II SA/Wr 635/23

II SA/Wr 635/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2023 r. Nr 835/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących przebudowy z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr 1399/2023 z dnia 19 lipca 2023 roku, którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez inwestora: W. dotyczące przebudowy z nadbudową budynku hali sporotowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], A[...], obr. S.), wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy oraz nałożono na inwestora robót obowiązki w nim wskazane.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, 14 września 2023 roku WOA.7722.155.2023.DS postanowieniem nr 835/2023, wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W., reprezentowanego przez radcę prawnego R. W., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że z protokołu kontroli nr [...] z dnia 15.02.2023 r. przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) wynika m.in., że obiekt składa się z 3 modułów hal przystosowanych do celów rekreacyjno-sportowych. Właścicielem 2 modułów jest Z. W., trzeci moduł jest wynajmowany/dzierżawiony. Konstrukcja hali wykonana w technologii ramowej z elementów żelbetowych ze ścianami zewnętrznymi murowanymi, ściany wewnętrzne dzielące obiekt na segmenty murowane, konstrukcja dachu szedowego z prefabrykowanych elementów żelbetowych z naświetleniami, stropy żelbetowe. Obiekt częściowo jednokondygnacyjny oraz trójkondygnacyjny (część socjalna oraz szatnie i strefa SPA). Obiekt w trakcie kontroli był użytkowany, z kortów korzystali ludzie. W trakcie kontroli prowadzone były roboty montażowe przeszklenia części czołowej kortów oraz montaż podłóg na kortach. W dniu kontroli stwierdzono następujący postęp prac: częściowo ułożone blachy trapezowe na ryglach stalowych pod wykonanie stropu, częściowo zamocowane płyty GKF na belkach drewnianych. Zakres realizowanych robót częściowo zachodzi na obszar użytkowany (pod realizowanym stropem na części istnieją korty i siłownia). Przedłożono dziennik budowy. Podstawę prowadzenia robót stanowi decyzja Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1.06.2022 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy z nadbudową hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. Teren budowy/prowadzonych prac nieprawidłowo ogrodzony - istnieje swobodny dostęp osób postronnych do części obiektu, gdzie są prowadzone roboty (wygrodzenie za pomocą taśm i słupków o wys. ok. 80 cm oraz elementów wyposażenia wnętrza - kanapy), materiały budowlane składowane są poza terenem budowy (wzdłuż ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych), ponadto do żurawia wieżowego usytuowanego na zapleczu budowy istnieje swobodny dostęp, tablica budowy nie spętania wymagań z art. 45b pb. – nieprawidłowo uzupełniona oraz usytuowana w trudnodostępnym miejscu (ok. 5 m od drogi publicznej), brak ogłoszenia o sporządzeniu planu BIOZ. Z przeprowadzonych czynności sporządzono dokumentację fotograficzną. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia 21.02.2023 r. wynika natomiast, że wyłączono z użytkowania korty zachodzące na obszar, nad którym realizowane są roboty związane z prowadzonymi robotami, podobnie wyłączono obszar na części, gdzie usytuowana jest siłowania. Przedłożono dziennik budowlany, plan BIOZ, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt techniczny przebudowy z rozbudową hali sportowo-rekreacyjnej. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia 15.05.2023 r. wynika m.in., iż w trakcie kontroli prowadzone były roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (malowanie, układanie okładzin wierzchnich z glazury) oraz wykonywanie obróbek dachowych na nowopowstałej konstrukcji stalowej. W dniu kontroli stwierdzono następujący postęp prac: strop nad kortami jest wykonany (do wykonania pozostała posadzka sportowa), rozpoczęto miejscową rozbiórkę płatwi żelbetowych w miejscach kolizji z nowoprojektowanymi słupami stalowymi dla wznoszonej konstrukcji stanowiącej rozbudowę i nadbudowę obiektu, aktualnie zamontowano konstrukcję wystającą ponad połać dachu w osiach 5, 6, 7 i 8 oraz wykonano częściowe zadaszenie z blachy trapezowej. W trakcie kontroli nie prowadzono transportu z użyciem żurawi wieżowych. W dzienniku budowy stwierdzono wpis geodety dotyczący wyznaczenia miejsc pod fundamenty/stopy fundamentowe wznoszonej konstrukcji stalowej bez daty dokonanych czynności. D. W. oświadczył, że dostarczy stosowne dokumenty potwierdzające wytyczenie geodezyjne pod wznoszoną konstrukcję stanowiącą rozbudowę obiektu w terminie 7 dni od daty kontroli. Pismem z dnia 7.07.2023 r. Urząd Miasta W. poinformował PINB, że postanowienie Prezydenta W. nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r. wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1.01.2022 r., udzielającej pozwolenia na przebudowę z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (działka nr [...], AR-[...], obręb S.), zostało skutecznie doręczone R. W. - pełnomocnikowi Pana Z. W. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia 13.07.2023 r. wynika, że w trakcie kontroli roboty związane z przebudową i nadbudową hali nie były prowadzone. Stwierdzono wizualnie z poziomu terenu, że kubatura nadbudówki została zamknięta. Brak możliwości wejścia na poziom dachu. Realizowane roboty wewnątrz obiektu na nowo powstałym stropie nie są prowadzone. W czynnościach kontrolnych nie brał udziału inwestor - nieobecny w dniu kontroli oraz kierownik budowy - brak kontaktu telefonicznego pod numerem wskazanym na tablicy informacyjnej budowy. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Dnia 13.07.2023 r. sporządzono również protokół z kontroli nr [...], z którego wynika, iż w nawiązaniu do nieudostępnienia na cele kontrolne hali sportowej przy ul. [...] poproszono o możliwość wejścia na dach hali produkcyjnej przy ul. [...] w celu dokonania czynności kontrolnych związanych z realizacją nadbudowy hali sportowej. Ustalono, że zadaszenie nadbudowy zostało wykonane, ściany boczne oraz jedna ściana szczytowa nie została w całości ukończona. Na dachu zdemontowano części paneli fotowoltaicznych. Na istniejącym dachu hali sportowej składowane są przedmioty i materiały budowlane oraz dwa kontenery na odpady nie zabezpieczone siatką przed możliwością rozwiania przez wiatr gromadzonych odpadów. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Dnia 18.07.2023 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, z której sporządzono protokół nr [...]. Z protokołu wynika, że prowadzone były roboty na dachu wznoszonej nadbudowy (pracownicy prawdopodobnie wykonywali układanie pokrycia z papy bitumicznej), żurawie wieżowe nie pracowały. Nadto ustalono, iż w porównaniu do kontroli z dnia 13.07.2023 r. widoczny jest przyrost robót tj.: od strony południowej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany, od strony północnej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany. W chwili wejścia na dach pracownicy oddalili się z terenu prowadzonych robót. Na istniejącym dachu hali sportowej składowane były przedmioty i materiały budowlane oraz dwa kontenery na odpady nie zabezpieczone siatką przed możliwością rozwiania przez wiatr gromadzonych odpadów. Ponadto na dachu półkolistym w słoneczny dzień pozostawiono bez zabezpieczenia oraz bez nadzoru butlę z gazem technicznym. Pismem z dnia 18 lipca 2023 roku PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. S.). Pismem z dnia 19 lipca 2023 roku PINB wezwał Z. W. W. - inwestora robót budowlanych - do przedłożenia w PINB dziennika budowy nr [...] (oryginału) - wydanego 20.06.2022 r. dla prowadzonych robót budowlanych. Postanowieniem nr 1399/2023 z dnia 19 lipca 2023 roku PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora: W. - dotyczące przebudowy z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...]. obr. S.), wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy oraz nałożył na inwestora robót obowiązek: utrzymania istniejących zabezpieczeń terenu budowy przed dostępem osób trzecich; uporządkowania terenu budowy (uprzątnięcie terenu budowy z luźno składowanych i niezabezpieczonych przed porwaniem przez wiatr materiałów budowlanych i odpadów np. niezamocowanych płyt poliwęglanowych, pozostałości luźno składowanych blach stalowych, zabezpieczenie za pomocą siatek lub usunięcie z połaci dachu dwóch kontenerów na odpady z gromadzonymi w nich odpadami, zabezpieczenie butli z gazami technicznymi przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych). Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. z siedzibą przy ul. [...] we W. - reprezentowanego przez radcę prawnego R. W., poprzez wniesienie zażalenia.
Po rozpatrzeniu zażalenia i wnikliwej analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1,2 i 4 ustawy Prawo budowlane (dalej: pb.). W art. 50 ust. 1 pkt 1-4 wskazano, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektonicznobudowlanym lub w przepisach. W postanowieniu tym należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. W tym czasie organ administracyjny wydaje decyzję, którą merytorycznie rozstrzyga w sprawie. Wstrzymanie robót stanowi zatem etap wstępny postępowania w sprawie i umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w jego efekcie podjęcie rozstrzygnięcia co dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane wstrzymano w związku z ustaleniem przez PINB, że na terenie przedmiotowej budowy roboty budowlane prowadzone były bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - organ administracji architektoniczno-budowlanej w skutek wznowienia postępowania administracyjnego w celu weryfikacji przesłanki wskazanej jako podstawa wznowienia, wydał postanowienie nr 1303/2023 z dnia 25 maja 2023 roku wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1.06.2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej. W związku z wydanym postanowieniem, które zostało skutecznie doręczone, wszelkie dalsze prowadzone roboty mają charakter samowoli budowlanej. Nadto stwierdzono prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska - pozostawienie na dachu w słoneczny dzień bez zabezpieczenia przed działaniem czynników atmosferycznych oraz bez nadzoru butlę z gazem technicznym, co mogło spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (przebywających w Centrum sportowym, użytkowanym w dniu kontroli) oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia przyczyniając się do możliwości spowodowania pożaru w skutek wybuchu. Powyższe stanowi jednocześnie naruszenie przepisów. Z wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022 roku o sygn. akt II OSK 378/19 wynika, że okolicznością faktyczną niezbędną do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest niewątpliwie ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są przez inwestora, pomimo że nie legitymuje się on wymaganą prawem "akceptacją" organu architektoniczno - budowlanego. Natomiast w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 roku o sygn. akt II OSK 2060/18 NSA wskazał, że norma prawna wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 1 pb. uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych w sytuacji ich realizowania bez pozwolenia. Mając powyższe na uwadze organ zauważa, że co prawda inwestor posiada decyzję Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 01.06.2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy z nadbudową budynku hali sportowo-rekreacyjnej, to wykonanie decyzji zostało wstrzymane postanowieniem Prezydenta W. nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r., które zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi inwestora dnia 29.05.2023 r. Zaznaczyć wobec powyższego należy, że nie jest kwestionowana legalność robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta W. do momentu skutecznego doręczenia postanowienia wstrzymującego wykonanie owej ostatecznej decyzji. Natomiast wszelkie dalsze prowadzone roboty mają charakter samowoli budowlanej. Z wyroku NSA z dnia 20 października 2017 roku o sygn. akt II OSK 308/16 wynika, że pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Organ zauważa, że skoro istotą wstrzymania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wykonania decyzji, to nie należy wykonywać żadnych robót budowlanych po doręczeniu postanowienia wydanego w oparciu o ten przepis. Z akt sprawy wynika natomiast, że roboty były prowadzone. Z wpisów w dzienniku budowy wynika m.in., iż 30.05.2023 r. rozpoczęto rozbiórkę starej części dachu - wpis ten został potwierdzony przez inspektora nadzoru inwestorskiego – W. R. Dnia 26.06.2023 r. zakończono montaż konstrukcji stalowej: słupów rygli i dachu oraz prowadzona była rozbiórka starego stropu II piętra. Ponadto jak wynika z wpisu kierownika budowy datowanego na 6.07.2023 r. (potwierdzonego przez inspektora nadzoru inwestorskiego) zakończono wykonywanie pokrycia dachowego, podczas gdy z ustaleń kontrolnych z dnia 18.07.2023 r. wynika, że trwały roboty związane z wykonaniem pokrycia dachowego (od strony południowej widoczny fragment dachu z ułożoną papą podkładową bez warstwy papy4 wierzchniego krycia), co świadczy również o nieścisłości wpisów kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego ze stanem faktycznym. W judykaturze przyjmuje się, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 pb. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone bądź że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia z naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie zagrożenie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1100/17). Innymi słowy art. 50 ust. 1 pkt 2 pb. nie wymaga jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, uznając za wystarczające racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 959/18, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 581/19). Z wyroku NSA z dnia 28 marca 2023 roku o sygn. akt II OSK 836/20 wynika, że norma art. 50 ust. 1 pkt 4 pb. nie tylko odnosi się do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale również stanowi podstawę wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach. Należy mieć na uwadze naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 pb. oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, prawa wodnego i ochrony przyrody. Wskazać w tym miejscu należy również, że przepis art. 50 ust. 1 pb. obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek (np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 roku o sygn. akt II OSK 1942/20). Mając powyższe na względzie zauważyć trzeba, że z materiału dowodowego wynika, iż naruszono przepisy np. te dotyczące bezpieczeństwa ludzi (np. luźno składowane i niezabezpieczone przed porwaniem przez wiatr materiały budowlane i odpady; pozostałości luźno składowanych blach stalowych; pozostawienie butli z gazem technicznym bez zabezpieczenia oraz bez nadzoru), co jednocześnie narusza dwie z tych przesłanek (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 pb.). Nadto jak już wskazano wcześniej kontynuowano roboty budowlane pomimo wstrzymania ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1.06.2022 r., co również stanowi naruszenie przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 pb.) oraz jednocześnie wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pb. Biorąc to pod uwagę organ uznał za zasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa tj. utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśnić należy, że PINB w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zawiadomił inwestora o czynnościach kontrolnych zaplanowanych na dzień 13.07.2023 r. Inwestor robót nie stawił się w wyznaczonym dniu, a z kierownikiem budowy – D. W. - nie można było nawiązać kontaktu telefonicznego pod wskazanym na tablicy informacyjnej numerem telefonu. Dnia 18.07.2023 r. w dalszym ciągu nie można było skontaktować się ani z inwestorem, ani z kierownikiem budowy. Organ nadzoru budowlanego I stopnia podjął zatem wszelkie możliwe kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy adekwatnie do zastanych okoliczności. Ponadto zauważyć należy, że inwestor kwestionuje to postępowanie podczas gdy skutecznie i notorycznie unikał możliwości uczestniczenia w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych na terenie prowadzonej inwestycji tym samym rezygnując z możliwości odniesienia się do ustaleń kontrolnych - jest to działanie niezrozumiałe w świetle wskazywanych w zażaleniu okoliczności. Wskazać trzeba również, że załączona opinia techniczna z 15.06.2023 r. sporządzona została przez dr inż. G. D. -rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w trakcie, gdy zaawansowanie robót było na etapie wznoszenia głównej konstrukcji stalowej oraz montażu pokrycia dachowego i ścian osłonowych. W opracowaniu wskazano, że dla wykonania montażu elementów hali rozkuto i czasowo podstemplowano dużą ilość elementów konstrukcyjnych istniejącego dachu żelbetowego. W dacie sporządzenia tych opinii wskazano, że w sytuacji długotrwałego oddziaływania niejednorodnych i nierównomiernych rozkładów obciążeń np. od wiatru przy braku części elementów konstrukcyjnych oraz przy częściowej zabudowie ścian i dachu istnieje ryzyko osłabienia sztywności przestrzennej wznoszonej konstrukcji a ponadto istniejący dach z wykonanymi rozkuciami wynikającymi z przyjętej technologii realizacji rozbudowy jest również narażony na oddziaływanie np. czynników atmosferycznych. Natomiast jak wynika z ustaleń PINB z dnia 4.08.2023r. wykonano zadaszenie i ściany osłonowe (oddziaływanie czynników atmosferycznych na połać istniejącego dachu szedowego zostało ograniczone) zatem obecnie negatywne oddziaływanie czynników atmosferycznych zostało w znacznym stopniu wyeliminowane. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że montaż prefabrykowanych konstrukcji stalowych jest szczególnym rodzajem konstrukcji, który w fazie wznoszenia powinien uwzględniać wpływy od obciążeń atmosferycznych np. wiatrem a ponadto roboty montażowe powinny być prowadzone w taki sposób, aby wznoszona konstrukcja na każdym jej etapie nie stwarzała zagrożenia nawet w sytuacji nieplanowanych przestojów czasowych. Odnośnie zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym przebywającym w użytkowanym budynku użyteczności publicznej a objętym w części prowadzonymi robotami budowlanymi kierownik budowy jest zobowiązany do sporządzenia i przestrzegania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wyznaczenia stref niebezpiecznych oraz przede wszystkim do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych. Na koniec organ wyjaśnia, że wniesienie zażalenia (na postanowienie Prezydenta W.), zgodnie z art. 143 kpa, nie wstrzymuje wykonania postanowienia.
Skargę na ostateczne postanowienie złożył, działając przez pełnomocnika Z. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, w zw. z art. 50 § 1 ppsa, 52 § 1 i § 2 ppsa, 53 § 1 ppsa 54 § 1 ppsa, zaskarżono w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) nr 835/2023 z dnia 14.09.2023 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (PINB) nr 1399/2023 z dnia 19.07.2023 r., którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez skarżącego dotyczące przebudowy z nadbudową budynku hali sportowo - rekreacyjnej przy ul. [...] we W. . Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1 art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że prowadzone przez skarżącego prace mają charakter robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy: a prowadzone przez skarżącego prace w okresie od wydania przez Prezydenta W. postanowienia nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r., wstrzymującego wykonanie decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z 01.06.2022 r. miały charakter robót zabezpieczających, a ponadto, b postanowieniem z dnia 13.09.2023 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Prezydenta W. nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z 01.06.2022 r., wobec czego prace prowadzone przez skarżącego były pracami prowadzonymi w oparci o ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, 2 art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo Budowlane poprzez ich błędne zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżący prowadzi prace w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach podczas gdy wskazane przez organ II instancji uchybienia nie są wystarczające do przyjęcia, że stanowią one samodzielne zagrożenie w stopniu uzasadniającym wstrzymanie robót budowlanych na całej inwestycji. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1 art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa - poprzez ich niezastosowanie, nieuchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy postępowanie to, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone. 2. Art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa poprzez wydanie postanowienia wobec niepełnego materiału dowodowego i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w jej wyniku przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla uzasadnienia wstrzymania robót budowalnych tj.: l przyjęcie, że inwestor, po wydaniu postanowienia Prezydenta W. nr 1303/2023 z 25.05.2023 r. wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z 01.06.2022 r. prowadził w dalszym ciągu roboty budowlane, ll. zakwestionowanie zabezpieczającego charakteru prac prowadzonych przez skarżącego, lll nieuwzględnienie, przy wydawaniu postanowienia, faktu uchylenia postanowienia Prezydenta W. nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r., wstrzymującego wykonanie decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z 01.06.2022 r., a wobec tego zaniechanie ustalenia, czy nieprawidłowości stwierdzone w toku prowadzenia prac mogą stanowić samodzielną podstawę wstrzymania robót, IV przyjęcie, że uchybienia stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, tj. istnienie na dachu niezamykanego kontenera oraz stwierdzenie obecności butli na gaz jest wystraczające do wstrzymania robót budowlanych na całym obiekcie, bez wskazania, jakie normy bezpieczeństwa i jakie ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektów byłyby przez inwestora naruszone. 3 art. 8 kpa i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez: a. niewyjaśnienie, z jakiego powodu uznano, że prace, których wykonywanie ustalił Powiatowi Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w postanowieniu z dnia 19.07.2023 r., były pracami budowlanymi, a nie pracami zabezpieczającymi, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, b. utrzymanie w mocy postanowienia wstrzymującego prace budowlane na całej inwestycji, w sytuacji, w której postanowienie Prezydenta W. nr 1303/2023 r. z dnia 25.05.2023 r. wstrzymujące wykonanie decyzji - pozwolenia na budowę zostało wyrugowane z obrotu prawnego, wobec czego skarżący dysponuje ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, c. brak konkretyzacji, jakie konkretne normy prawne i wynikające z nich normy bezpieczeństwa oraz jakie ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę zostały przez skarżącego naruszone i uzasadniały wstrzymanie prac na podstawie art.50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo Budowlane. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa strona skarżąca wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: Postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13.09.2023 r. (znak sprawy IF-0.7840.1.197.2023.KMB-3) w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta W. nr 1303/2023 z dnia 25.05.2023 r., w którym wstrzymano wykonanie decyzji ostatecznej Prezydenta W. nr 1266/2023 z dnia 01.06.2023 r., udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącego, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr 1768/2023 z dnia 18.09.2023 r. o nakazie rozbiórki. Na podstawie art. 145 § 1 i § 3 ppsa w zw. z art. 135 ppsa strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a w wypadku stwierdzenia braku konieczności umorzenia postępowania przed organem I instancji - o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ewentualnie, na wypadek uznania braku podstaw do objęcia orzeczeniem kasacyjnym także postanowienia organu I instancji, wnoszę o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 ppsa. Ponadto, na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 210 § 1 ppsa, wnoszę o zasądzenie na rzecz skarżenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na uzasadnienie skarga opisała stan faktyczny sprawy w tym podniesiono, że postanowieniem z dnia 13.09.2023 r. Wojewoda Dolnośląski, w wyniku zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie Prezydenta W. nr 1303/2023 r. z dnia 25.05.2023 r., którym wstrzymano wykonanie decyzji ostatecznej Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 01.06.2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wydane w postępowaniu wznowieniowym postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wydane przez urzędnika podlegającego wyłączeniu. Postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Wedle ustaleń skarżącego, postanowienie zostało doręczone Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inwestorowi Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 14.09.2023 r. Decyzją nr 1768/2023 z dnia 18.09.2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał nakaz rozbiórki części prac zabezpieczających, wykonanych przez skarżącego po dacie doręczenia postanowienia z dnia 19.07.2023 r. W ocenie skarżącego, w tym stanie faktycznym, wniesienie skargi na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się konieczne i uzasadnione. Tylko bowiem wzruszenie postanowienia o wstrzymaniu prac z dnia 19.07.2023 r. pozwoli skarżącemu na kontynuowanie prac w ramach inwestycji w oparciu o posiadane ostateczne i prawomocne, a także wykonalne, pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego, organ II instancji powielił wszystkie uchybienia zarzucone decyzji organu I instancji, w sposób niedostateczny rozważając stan faktyczny sprawy, w rezultacie czego utrzymał w mocy wadliwe postanowienie. II. Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane. W pierwszej kolejności skarżący wskazuje, co podnosił także w zażaleniu na postanowienie PINB, że w okresie od wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, do wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu prac z dnia 19.07.2023 r., a także w okresie późniejszym, nie prowadził on robót budowlanych, a prace zabezpieczające, zmierzające do zamknięcia bryły budynku i usztywnienia konstrukcji, co miało chronić inwestycję przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, zapewnić jej stabilność i usunąć jakiekolwiek ryzyka dla centrum sportowego, działającego pod realizowaną nadbudową. Jak wykazywał skarżący w zażaleniu, powołując się na orzecznictwo, utrata wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, iż inwestor ma w trybie natychmiastowym porzucić plac budowy. Stąd też w orzecznictwie wprost dopuszcza się w takiej sytuacji prowadzenie robót, które zabezpieczą dotychczas zrealizowaną budowę przed warunkami atmosferycznymi, samoistnym zniszczeniem, zapewnią stabilność niepełnej konstrukcji i zapewnią bezpieczeństwo ludzi (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18.09.2019 r., sygn. akt II Sa/Gd 161/19). Roboty takie nie mogą być przy tym kwalifikowane jako roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia, które uprawniałyby organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art.50 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane. Jakkolwiek organ wprost nie odnosi się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarżącego, to treść, a częściowo też uzasadnienie rozstrzygnięcia, wskazuje na zakwestionowanie przez organ II instancji charakteru prac prowadzonych przez skarżącego od momentu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże rozumowanie DWINB w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne. Jak wynika z treści postanowienia PINB z dnia 19.07.2023 r., przyczyną wstrzymania prac budowlanych było stwierdzenie, że skarżący, bez wymaganego pozwolenia, zrealizował następujące prace (stwierdzony przyrost między kontrolą z dnia 13.07.2023 r. a 18.07.2023 r.): od strony południowej zamontowano kolejne elementy płyty warstwowej ściany, od strony północnej zamontowano kolejne elementy płyty warstwowej ściany, układanie pokrycia dachowego z papy bitumicznej na wznoszonej nadbudowie obiektu. Wobec tego PINB, jako roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia, uznał prace zamykające bryłę budynku - montaż zewnętrznych ścian warstwowych osłaniających konstrukcję budynku i układanie dachu. PINB nie ustalił, aby w chwili wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót, prowadzone były jakiekolwiek inne prace niż wymienione. Jak zauważył DWINB na str. 6 uzasadnienia skarżonego postanowienia "... jak wynika z ustaleń PINB z dnia 04.08.2023 r. wykonano zadaszenie i ściany osłonowe (oddziaływanie czynników atmosferycznych na połać istniejącego dachy szedowego zostało ograniczone) zatem oddziaływanie czynników atmosferycznych zostało w znacznym stopniu wyeliminowane". Uznając zatem, że montaż ścian osłonowych i dachu wyeliminował negatywne oddziaływanie atmosferyczne, DWINB sam przyznał, że prace, będące podstawą wydania postanowienia z dnia 19.07.2023 r., były pracami zabezpieczającymi. Stąd też organ II instancji, zauważając, że prace wymienione przez PINB w postanowieniu z 19.07.2023 r. chroniły przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych. powinien przyjąć, że w dacie wydawania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, skarżący nie wykonywał robót budowlanych, a prace zabezpieczające, które mógł realizować także w czasie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Nawet jednak, gdyby pominąć kwestie klasyfikacji prac wykonywanych przez skarżącego, to nie można uznać, że prace te były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo Budowlane, organy nadzoru budowlanego obu instancji opierają się na wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem Prezydenta Miasta W. nr 1303/2023 r. z dnia 25.05.2023 r. Z faktem tym skarżący, składając zażalenie, nie polemizował, wskazując jedynie na inny niż roboty budowlane charakter prowadzonych prac. Jednakże na dzień składania skargi zmianie uległ stan faktyczny, wobec wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu 13.09.2023 r. postanowienia o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że wszelkie prace, wykonywane przez skarżącego, w tym prace wykonane w lipcu 2023 r., będące podstawą wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót, miały źródło i umocowanie w ostatecznym i prawomocnym pozwoleniu na budowę. Do tych samych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.11.2016 r. (sygn. akt II OSK 364/15), który stwierdził, że uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje tym, że roboty budowlane wykonane od momentu wydania tego postanowienia do momentu jego uchylenia, nie mogą być uznane za roboty wykonane na podstawie decyzji, której wykonanie wstrzymano. Uchylenie postanowienia w procedurze odwoławczej powoduje bowiem wyrugowanie aktu administracyjnego z porządku prawnego i to ze skutkiem ex tunc. Przywołane orzeczenie zapadło w niemalże analogicznym stanie faktycznym, w którym postanowienie wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę istniało w chwili wydawania postanowienia wstrzymującego roboty przez powiatowy organ nadzoru budowalnego, natomiast zostało uchylone przed rozpoznaniem zażalenia na wstrzymanie robót przez wojewódzki organ nadzoru, który mimo uchylenia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót. Orzeczenie organu wojewódzkiego nie ostało się jednak w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Nawet więc abstrahując od klasyfikacji prac prowadzonych przez skarżącego, będących w jego ocenie bez wątpienia pracami o charakterze zabezpieczającym, nie można uznać, aby wobec skarżącego wypełniła się przesłanka prowadzenia prac bez wymaganego zezwolenia, co stanowi samodzielny argument przeciwko możliwości zastosowania wobec inwestycji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane.
Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo Budowlane. III Skarżący, oprócz kwestionowania możliwości wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane, stoi na stanowisku, że wydanie postanowienia nie było możliwe także w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo Budowlane. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ II instancji. Zgodnie z powołanymi przepisami, organ nadzoru budowlanego może wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektonicznobudowlanym lub w przepisach. W postanowieniu z dnia 19.07.2023 r., jako okoliczności wypełniające powyższe przesłanki, PINB wskazał pozostawienie na dachu bez nadzoru i zabezpieczenia w słoneczny dzień butli z gazem technicznym, co mogło spowodować realne zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia przyczyniając się do możliwości spowodowania pożaru w skutek wybuchu. Ubocznie PINB wskazywał na pozostawienie na dachu nieosłoniętego kontenera na odpady i składowanie na nim materiałów budowlanych. Dodatkowo, jak zauważył PINB w uzasadnieniu decyzji, w dniu kontroli 17.07.2023 r., tj. w dniu stwierdzenia pozostawionej butli na dachu, kontrolerzy PINB zauważyli pracowników wykonujących pokrycie z papy bitumicznej (do czego niezbędny jest gaz), którzy przerwali prace na czas kontroli. Uzasadniając prawidłowość rozstrzygnięcia PINB w tym zakresie, DWINB przywołał liczne orzecznictwo, zgodnie z którym dla zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wystarczające jest, aby istniała możliwość zaistnienia zagrożenia, nie musi być ono przy tym ustalone z pewnością. Organ pomija jednak, iż aby uchybienia w tym zakresie mogły stanowić podstawę orzeczenia postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, powinny być istotne i ewidentne (tak: A. PlucińskaFilipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 50 oraz R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 50). Jak słusznie zauważa Jerzy Siegień, "artykuł 50 ust 1 pkt 2 PrBud nie może być interpretowany rozszerzająco, wręcz przeciwnie, powinien podlegać wykładni ścieśniającej. Ustanowiony w interesie publicznym nie może być nadużywany" (tak [w:] Prawo Budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomości, Legalis/el. 2023, art. 50). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.03.2019 r. (sygn. akt II OSK 877/18) "dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi. (...)Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym". W ocenie skarżącego, pozostawienie butli na gaz techniczny na dachu nie stanowi naruszenia norm bezpieczeństwa o takiej doniosłości, która uzasadniałaby wstrzymanie robót budowlanych. Przede wszystkim, w aktach postępowania kontrolnego PINB trudno odszukać informację, aby ktokolwiek weryfikował, czy butla jest pełna. Co więcej, jak wskazuje sam PINB w uzasadnieniu postanowienia, kontrolerzy zastali pracujących na dachu pracowników, kładących pokrycie z papy zabezpieczającą, do której zgrzewania wymagany był gaz. Butla, bez względu na to czy pełna czy pusta, nie była więc porzucona bezpańsko na nagrzanym dachu, a była w użyciu. Prace przerwano na czas obecności kontrolerów, kiedy to pracownicy zrobili sobie przerwę śniadaniową. Dodatkowo wnioskowanie urzędników PINB, jakoby już sama wykonujących więc prace obecność butli na dachu stanowiła niechybne zagrożenie pożarowe, w zasadzie wyłączałoby możliwość prowadzenia jakichkolwiek prac z użyciem gazu technologicznego w upalne dni, co jak wiadomo, nie jest zabronione. Butle z gazem są bowiem przygotowywane w taki sposób, aby nawet w butli pełnej pozostawała odpowiednia wolna przestrzeń na gaz rozszerzający się pod wpływem temperatury. Dlatego zapewne w mediach nie słyszy się o butlach z gazem wybuchających na placach budowy. Za naruszenie uzasadniające wstrzymanie robót nie można także uznać ewentualnego naruszenia norm porządkowych, tj. znajdowania się na dachu materiałów budowlanych czy pozostałości blach stalowych. Jak wskazano powyżej, w dniu kontroli na dachu trwały prace zabezpieczające, do których niezbędne były materiały budowlane i z których mogła pozostać blacha. Na koniec dnia roboczego miejsce prac każdorazowo jest porządkowane. Ani z uzasadnienia postanowienia ani z dokumentacji kontrolnej nie wynika, jakie odpady znajdowały się w kontenerze i mogły zostać rozwiane. Biorąc to pod uwagę uznać należy, że wstrzymanie prac przez PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 było nieproporcjonalne do charakteru ewentualnego naruszenia. O ile jeszcze podstawa ta "broni się" w zestawieniu z podstawą z art. 50 ust. 1 pkt 1, o tyle, jako samodzielna przesłanka, jej zastosowanie w realiach niniejszej sprawy jest nadmiarowe. Pozostawienie butli z gazem na dachu na czas przerwy pracowników czy też zlokalizowany na dachu nieosłonięty kontener na odpady i składowane materiały budowlane, jako samodzielna przyczyna wstrzymania wielomilionowej inwestycji jest sprzeczna z celem regulacji normującej postępowanie naprawcze z art. 50 - 52 ustawy - Prawo Budowlane. Wstrzymanie prac na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo Budowlane powinno mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych i jedynie w wypadku naruszeń i uchybień o znacznej doniosłości. W sytuacjach o mniejszym kalibrze organy nadzoru budowlanego dysponują innymi ustawowymi narzędziami, którymi mogą dyscyplinować inwestorów.
IV. Zarzut naruszenia art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa
W ocenie skarżącego, przedstawione powyżej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mają swoje źródło w wadliwie przeprowadzonym przez organ II instancji w postępowaniu dowodowym. Wydanie i utrzymanie w mocy przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powinno zostać poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z poszanowaniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zdefiniowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien więc zgodnie z art. 7 kpa stać na straży praworządności i podjąć z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosownie zaś do treści art. 77 § 1 kpa ma on obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgromadzone przezeń dowody powinny zostać ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 kpa). Organ ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W niniejszej sprawie organ II instancji zaniechał przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, skupiając się na ustaleniach organu I instancji, nie poddając ich własnej ocenie. W wyniku tych zaniechań, organ II instancji niezasadnie przyjął, że prace, wskazane w postanowieniu PINB z dnia 19.07.2023 r. były robotami budowlanymi, a nie pracami zabezpieczającymi. Jak wskazano przy tym powyżej, założenie takie pozostaje w sprzeczności z wnioskami, wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia, które jednoznacznie wskazują, że obudowanie konstrukcji ścianami zewnętrznymi i wykonanie pokrycia dachowego, było pracami zabezpieczającymi. Organ II instancji, tak samo jak organ I instancji z góry przyjął, że jakiekolwiek prace wykonane po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, są robotami budowlanymi. Co więcej, przy wydawaniu postanowienia, organ II instancji w zupełności pominął i zignorował fakt wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia uchylającego postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że postanowienie to zostało organowi II instancji doręczone w dniu wydawania skarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że organ II instancji miał świadomość złożenia przez skarżącego zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, gdyż zażalenie na to postanowienie stanowiło załącznik do zażalenia kierowanego do DWINB. Mimo dyspozycji art. 7b kpa, nakazującego organom administracji publicznej współdziałanie ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ II instancji przed wydaniem postanowienia nie ustalił, jaki jest status sprawy prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego, której wynik był kluczowy dla ustalenia, czy wykonując prace skarżący dysponował pozwoleniem na ich realizację. Organ II instancji wadliwie ocenił i przeprowadził również postępowanie dowodowe w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, odgórnie przyjmując, że wskazane przez PINB wadliwości uzasadniają wstrzymanie prac. Truizmem jest wskazanie przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia, że organ nadzoru zobligowany jest do wstrzymania prac w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych przesłanek. Powołując się jednak w postanowieniu na 3 przesłanki, każda z nich powinna być traktowana rozłącznie i dowiedziona w sposób nie budzący wątpliwości. W wypadku przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo Budowlane, organ II instancji nie zauważył i nie usunął wadliwości postępowania dowodowego PINB. Okoliczności te uznał za udowodnione pomimo takich wątpliwości, jak choćby to, czy butla z gazem była pełna, braku wskazania jakie materiały były składowane na dachu i czy mogły powodować zagrożenie oraz co znajdowało się w kontenerze na odpady i czy również mogło powodować zagrożenie. Zarzut naruszenia art. 8 kpa i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa
V. Dla skarżącego, postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie daje skarżącemu odpowiedzi na pytanie, dlaczego prace, które wykonywał w oparciu o opinię konstruktora - dr inż. G. D., w pełnym przekonaniu o ich zabezpieczającym charakterze, zostały przez organ nadzoru budowlanego takiego charakteru pozbawione. Otrzymując w maju 2023 r. postanowienie Prezydenta W. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący podjął szereg działań, które miały mu wskazać, jak nadal ma kierować inwestycją. Miał świadomość tego, że nie może kontynuować robót budowlanych, stąd zwrócił się do osoby o odpowiednich kompetencjach do wskazania jaki zakres prac jest niezbędny dla zabezpieczenia prac już wykonanych i zapewnienia bezpieczeństwa osób postronnych. Stąd też skarżący nie wie i nie rozumie, dlaczego wykonanie ścian zewnętrznych i zadaszenia, które miało chronić metalową, niestabilną konstrukcje od wiatru, zostało uznane przez PINB i DWINB jako roboty budowlane, nie zaś prace zabezpieczające. Po skrupulatnym zapoznaniu się zarówno z postanowieniem PINB jak i DWINB skarżący również nadal nie wie, jakie przepisy prawa i normy zostały przez niego naruszone poprzez uchybienia, na których oparto zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo Budowlane. Pomimo wskazania w zażaleniu, że postanowienie PINB nie precyzuje naruszonych norm, organ II instancji również tego nie wyjaśnił wskazując, że "z materiału dowodowego wynika, iż naruszono przepisy np. te dotyczące bezpieczeństwa ludzi". W całokształcie sprawy i prowadzonego procesu inwestycyjnego skarżący ma poczucie, że jego interesy są drugorzędne wobec interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej czy interesów organu nadzoru budowlanego, przez co ma on poczucie krzywdy. U podstaw działania organów nadzoru budowlanego leży bowiem kwestionowane przez skarżącego od samego początku postanowienie Prezydenta W. wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie, które od samego początku było postanowieniem wadliwym, i to nie tylko z przyczyn merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, ale przede wszystkim z przyczyn proceduralnych. Jak bowiem już zaznaczano, postanowienie Prezydenta Miasta W. nr 1303/2023 z 25.05.2023 r. wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, zostało uchylone z uwagi na jego wydanie przez urzędnika podlegającego wyłączeniu. Postanowienie to było więc obarczone kwalifikowaną wadą proceduralną, którą tym samym obarczone jest całe postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To właśnie to wadliwe postępowanie i wadliwe postanowienie legło u podstaw działań kontrolnych organów nadzoru budowlanego. Nie dość więc, że na przeszło 3,5 miesiąca inwestycja skarżącego została niezasadnie wstrzymana, to dodatkowo to niezasadne wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało uznanie, że skarżący prowadzi prace bez wymaganego pozwolenia. Na dzień składania skargi mamy do czynienia z paradoksalną wręcz sytuacją, w której skarżący, pomimo dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę, nie może kontynuować inwestycji z uwagi na to, że prace na inwestycji są nadal wstrzymane. Decyzją nr 1768/2023 z dnia 18.09.2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę części robót wykonanych przez skarżącego po doręczeniu postanowienia z dnia 19.07.2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych z zastrzeżeniem, że do czasy wydania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sprawie tych robót inwestor nie może wykonywać robót budowlanych związanych z tą inwestycją innych niż wskazanych w decyzji. Wobec tego, choć skarżący stoi na stanowisku, że prace objęte nakazem rozbiórki również stanowią prace zabezpieczające, jeśli chciałby kontynuować inwestycję, musi "na sztukę" rozebrać wskazane przez PINB elementy, tylko po to, aby po pozytywnej weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, zamontować je na nowo. Dowód: - Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr 1768/2023 z dnia 18.09.2023 r. o nakazie rozbiórki. Decyzja została wydana pomimo wiedzy organu nadzoru budowlanego, że w wyniku uchylenia decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, odpadła przesłanka prowadzenia robót bez wymaganego postanowienia. Tym samym więc, odpadła przesłanka wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które było podstawą zastosowania przez PINB art. 50a ustawy - Prawo Budowlane. Wskazana decyzja jest decyzją nieostateczną i zostanie przez skarżącego zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Niemniej jednak, w ocenie skarżącego, koniecznym i uzasadnionym jest skuteczne przesądzenie, iż brak było podstaw do wstrzymania prac przez organy nadzoru budowalnego, a co za tym idzie, brak było podstaw wydania skarżonego w niniejszej sprawie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia prace wstrzymującego. Tylko bowiem skuteczne wzruszenie postanowienia o wstrzymaniu prac da skarżącemu pewność, że uchroni się on przed niezasadną rozbiórką, bez dalszego wdawania się w spór co do charakteru wykonywanych przez skarżącego prac.
Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa
VI. Suma przedstawionych powyżej naruszeń doprowadziła do wydania przez organ II instancji wadliwego rozstrzygnięcia, w którym, zamiast uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie, utrzymał on zaskarżone postanowienie w mocy, pomimo bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez PINB. Jak wykazano bowiem powyżej, w chwili wydawania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót, skarżący prowadził jedynie prace zabezpieczające. W toku kontroli instancyjnej rolą DWINB była natomiast ocena, czy postanowienie PINB, na moment jego wydania, miało uzasadnione podstawy i czy na dzień jego wydania zasadne było wstrzymanie robót. W ocenie skarżącego zasadne nie było - skarżący nie prowadził robót budowlanych, nie zaktualizowała się też żadna inna przesłanka z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane. Co więcej, w wyniku uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie można uznać, że skarżący działał bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie niniejszej taka sytuacja wystąpiła, bowiem bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, których wykonanie nie jest zabronione przepisami prawa i nie narusza tych przepisów w inny sposób. Bezprzedmiotowym także jest prowadzenie postępowania, gdyby przyjąć że fakt uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę jest bez znaczenia, w sytuacji gdy wykonanie prac stanowi jedynie zabezpieczenie obiektu a nie realizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę lub wbrew jego treści (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 07.10.2021 r., sygn. akt II SA/Bk 556/21).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że niniejsza skarga jest uzasadniona. Wobec skarżącego, wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego, nie zaktualizowała się żadna ze wskazanych w postanowienia przesłanek wstrzymania robót budowlanych. Stąd skarżący wnosi, jak na wstępie.
W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie narusza ono prawa.
W pierwszym rzędzie należy podnieść, że stosownie do przepisu art 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (aktualny stan prawny: Dz.U.2023.682 t. j. z dnia 2023.04.12) 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
Przenosząc te wymogi ustawowe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że, jak wynika z akt postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę na terenie budowy w dniach 13 i 18 lipca ubiegłego roku. Podczas kontroli dnia 13 lipca inspektorzy stwierdzili, stan faktyczny prowadzonych robót związanych z realizacją nadbudowy hali sportowej na dzień 13 lipca br. I tak zadaszenie nadbudowy zostało wykonane, ściany boczne wraz z jedną ścianą szczytową nie zostały w całości ukończona. Na posadowionym dachu hali składowane były przedmioty i materiały budowlane oraz dwa kontenery na odpady niezabezpieczone siatką uniemożliwiającą rozwianie nagromadzonych odpadów przez podmuchy wiatru, następnie zauważono, że tzw. "pomost roboczy", zainstalowany od strony południowej budowli posiadał braki w zabezpieczeniach, balustrady ochronne były niekompletne, nadto brak było balustrady pośredniej oraz balustrad na końcach pomostu. W konsekwencji opisana balustrada nie chroniła przed upadkiem z wysokości, czyli nie spełniała swej funkcji zabezpieczającej życie i zdrowie pracowników, pracujących na wysokości. Ustalenia organu dokumentuje protokół kontroli i dokumentacja fotograficzna. Kolejna, niezapowiedziana kontrola terenu budowy została przeprowadzona w dniu 18 lipca 2023 r. Stwierdzono prowadzenie robót budowlanych w postaci układania pokrycia dachowego z papy bitumicznej na nadbudowie obiektu. W porównaniu do kontroli z dnia 13 lipca widoczny był przyrost robót: od strony południowej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany, od strony północnej zamontowano kolejne elementy płyt warstwowych ściany, pomost roboczy od strony południowej posiadał (podobnie jak poprzednio) braki w zabezpieczeniach przed upadkiem z wysokości. W dalszym ciągu na dachu hali stwierdzono składowanie przedmiotów i materiałów budowlanych oraz posadowienie dwóch kontenerów, służących do gromadzenia odpadów, w dalszym ciągu niezabezpieczonych siatką przed podmuchami wiatru. Dodatkowo na półkolistym dachu w słoneczny dzień zauważono pozostawioną bez zabezpieczenia przed działaniem czynników atmosferycznych oraz bez nadzoru butlę z gazem technicznym. Z czynności kontrolnych sporządzono także dokumentację.
Reasumując wyniku dokonanych ustaleń organ stopnia powiatowego stwierdził, że na terenie budowy wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy – co (zdaniem tego organu) wyczerpało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowił wstrzymać roboty budowlane, jako wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy.
Wobec tego co powyżej bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje "Opinia techniczna...." dr inż. J. G. (w aktach organu drugiej instancji). Nadto z jej treści wynika jedynie co należy wykonać, aby nie narazić budowli na oddziaływania porywów wiatru. Należy zwrócić uwagę, że powyższe potwierdza niedopuszczalność umieszczenia na dachu kontenerów na odpady bez zabezpieczenia. Także powoływanie się strony (dopiero na etapie postępowania sądowego, co do zasady jest działaniem spóźnionym) na, dołączoną do pisma procesowego "Deklarację zgodności" – (k. 43 akt sądowych) niczego dla wyniku postępowania nie zmienia. Nikt nie kwestionuje w jakim zakresie temperatur można korzystać z butli gazowej, ani tego, że butla użytkowana na budowie nie miała odpowiednich certyfikatów. Chodzi o to, że stwierdzono, iż butla z gazem technicznym została pozostawiona na dachu w słoneczny dzień bez zabezpieczenia przed działaniem czynników atmosferycznych i bez nadzoru. Samo doświadczenie życiowe wskazuje, że zarówno przegrzanie gazu w butli, jak i pozostawienie jej bez nadzoru może spowodować pożar lub wybuch, a w konsekwencji szkody w mieniu i na osobie.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, niezależnie od tego jakie są/były losy samej decyzji Prezydenta W. nr 1266/2022 z dnia 1.06.2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy z nadbudową hali sportowo-rekreacyjnej przy ul. [...] we W. , zdaniem sądu, organy nadzoru budowlanego miał uzasadnione podstawy, aby wydać kwestionowane postanowienie.
Przechodząc do omówienia zarzutów skargi trzeba podnieść, że nie stwierdził sąd naruszenia przepisów postępowania, w szczególności w zakresie zarzucanych w skardze naruszeń art. 7, art. 7a kpa, 77 kpa i 80 kpa. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a uzasadnienia wypełniają wskazane wymogi kodeksowe. Jeśli chodzi o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, to zdaniem sądu nie było podstaw do zastosowania wskazanych przepisów. Trzeba także pamiętać, że uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania może nastąpić wtedy, gdy sąd uzna, że naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1c ppsa).
Na koniec można jeszcze dodać, że organ poinformował stronę, co inwestor winien uzyskać, aby wpłynąć na skrócenie wstrzymania robót.
Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.