gospodarczego [...] przy ulicy [...], [...]", sporządzone 20 maja 2022. Książki obiektu budowlanego nie przedłożono.
W tak zakreślonych ramach PINB wszczął postępowania w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego przy ul. [...] we W. i ustalił, że sporny budynek gospodarczy usytuowany jest przy zachodniej granicy działki nr [...] AM-[...], stanowi część dawnej zabudowy folwarcznej. Pierwotnie pełnił funkcje gospodarcze, obecnie nie jest użytkowany. Budynek ma dwie kondygnacje - parter i poddasze. Wymiary budynku to: długość ok. 49 m (plus dobudówka 4,5 m do północnej ściany szczytowej), szerokość ok. 13 m. Powierzchnia zabudowy wynosi blisko [...] m2, kubatura ok. 4400 m3.
Stan budynku PINB ustalił na podstawie przedłożonej: oceny stanu technicznego z dnia 20 maja 2022, protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania po pożarze przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2023 r., kontroli przeprowadzonej 19 czerwca 2023, które to zostały szczegółowo w decyzji opisane.
PINB nadmienił, że z oceny stanu technicznego z maja 2022 r. wynika konieczność wykonania remontu kapitalnego ścian zewnętrznych na poziomie poddasza, stropów ceglanych na poziomie poddasza, elewacji i posadzki parteru, a także konieczność wykonania remontu bieżącego w większym zakresie obejmującego ściany murowane zewnętrzne i wewnętrzne, stropy ceglane i stropy na belkach stalowych. Stan żadnego z elementów budynku - co podkreślił PINB - nie jest określany jako zły, więc wymagający rozbiórki. Ocena zawiera podsumowujące stwierdzenie, że istniejące w obiekcie uszkodzenia nie stanowią zagrożenia dla jego bezpiecznego użytkowania.
Zdaniem PINB nie współgra z powyższymi ustaleniami szczegółowymi konkluzja zawarta na końcu opracowania, że budynek kwalifikuje się do wyburzenia, a jego stan ogólny określa się jako nieodpowiedni. Zauważył też wewnętrzną sprzeczność istniejącą w tym zdaniu, bo stan nieodpowiedni nie przewiduje rozbiórki (wyburzenia) budynku, a przewiduje konieczność wykonania remontu kapitalnego.
Protokół nr [...] z okresowej kontroli zawiera zbliżone ustalenia co powyższa ocena. Stan większości elementów określony został jako niedostateczny, jedynie stan stropu stalowego jako średni, a stan zadaszenia jako średni do niedostatecznego. Autorka protokołu kontroli okresowej stwierdza, że: zahamowanie zagrożenia wymaga częściowej rozbiórki i wykonania nowych elementów w trybie pilnym w związku z ponadnormatywnym zużyciem materiałowym i alarmuje, że bez podjęcia działań naprawczych budynek będzie ulegał dalszej degradacji, która będzie postępować w szybkim tempie, doprowadzając do katastrofy, w tym i pożaru. Naprawa główna oraz bieżąca dla obecnego stanu konstrukcji nie ma zastosowania, ponieważ nie wyeliminuje problemów związanych z koniecznością zwiększenia nośności elementów konstrukcyjnych stropów, konstrukcji dachowej oraz głównych elementów nośnych murowych i stropowych.
Z kolei w protokole kontroli nr [...] PINB wskazał, że ściany budynku wykazują ślady wieloletniego zużycia - miejscowe ubytki cegieł, miejscami silnie zawilgocone i zmurszałe, lokalnie ślady drobnych przeróbek. Tynki zewnętrzne na ścianach częściowo zawilgocone, częściowo odspojone. Liczne ubytki tynków.
Strop nad parterem jest w stanie nadającym się do remontu, nieliczne spękania na spoinach, ubytki, odpadający tynk. Od góry sklepienie nie jest zabezpieczone. W pobliżu ściany południowej widoczne szczeliny w sklepieniu i łuku, wywołane odchyleniem się ściany na zewnątrz. Wszystkie elementy stalowe wyraźnie skorodowane.
Więźba dachowa w stanie dość słabym, część elementów uszkodzonych, skorodowanych lub usuniętych. Słupy i płatwie są w stanie średnim. Stężenia połaciowe realizowane w postaci łat niekompletnych, wiatrownice w płaszczyźnie pasów dolnych krokwi z desek o znacznym stopniu korozji biologicznej. Całkowity brak pokrycia dachowego. W niektórych miejscach pozostały resztki lub strzępy folii przymocowanej do konstrukcji w połaci dachowej.
W bliższym i dalszym otoczeniu budynku - na działce nr [...] - znajdują się studzienki (oraz inne otwory technologiczne) bez oryginalnych pokryw, przykryte prowizorycznie lub niezabezpieczone.
Stwierdzono m.in., że budynek w chwili obecnej nie grozi zawaleniem, jednak brak pokrycia dachowego powoduje postępującą w szybkim tempie degradację konstrukcji, co może doprowadzić do powstania zagrożeń. Bezpośrednie zagrożenie - do czasu właściwego zadbania o budynek - może być spowodowane odrywanymi elementami dachu (łaty) lub ścian (obluzowane cegły). Dla osób poruszających się po posesji zagrożenie stanowią też niezabezpieczone studzienki.
W zakresie wskazanych dokumentów PINB zauważył, że zawarte w nich ustalenia faktyczne są zbieżne, natomiast w zakresie wyciąganych wniosków i zaleceń ocena techniczna i - w większym stopniu - protokół kontroli okresowej wskazują na stan gorszy niż zawarty w opisie. Wobec tej rozbieżności PINB niniejsze dowody uznał za wiarygodne w części analitycznej, opisującej stan techniczny i oceniającej stan elementów budynku. Jednocześnie wskazał, że wnioski i zalecenia wskazujące na konieczność rozbiórki jako na jedyny sposób usunięcia zagrożeń i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, są nieoparte na materiale opisowym i - jako nadmiarowe - nie są traktowane za wiążące. Kontrola przeprowadzona przez PINB nie wykazała konieczności rozebrania budynku. Wszystkie natomiast dokumenty wskazują na przyczynianie się braku pokrycia dachowego do postępującej degradacji budynku.
Dalej PINB zauważył, że sporny budynek nie był utrzymywany we właściwym stanie technicznym, a obecny właściciel kupując nieruchomość znał jego stan. Wystąpił on także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. uzasadniając wniosek podjętymi rozmowami z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczącymi zakresu pozostawienia istniejących elementów zabudowy w ramach inwestycji przy ul. [...] oraz uzgodnienia projektu architektoniczno-budowlanego w tym zakresie.
Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r. organ odmówił zawieszenia postępowania wskazując, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek, a samo zawieszenie postępowania oraz - co się z tym wiąże - powstrzymywanie się od remontu budynku, jest wbrew interesowi społecznemu.
Dalej PINB wskazał, że budynek nadaje się do remontu, dlatego wydanie nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. jest nieuzasadnione, a w sprawie znajduje zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy zagrożenie życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia wynika z możliwości zaistnienia awarii (lub w dalszej perspektywie katastrofy budowlanej) w wyniku dalszej degradacji budynku spowodowanej oddziaływaniem opadów atmosferycznych na obiekt pozbawiony pokrycia dachowego. Także przebywanie w pobliżu obiektu związane jest z zagrożeniem dla zdrowia ludzi wynikającym z możliwości odrywania się elementów dachu (łaty) lub ścian (obluzowane cegły). Stan techniczny budynku należy określić jako nieodpowiedni (pkt 3), na co wskazują dowody. Dotyczy to przede wszystkim wymienionego już dachu oraz ścian i tynków zewnętrznych. Stan estetyczny jest niewłaściwy, co jest skutkiem zaniedbań w utrzymaniu obiektu, a dotyczy to szczególnie odpadających tynków na ścianach zewnętrznych, w tym od strony ulicy [...]. Budynek w takim stanie powoduje oszpecenie otoczenia (pkt 4).
Zdaniem PINB zasadnym w sprawie było ograniczenie się do nakazania tylko takich robót, których wykonanie powstrzyma dalszą degradację budynku. Nie ma sensu zaawansowany remont budynku, usuwający wszelkie nieprawidłowości w jego stanie technicznym, i przywracanie go do pełnej użyteczności w dotychczasowej funkcji. Właściciel nabył działkę z budynkami z zamiarami inwestycyjnymi i może je realizować, ale z poszanowaniem prawa. Można przypuszczać, że budynek będzie podlegał w przyszłości jakiejś adaptacji, przebudowie lub rozbiórce, jeśli inwestor uzyska pozwolenie. Obecnie należy zabezpieczyć budynek i temu służy orzeczony zakres prac związany z remontem konstrukcji dachu, wykonaniem pokrycia dachu, wzmocnieniem ściany szczytowej południowej, uzupełnieniem tynków zewnętrznych.
Powyższy zakres robót pozwoli zabezpieczyć budynek przed dalszą degradacją spowodowaną wpływem czynników atmosferycznych. Zlikwiduje się zagrożenie dla osób znajdujących się w pobliżu budynku. Wygląd budynku przestanie powodować oszpecenie otoczenia. Budynek w takim stanie będzie mógł oczekiwać na swoje lepsze dni wynikające z planów inwestycyjnych, ale nie będzie się nadawał do konkretnego użytkowania, choć nie będzie powodował zagrożenia.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zawieszenie postępowania z uwagi na kwestię wstępną, którą upatruje w rozpoznaniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. (nr 690/2024) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie DWINB, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w badanym przypadku wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b., a które to obligują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Powyższe przesłanki wyczerpuje, opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stan przedmiotowego obiektu.
DWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadzi, niezależnie od konserwatora zabytków, postępowanie na podstawie art. 66 p.b., a konserwator zabytków może realizować własne kompetencje zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji, organy nie współdziałają w toku prowadzonych postępowań, co oznacza, że decyzje podejmowane w ramach poszczególnych czynności nie są uzależnione od stanowiska innego organu. Należy także wskazać, że przepis art. 66 p.b. nie przewiduje uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków (w przeciwieństwie do art. 67 p.b.). Powyższe nie zwalnia oczywiście organu nadzoru budowlanego z uwzględnienia zabytkowego charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania. Cele i środki są jednak odmienne w postępowaniach prowadzonych na podstawie obu ustaw - Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków. Formy ochrony, którym podlega budynek, nie wpływają bezpośrednio na tryb postępowania administracyjnego opartego na art. 66 p.b. W szczególności decyzja nie jest uzgadniana z organem ochrony zabytków. Decyzja ma charakter naprawczy, odtworzeniowy, co oznacza, że zobowiązuje do wykonania jedynie nakazanych robót i nie upoważnia do wprowadzania zmian w obiekcie (poza wskazanymi w decyzji).
W nawiązaniu do treści odwołania oraz dokumentacji przedłożonej wraz z nim, w tym pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2024 r., DWINB wyjaśnił, że do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wpłynęło pismo strony w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich dla planowanej inwestycji, polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków przy ul. [...] we W. W odpowiedzi na powyższe Konserwator Zabytków wskazał, że nie wnosi uwag co do planowanego zamierzenia, jednocześnie informując, że opinia ta nie zwalnia strony z obowiązku uzyskania wymaganych prawem, odrębnych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Niniejsze pismo, w ocenie DWINB, nie wskazuje na okoliczności, które byłyby podstawą do wydania odmiennego rozstrzygnięcia, niżeli aktualne, wydane przez organ stopnia powiatowego.
Nadto, ewentualne postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest w żaden sposób uzależnione od wydania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dopóki budynek istnieje, właściciel lub zarządca jest obowiązany utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Budynek będący przedmiotem decyzji bezsprzecznie stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Nie można pomijać także okoliczności, że nawet jeżeli w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zapadnie decyzja o pozwoleniu na budowę, to taka decyzja uprawnia stronę do określonych czynności, ale nie nakłada obowiązku przystąpienia do wskazanych w niej robót budowlanych. Mając zatem na uwadze, że inwestycja planowana przez zobowiązaną spółkę jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, nie ma żadnej gwarancji, że zostanie ona zrealizowana.
W zakresie zarzutu co do wyznaczonego terminu, DWINB wskazał, że biorąc pod uwagę stan w jakim znajduje się przedmiotowy budynek, powodujący niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi, PINB prawidłowo ustalił termin nakazanych decyzją robót, które, z uwagi na powyższe zagrożenie, wymagają niezwłocznego wykonania, w celu wyeliminowania powyższych, realnych zagrożeń. Wyznaczony termin, jest terminem racjonalnym i uwzględniającym stopień zagrożeń wynikający z istniejącego nieodpowiedniego stanu technicznego wraz ze złożonością i zakresem robót budowlanych.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło P. sp. z o.o. z/s we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w art. 7 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art.: 107 § 3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na dokonaniu błędnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, z których organy nadzoru budowlanego obu instancji wyeliminowały mające wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy:
- uzgodnienie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu budowlanego obejmującego budowę i przebudowę budynków we W. przy ul. [...],
- postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej - Prezydentem W. w sprawie z wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego również projekt przebudowy spornego budynku oraz
- zabezpieczenie nieruchomości przed dostępem osób trzecich;
2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na odmowie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a to Prezydenta W. w sprawie z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego również projekt rozbiórki budynku we W. przy ul. [...] i udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym w przypadku uwzględnienia tego wniosku, postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie winno podlegać umorzeniu;
3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nakazaniu stronie wykonania robót budowlanych w nieodpowiednim, zbyt krótkim terminie 4 miesięcy liczonym od ostateczności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 24 czerwca 2024 r. (nr 690/2024) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 25 marca 2024 r. (nr 595/2024), nakazującą skarżącej, jako właścicielowi budynku gospodarczego położonego po zachodniej stronie działki nr [...] AM-[...], obręb W.(1), przy ul. [...] we W., usunięcie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz nieprawidłowości w stanie technicznym i wyglądzie wymienionego budynku gospodarczego, poprzez wykonanie określonych w niej robót budowlanych w zakresie remontu konstrukcji dachu, wykonania pokrycia dachu, wzmocnienia ściany szczytowej południowej, uzupełnienia tynków zewnętrznych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany przepis umieszczony jest w Rozdziale 6 p.b., zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", w którym wskazano, że zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Ten ostatni stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
Okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3, co do zasady, są odmienne od stanów kwalifikowanych do art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2. Natomiast wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 stan, w którym obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co do zasady nie musi być wiązany z zużyciem lub uszkodzeniem obiektu, jakkolwiek okoliczności tych nie można od siebie w sposób sztuczny odrywać. Nieodpowiedni stan techniczny siłą rzeczy wiąże się z zagrożeniami, których stopień powinien być ustalony indywidualnie w każdym przypadku (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 311/22, CBOSA).
Wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Istotą nakazu wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości.
W świetle art. 66 ust. 1 p.b. nie ma znaczenia dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1 - 4 obliguje organ do nakazania, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a podejmowana w tym zakresie decyzja ma charakter związany.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W jej realiach, zebrany przez organ nadzoru budowlanego materiał dowodowy wskazuje na nieodpowiedni stan techniczny budynku, a stwierdzone naruszenia mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Nadto powodują swym wyglądem oszpecenie otoczenia.
Powyższe twierdzenia znajdują swoje uzasadnienie w zebranym przez organy materiale dowodowym, tj.: Opracowaniu pn. "ocena stanu technicznego budynku gospodarczego [...] przy ul. [...], [...]", protokole nr [...] okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne, protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej przez pracowników PINB. Wynika z nich, że ściany zewnętrzne i wewnętrzne wskazują wieloletnie zużycie, miejscowe ubytki cegieł, liczne ubytki tynków. Są miejscami silnie zwilgocone i zmruszałe. Zwrócono również uwagę na nieodpowiedni stan stropów ceglanych i na belkach stalowych. Wreszcie wskazano na: brak pokrycia dachowego, uszkodzenia i skorodowania więźby dachowej, stan średni słupów i płatwi, znaczny stopień korozji biologicznej stężenia połaciowego. Z przedłożonych dokumentów wynika, że bez podjęcia działań naprawczych budynek będzie ulegał dalszej degradacji, zwłaszcza brak pokrycia dachowego będzie powodował postępujące w nim zniszczenia w szybkim tempie. Jednocześnie w ocenie organu I instancji sporny budynek w chwili obecnej nie grozi zawaleniem, a twierdzenia wskazujące na konieczność rozbiórki jako jedyny sposób usunięcia zagrożeń i nieprawidłowości nie znajdują uzasadnienia w części opisującej i oceniającej stan techniczny elementów budynku. W tej sytuacji, nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki, wykonania robót budowlanych w zakresie remontu dachu, pokrycia dachu, wzmocnienia ściany szczytowej południowej, uzupełnienia tynków zewnętrznych znajdują swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, wyszczególniony w decyzji PINB zakres koniecznych do wykonania robót został wystarczająco skonkretyzowany, jest adekwatny do poczynionych przez organy ustaleń, a zarazem konieczny do wyeliminowania stwierdzonych zagrożeń.
W realiach badanej sprawy, nie sposób uznać, że budynek nie zagraża życiu ani zdrowiu ludzi oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Sąd zwraca przy tym uwagę, że stosownie do art. 80 k.p.a. oceny, czy dana okoliczność została udowodniona dokonuje organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organy nadzoru trafnie oceniły stan techniczny i zagrożenie z nim związane, co zresztą pośrednio swoimi działaniami potwierdza sama strona skarżąca, która stwierdzonych nieprawidłowości nie kwestionowała zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w zarzutach skargi. Koncentrują się one bowiem wokół kwestii celowości wykonania nałożonych obowiązków w sytuacji zamiaru inwestycyjnego skarżącej, ukierunkowanego na przebudowę tegoż budynku i złożony w tym zakresie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i pozyskania stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W ocenie Sądu przywołana jednak argumentacja spółki nie mogła zostać uwzględniona, gdyż kwestia zamiarów inwestycyjnych względem obiektu budowlanego, którego stan wypełnia przesłanki z art. 66 ust. 1 p.b. pozostaje w tym zakresie irrelewantna. W świetle bowiem celu decyzji, wydawanej w trybie art. 66 p.b., jakim jest zapewnienie utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, organ nie może opierać swych rozstrzygnięć o deklarowane przyszłe zdarzenia, a musi uwzględniać wyłącznie obiektywne elementy ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd jak słusznie zauważył DWINB nawet postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 66 p.b. Postępowanie to nie jest bowiem w żaden sposób uzależnione od decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu, nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty kwestionujące odmowę zawieszenia niniejszego postępowania.
Przyjętej przez Sąd oceny nie zmienia, wskazane w skardze zabezpieczenie nieruchomości przed dostępem osób trzecich, gdyż działania ta stanowią wyłącznie czynności zabezpieczające, zaś decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 p.b. ma charakter szerszy i ukierunkowana jest na wyeliminowanie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, ale też bezpieczeństwu mienia, środowiska, a nadto doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i estetycznego.
Sąd nie doparzył się także naruszeń prawa w zakresie wyznaczonego terminu na przeprowadzenie nakazanych prac. W tym zakresie trzeba wskazać, że jakkolwiek decyzja z art. 66 ust. 1 p.b. ma zasadniczo charakter związany, to jednak w części upoważniającej organ nadzoru do wyznaczenia terminu wykonania nakazanych robót, ustawodawca nie wskazuje normatywnych przesłanek, jakimi należy kierować się przy wyznaczaniu jego długości. Określenie długości terminu wykonania nałożonych obowiązków leży więc w sferze uznania organu nadzoru i wymaga każdorazowego uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.
W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim zauważyć, że decyzją z dnia 25 marca 2024 r., PINB określił termin wykonania nakazanych robót na 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Tym samym nieprawidłowe są zawarte w skardze twierdzenia co do wyznaczenia 4 miesięcznego terminu. W ocenie zaś Sądu zakreślony termin 8 miesięcy jest adekwatny do zakresu koniecznych do wykonania prac oraz stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń, w tym ustalenia, że bez podjęcia działań naprawczych budynek będzie ulegał dalszej degradacji, zwłaszcza brak pokrycia dachowego będzie powodował postępujące w nim zniszczenia w szybkim tempie. Podnoszone zaś przez skarżącą okoliczności związane z wystąpieniem o udzielenie zgody na przebudowę budynku nie stanowią elementu pozwalającego na wydłużenie terminu wykonania nakazanych robót także z tego względu, że organ nadzoru budowlanego oznaczając termin wykonania obowiązku nie może opierać się o przyszłe zdarzenie, a musi uwzględniać wyłącznie obiektywne elementy ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2020 r., organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia w zakresie oznaczenia terminu wykonania nakazanych robót dopasowując się do planów skarżącej, które to plany mogą być przecież modyfikowane, a ich termin znacznie oddalony w czasie (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2299/18, CBOSA).
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty nie mogły znaleźć uzasadnienia. Stwierdzić bowiem należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wykazała, by naruszało ono prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jego z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy.
Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.