II SA/Wr 631/21

II SA/Wr 631/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1527/22 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 1 pkt 6, art.138 par.  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 135 ust. 1, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S.A. w C. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2021 r., znak NRŚ-OR.7534.10.2020.MP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw w całości.
Uzasadnienie
Decyzją nr 69/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej Starosta, organ I instancji) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., gm. C., obecny nr działki [...] (dalej jako nieruchomość, działka), po rozpatrzeniu wniosków następców prawnych A. R. i E. R. w osobach: H. T., R. R., G. R. i J. R.
W uzasadnieniu Starosta na wstępie przywołał zarys dotychczas toczącego się w sprawie postępowania. Wskazał, że dnia 6 marca 2008 r. do Starosty wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyżej wskazanej) położonej w C., która to nieruchomość dnia 27 lutego 1976 r. sprzedana została w trybie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie sprzedaży nie określono jednak celu publicznego, na który została nabyta nieruchomość. W chwili złożenia wniosku działka o wskazanym numerze nie istniała, więc organ ustalił zmiany, jakie w tym zakresie zaszły. Na gruncie poczynionych ustaleń, decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na to, że w umowie z 1976 r. nie określono celu nabycia nieruchomości, do którego należałoby odnieść cel wywłaszczenia. Odwołanie do Wojewody poskutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji (decyzja Wojewody z dnia 13 października 2009 r.). Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyniosła wyrok uchylający decyzję Wojewody (wyrok z dnia 28 września 2010 r. sygn. II SA/Wr 401/10). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia celu, na który dokonano wywłaszczenia, dokonanie oceny przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W okresie 7 grudnia 2011 r. – 18 grudnia 2018 r. postępowanie było zawieszone.
Po podjęciu zawieszonego postępowania, co nastąpiło dnia 19 grudnia 2018 r., organ I instancji – jak wskazał – podjął niezbędne kroki zmierzające do ustalenia celu publicznego nabycia przedmiotowej działki. W tym celu trwała korespondencja (od 31 marca 2008 r.) pomiędzy Starostą a rożnymi organami i instytucjami, dotycząca przesłania akt przedmiotowej nieruchomości (włączając Centralne Archiwum Wojskowe, Archiwum Państwowe we Wrocławiu, Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej). Proszono o przesłanie akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości, jednak nie uzyskano przedmiotowej dokumentacji. Organ podkreślił, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami decyzja wywłaszczająca musi zawierać ustalenie celu, na jaki nieruchomość jest wywłaszczana.
Organ wskazał, że wywłaszczone działki zostały nabyte przez W. (W.) w C. pod szeroko rozumianą rozbudowę zakładu, a obszar działki został określony jako przeznaczony pod plac postojowy. Zdaniem Starosty cel rozbudowy zakładu został spełniony, a działka była wykorzystywana jako plac postojowy dla samochodów łączności. W pewnym okresie teren działki został zaniedbany, i porośnięty roślinnością. Według Starosty nie została spełniona przesłanka w postaci zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Od decyzji Starosty odwołanie, pismem z dnia 5 marca 2020 r. wniosła H. T. W uzasadnieniu wskazała, że w zebranym materiale dowodowym brak dowodów np. na starania W. o rozbudowę, pozyskiwania zgód na nowe obiekty, brak dokumentów świadczących o rozwojowym charakterze na przedmiotowej działce. Zdaniem odwołującej się ustalenia faktyczne leżące u podstaw odmowy zwrotu są zatem niepełne. Mogą nasuwać się wnioski o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wojewoda Dolnośląski na mocy decyzji znak NRŚ-OR.7534.10.2020.MP z dnia 15 listopada 2021 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda wytknął organowi I instancji niewłaściwe uwzględnienie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 marca 2018 r. eliminujące w części decyzję uwłaszczeniową, co powinno skutkować wszczęciem działań w zakresie stosownych zmian w księgach wieczystych, co powinien uczynić Starosta. Do czasu ujawnienia skutków decyzji Ministra w księgach wieczystych organy administracji są związane treścią wpisów, z których wynika, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego W.
Dalej Wojewoda podniósł, że wynik tego postępowania będzie miał wpływ na postępowanie uwłaszczeniowe, bowiem w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości wyłączona zostanie możliwość stwierdzenia nabycia przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu wywłaszczonego jako działka nr [...].
Kolejny zarzut Wojewody dotyczy niewyczerpania przez Starostę źródeł dowodowych w zakresie celu wywłaszczenia. W szczególności Starosta kierował zbyt ogólnikowe pytania do odpowiednich instytucji, zaniechał prób odnalezienia akt dotyczących wywłaszczenia sąsiedniej działki, ważny w sprawie załącznik stanowi kserokopię odpisu dokumentu archiwalnego uwierzytelnioną przez pracownika Starostwa, a pochodzenie tego załącznika nie jest odpowiednio wykazane, część istotnych w sprawie dokumentów stanowi nieuwierzytelnione kopie lub kopie uwierzytelnione przez organ I instancji.
Wojewoda wskazuje wreszcie, że wniosek o wydanie decyzji merytorycznej nie może być uwzględniony zachodzi bowiem konieczność pozyskania szeregu dokumentów (projekt podziału geodezyjnego nieruchomości, operat szacunkowy określający aktualną wartość podlegającej zwrotowi nieruchomości wywłaszczonej, wskazana wcześniej dokumentacja archiwalna).
Sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. (data wpływu do Sądu) wniosła skarżąca podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 7, art. 77§1, art. 80, art. 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało brakiem właściwej oceny opartej na całokształcie materiału dowodowego, gdy w sprawie nie było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, 2) naruszenie art. 138§2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji podczas gdy brak było przesłanek do wydania tego przepisu, bo decyzja pierwszej instancji nie była obarczona wskazanymi uchybieniami.
W uzasadnieniu protestu, odnosząc się do poszczególnych argumentów Wojewody sprzeciwiający się wskazał, że:
- kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, a Wojewoda niezasadnie uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy na podstawie nieuwierzytelnionych dokumentów
- wnioski kierowane przez Starostę do określonych instytucji prawidłowo były sformułowane w sposób ogólnikowy, bowiem przez to dawały gwarancję, że instytucja przedłoży pełną dokumentację, a nie tylko konkretnie wskazane rozstrzygnięcia
- organ odwoławczy dokonał błędnej analizy materiału dowodowego mylnie uznając, że organ I instancji nie ustalił celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości; prowadzi to do tego, że celem decyzji kasatoryjnej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, a potwierdzenie dotychczas zebranego materiału dowodowego
- Wojewoda dokonał nieprawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego, wyciągając błędne wnioski, w zakresie doszukiwania się zasadności tezy o braku podstaw do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o zeznania świadka A. Ś., a organ I instancji prawidłowo ustalił cel, na realizację którego wywłaszczono nieruchomość
- naruszenie przepisów postępowania wystąpiłoby wówczas, gdyby organ I instancji podjął decyzję w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, tymczasem w pierwszej kolejności organ musi zdecydować, czy istnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda uznał go za bezzasadny i wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy k. p. a.
Według artykułu 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej także jako k. p. a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64a ustawy p. p. s. a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw – jak nakazuje art. 64e ustawy p. p. s. a. sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138§2 k. p. a. Sąd bada więc, czy przed organem I instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W realiach badanej sprawy, po dokonanej kontroli wydanych aktów, na tle informacji zawartych w aktach Sąd ocenił wniesiony sprzeciw jako bezzasadny, i zdecydował się go oddalić. Sąd podzielił argumenty organu II instancji, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego obarczona jest tak daleko idącymi brakami w ustaleniach faktycznych, że uzdrowienie tych braków w rozstrzygnięciu odwoławczym naruszyłoby przewidzianą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i literaturze prawniczej zgodnie akcentuje się ograniczony i formalny zakres kontroli inicjowanej sprzeciwem od decyzji. Sprzeciw służy wyłącznie do badania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu wszczyna zatem postępowanie w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji z uwzględnieniem kryteriów formalnych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2018, str. 268-269, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2022 r. II OSK 355/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W przywołanym wyżej art. 64e ustawy p. p. s. a. wymienione są przesłanki, zaistnienie których umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mianowicie podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie Sądu w postępowaniu organu I instancji wyraźnie widoczne są luki, stanowiące naruszenie przepisów postępowania, oddziałujące na treść rozstrzygnięcia.
W pierwszym rzędzie dotyczą one postępowania dowodowego i wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszoinstancyjny.
Dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego konieczne są pełne, wyczerpujące i niewadliwe ustalenia stanu faktycznego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowi fundament praworządnego postępowania administracyjnego i prawidłowego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Nie jest kwestią przypadku, że w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego umiejscowionym wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego i bezpośrednio po zasadzie praworządności ustawodawca nakazuje organom administracji publicznej podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięć organów administracji w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 1899). Sąd w postępowaniu badającym sprzeciw nie ocenia zasadniczo prawidłowości ich zastosowania, i odnosi się do nich tylko w zakresie koniecznym dla zbadania, czy przebieg postępowania prowadzącego do zastosowania przepisu materialnego był prawidłowy, czy organ zważył wszystko, co jest potrzebne i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej także jako u. g. n.) co do zasady nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 137 ust. 1 u. g. n. wskazuje sytuacje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie i sprecyzowanie celu wywłaszczenia w kontekście jego realizacji determinuje zatem roszczenia w ewentualnym postępowaniu prawnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak podnosi się w literaturze, ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczna z oceną dopuszczalności samego wywłaszczenia. Wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powoduje uszczuplenie publicznych zasobów nieruchomości (odpowiednio – Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa). Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są następujące:
1) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 u. g. n.)
2) zwrot wywłaszczonych nieruchomości może nastąpić na wniosek osób uprawnionych do żądania takiego zwrotu: poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy (art. 136 ust. 3 zd. 1 u. g. n.)
3) przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u .g. n.).
Wyjaśnienie wszelkich okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest szczególnie ważne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony (Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, uwagi do art. 137). Istnieje bogate orzecznictwo sądowe wskazujące jak należy oceniać zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Należy to czynić przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21.10.2008 r., II SA/Łd 664/08, LEX nr 499829; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12.05.2008 r., II SA/Kr 1224/07, LEX nr 522396). Z tego powodu wiarygodne i wyczerpujące ustalenie celu wywłaszczenia, oraz podejmowanie wszelkich działań, które pomogą ten cel, i jego późniejszą realizację ustalić, jest rudymentarne dla oceny materialnoprawnej.
W realiach niniejszej sprawy wywłaszczenie nastąpiło wskutek notarialnej umowy sprzedaży z 27 lutego 1976 r., na rzecz W.(1) w C., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro cel wywłaszczenia nie wynika z umowy nabycia nieruchomości, to obowiązkiem organu I instancji było podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia tego celu, a następnie zbadania jego realizacji. W ocenie organu II instancji, podzielonej z powodów wskazanych niżej przez Sąd, Starosta nie wywiązał się należycie z tego obowiązku.
Organ I instancji wskazuje, że w celu ustalenia celu wywłaszczenia podjął niezbędne kroki, trwała korespondencja, która jednak nie przyniosła rezultatu. Dalej wskazuje (s. 3 decyzji), że z akt sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sąsiedniej pozyskano kopię wniosku Szefa Wojskowych Przedsiębiorstw [...] z listopada 1975 r. o wyrażenie zgody m. in. na nabycie działki nr [...] dla potrzeb produkcyjnych i inwestycyjnych W.(1) z uwagi na rosnące potrzeby produkcyjne i konieczność docelowej rozbudowy zakładu, w szczególności w związku z brakami terenu na rozmieszczenie funduszu naprawianego - pojazdów specjalnych. Z tego Starosta wywodzi przede wszystkim ustalenie celu: szeroko rozumiana docelowa rozbudowa zakładu, co ma potwierdzać także kopia mapy terenu pozyskana z Ministerstwa Obrony Narodowej, na której obszar działki został określony jako plac postojowy o nawierzchni żużlowej. Organ I instancji wskazuje też, że na wynik oględzin, ukazujący stan działki w czasie toczącego się aktualnie postępowania. Starosta wyjaśnia, że trwała korespondencja odnośnie przedmiotowej nieruchomości, wskazuje instytucje do jakich się zwracał, jednak informacji nie otrzymał. W aktach sprawy znajdują się zapytania Starosty do wskazanych wyżej instytucji, jednak generalnie sformułowane są one bardzo ogólnie, wręcz powierzchownie, na zasadzie: czy w zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia...). Wydaje się, w świetle uzasadnienia decyzji Starosty i akt sprawy, że zasygnalizowana korespondencja stanowiła podstawowe działanie Starosty w celu ustalenia celu wywłaszczenia. Generalnie próby uzyskania informacji przez Starostę w taki sposób, w drodze korespondencji, były wskazane już w decyzji Starosty nr 7/2009 z dnia 30 stycznia 2009 r., która to decyzja została zakwestionowana finalnie przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wolą Sądu jest krytycznie zapytać, czy Starosta, po wielu latach, przygotowując nowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, nie powinien pytań ponowić, zakreślając je precyzyjniej, i uwzględniając nowe okoliczności, które w sprawie się pojawiły. Oprócz tego Sąd chce przypomnieć, że zgodnie z art. 75§1 k. p. a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadkówów, opinie biegłych oraz oględziny. Organ I instancji w bardzo wąskim zakresie wykorzystał jednak inne środki dowodowe. Mógł starać się na przykład zebrać dokumentację dotyczącą nieruchomościci sąsiednich, poszukać fotografii z okresu istotnego dla sprawy. Nie wiadomo, czy uzyskane dane przybliżyłyby Starostę do potrzebnej wiedzy, jednak pozwoliłyby przyjąć, że organ uczynił wszystko (co możliwe) dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W ogólny sposób sformułowane pytania do wskazanych instytucji, a w pozostałym zakresie zbyt wstrzemięźliwe podejście do gromadzenia innych środków dowodowych czynią uzasadnionym zarzut naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nawet gdy organ I instancji odebrał zeznania od świadków, to w uzasadnieniu nie odnosi się do nich, nie wyjaśnia jak je traktuje i czy uznaje za wiarygodne. W aktach sprawy jest oświadczenie E. R., pracującej w 1976 r. w W.(1) (W.(1)) w C., z dnia 16 listopada 2011 r. kierowane do Starosty Wrocławskiego, w którym twierdzi ona, że jej działka została wywłaszczona na cele rozbudowy i rozwoju W.(1), przywołując rozmowę którą odbyła z Dyrektorem Zakładu.
W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o wywłaszczeniu sąsiedniej nieruchomości, z dnia 19 czerwca 1972 r., sygnowane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. (k. nr [...]). Dotyczy nieruchomości położonej w pobliżu, wskazuje nr księgi wieczystej. W akcie wskazane jest, że wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją z dnia 11 maja 1972 r. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium PRN we W., przeznaczona jest pod rozbudowę W.(1). Należałoby ustalić, czy dla przedmiotowej w sprawie nieruchomości nie istnieje podobny akt, sięgnąć do jego treści. Może się okazać to pomocne dla określenia celu, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość.
Sąd odnajduje w aktach sprawy dokument pt. Zezwolenie (na wniosek Szefostwa Wojskowych Przedsiębiorstw [...] z dnia 22 listopada 1975 r.). wymieniający istotną w sprawie nieruchomość oraz związany z nim dokument kierowany do odpowiednich organów wojskowych (z dnia 24 listopada 1975 r., w aktach karty nr [...]), gdzie mowa o tym, że uzyskanie dodatkowego terenu jest niezbędne z uwagi na rosnące potrzeby produkcyjne i konieczność docelowej rozbudowy Zakładu, i że właściciele omawianych działek wyrażają zgodę na odsprzedanie ich nieruchomości. Organ I instancji w uzasadnieniu przywołuje ten dokument, jednak zdaniem Sądu zbyt pochopnie traktuje go jako dowód przesądzający, iż wykup działki nastąpił w cele wskazane we wniosku. Trzeba podkreślić, że fakt istnienia takiego wniosku, chociaż niewątpliwie stanowi ważną dla sprawy okoliczność, nie przesądza, czy nieruchomość faktycznie została wykorzystana na cele, które we wniosku były wskazane. Wniosek był elementem pewnych starań o wykup, jednak jego rzeczywiste wykonanie nie jest w pełni wyjaśnione. Organ powinien dobitniej ten wątek zaakcentować, a także odnieść się do niego.
Jako następną lukę w postępowaniu trzeba wskazać to, że Starosta nie wziął pod uwagę zmian w stanie sprawy wynikłych z ostatecznych decyzji administracyjnych. Na mocy decyzji z dnia 12 marca 2018 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 7 kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 marca 1999 r. stwierdzającą nabycie przez W. prawa użytkowania wieczystego określonych nieruchomości, w tym działki nr [...]. W ocenie organu wyższego stopnia Wojewoda nie zbadał należycie kwestii naruszenia praw osób trzecich.
Z tego aktu wynikają skutki prawne związane ze stanem przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że Starosta zobowiązany jest podjąć odpowiednie działania prawne w celu uaktualnienia stanu prawnego nieruchomości. Analiza akt sprawy i decyzji Starosty nie wskazuje, aby organ takich czynności się podjął. W uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia 31 stycznia 2020 r. pojawia się wprawdzie informacja o wskazanej wyżej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, jednak organ I instancji nie odnosi się do tego aktu, przechodzi niejako obok niego, nie wywodząc z niego żadnych ważnych dla sprawy konsekwencji. Można to potraktować jako kuriozalne - skoro Starosta zawiesił postępowanie w sprawie właśnie z powodu wątpliwości co do oceny prawnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z 1999 r., to gdy ocena ta został wydana, nie jest ona treściowo uwzględniona w decyzji organu I instancji. Kolejno trzeba wskazać, że decyzja Starosty nr 69/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. w dużej mierze stanowi powielenie wcześniejszej o ponad dekadę decyzji tego organu nr 7/2009, wydanej dnia 30 stycznia 2009 r. i finalnie zakwestionowanej przez organ II instancji. Analizując treść aktualnego aktu Sąd konstatuje, że Starosta w dużej mierze nie uwzględnił wskazówek Wojewody zawartych w decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. W szczególności - w akcie z dnia 7 czerwca 2011 r. - Wojewoda napisał, że nie dostrzegł wystarczających starań organu I instancji aby stwierdzić, że w sprawie nie zachowała się jakakolwiek dokumentacja źródłowa, poszukiwania nie objęły dokumentacji architektoniczno - budowlanej, zapytania powinny dotyczyć także sąsiednich działek, część dokumentacji może znajdować się w posiadaniu stron, należałoby uzyskać dodatkowe dowody w postaci zeznań świadków (na przykład spróbować dotrzeć do osób podpisujących notarialną umowę sprzedaży z ramienia W.. Wojewoda zalecił także zbadanie, czy ze względu na upływ czasu nie zaszły zmiany w stanie geodezyjnym i prawnym przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, znając przyczynę, dla której sprawa ponownie trafiła przed organ I instancji, organ ten powinien szczególnie staranie odnieść się do wskazówek organu II instancji, i wykazać, że je zrealizował, ewentualnie uzasadnić dlaczego ich wykonanie okazało się niemożliwe. Odnosząc się dalej do stanu sprawy oraz jej uwarunkowań należy przywołać podkreślany w orzecznictwie sądowym pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodówów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. I OSK 468/19)., CBOIS). W realiach sprawy umowa notarialna nie wskazuje celu nabycia działki, cel ten nie wynika również bezpośrednio z innych aktów (decyzji, planów miejscowych), bowiem albo ich nie ma albo do tego celu się nie odnoszą. W takiej sytuacji organ powinien odwołać się do ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego, wskazującego różne sposoby pozyskiwania informacji istotnych dla wyjaśnienia sprawy. Zważyć należałoby to, że w aktach sprawy znajdują się informacje, że działka aż do 1988 r. była dzierżawiona przez poprzednich właścicieli. Może to być okoliczność pomocna w ustaleniu, czy działka została wykorzystana na cel związany z wywłaszczeniem. Po 1988 r. - jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji - dzierżawa nie została prolongowana. Jest więc możliwe, że po tym czasie podjęto działania związane z zagospodarowaniem działki. Jednak należy to dopiero ustalić, bowiem z akt nie wynika, czy tak się rzeczywiście stało. Organ I instancji nie odzwierciedla wszakże w swojej decyzji tej informacji, a wskazuje, że według informacji uzyskanych od W. działka nr [...] była wykorzystywana jako plac postojowy dla samochodów łączności. Zdaniem Sądu organ I instancji powinien te informacje zweryfikować, i w decyzji wyjaśnić, w jaki sposób je wykorzystał oraz wytłumaczyć dlaczego, i jak wpłynęły na rozstrzygnięcie. Starosta tego nie uczynił, co także przemawia za przyjęciem, że jego analiza stanu faktycznego nacechowana jest istotnym lukami. Sąd za zbyt daleko idące, na obecnym etapie sprawy, uznaje wskazówki Wojewody w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego zwłaszcza biorąc pod uwagę decyzję Starosty, w której odmawia on zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Już na marginesie Sąd chce zapytać o to, że skoro jako podstawowy dla określenia celu wywłaszczenia dowód organ uznaje wniosek Szefa Wojskowych Przedsiębiorstw [...] z listopada 1975 r. o wyrażenie zgody m. in. na nabycie działki nr [...] dla potrzeb produkcyjnych i inwestycyjnych W.(1) z uwagi na rosnące potrzeby produkcyjne i konieczność docelowej rozbudowy zakładu, w szczególności brakami terenu na rozmieszczenie funduszu naprawianego - pojazdów specjalnych, to dlaczego organ pozyskał jedynie kopię, z jakiego powodu nie poczynił starań w celu pozyskania dokumentu uwierzytelnionego. Tym bardziej, że mapa uzyskana z Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej ukazująca przedmiotowe nieruchomości jest uwierzytelnioną kserokopią (w aktach karta nr [...]). Sąd podziela te zarzuty organu II instancji, które wprawdzie nie odmawiają kserokopiom czy nieuwierzytelnionym kopiom mocy dowodowej, jednak ograniczają ich stosowanie do takich sytuacji, gdy nie da się uzyskać oryginału, względnie uwierzytelnionej kopii. Konkludując, zgodnie z art. 107 §1 pkt 6 k. p. a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś określający treść uzasadnienia faktycznego przepis art. 107 § 3 wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie otwiera organowi odwoławczemu drogę do pełnej kontroli motywów, przesłanek, oceny dowodów, którymi kierował się organ I instancji. Sąd ma świadomość, że rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny, lub też - jak w realiach przedmiotowej sprawy - kwestia tego celu wymaga przeprowadzenia złożonego postępowania dowodowego. Skomplikowanie takiego postępowania nie zwalnia jednak organów z obowiązku jego praworządnego przeprowadzenia. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie sprzeciwu wniesionego wobec decyzji Wojewody Dolnośląskiego w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości przez Starostę Wrocławskiego argumentacja organu I instancji nie wskazuje, aby organ ten w sposób pełny, wnikliwy, wyczerpujący rozpoznał wszelkie okoliczności determinujące praworządne zastosowanie przepisu materialnego z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym świetle, w ocenie Sądu, decyzja organu I instancji jawi się jako przedwczesna ponieważ stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, dokładny i wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na zasadzie art. 151a §2 ustawy p. p. s. a. Sąd nie uwzględnił sprzeciwu i zdecydował o jego oddaleniu.