II SA/WR 63/23

II SA/Wr 63/23 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 2614/23 - Postanowienie NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. znak WOP.1410.175.2022.III.64.0.1 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w sprawie izolacyjności akustycznej stropu między lokalami postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
L. M. (dalej: skarżący) wniósł w dniu 9 stycznia 2023 r. skargę na stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ, DWINB) z dnia 29 listopada 2022 r. znak WOP.1410.175.2022.III.64.0.1 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w sprawie izolacyjności akustycznej stropu między lokalami. W treści skargi jednoznacznie wskazał datę wydania skarżonego pisma oraz znak pod jakim zostało sporządzone. Zarzucając organowi naruszenie przepisów wywodził, że Wojewoda odmówił mu wszczęcia postępowania i zastosował nieprawidłowy tryb, gdyż zostały zastosowane przepisy działu VIII k.p.a. zamiast działu II k.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wyszczególnione w tym unormowaniu, natomiast skarżone w niniejszej sprawie pismo stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej, wydane w trybie art. 238 § 1 k.p.a. i nie należy do kategorii rozstrzygnięć podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Natomiast w myśl art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył do Sądu zawiadomienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) o sposobie załatwienia jego pisma określonego jako "zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB). DWINB zakwalifikował bowiem owo pismo jako skargę powszechną na działanie PINB w sprawie dotyczącej izolacyjności akustycznej stropu między lokalami mieszkalnymi w budynku wielomieszkaniowym. Skarżący pismo DWINB zawiadamiające o sposobie załatwienia jego "zażalenia" uznał za orzeczenie rozpoznające jego "zażalenie". Wywodził, że złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przekroczenia dopuszczalnej normy izolacyjności akustycznej przez przegrodę poziomą pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] przy ul. [...] we W. PINB podjął czynności wyjaśniające, jednak pomimo stwierdzenia faktu przekroczenia normy akustycznej (dopuszczalnego wskaźnika akustyczności) o 4 dB organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego nie wszczął postępowania. Zdaniem skarżącego, jako właściciel lokalu na którego oddziałują hałasy w związku z naruszeniem norm techniczno-budowlanych, ma on legitymację do żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ błędnie zaś zastosował przepisy działu VIII zamiast działu II k.p.a., czym pozbawił go możliwości zaskarżenia niekorzystnych rozstrzygnięć.
W tych okolicznościach na wstępnym etapie badania skargi konieczne było dokonanie przez Sąd oceny, czy stanowiące przedmiot zaskarżenia pismo DWINB z dnia 29 listopada 2022 r. może być uznane za jeden z aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi ww. pismu nie można przypisać cech żadnego z orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym o których mowa w art. 3 § 2 ww. ustawy. Po pierwsze, organ wprost w jego treści wskazał, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej (art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a.) a nie rozstrzygnięcie administracyjne wydane w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia. W piśmie tym DWINB ocenił sposób działania PINB w związku z ze zgłoszeniem przez skarżącego zarzutów niedostatecznej, naruszającej przepisy, izolacyjności stropu. Przy tej ocenie uwzględnił, że organ I instancji podjął szereg czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy już w wyniku pierwszego zgłoszenia (z dnia 24 stycznia 2022 r.) dokonanego przez P. M. (który nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego). PINB wezwał właściciela lokalu jak też zarządcę budynku do przedłożenia niezbędnych wyjaśnień i dokumentów – w tym protokołu z bezpiecznego użytkowania obiektu w zakresie stropu pomiędzy lokalami. W oparciu o analizę zebranych dokumentów PINB wykluczył występowanie okoliczności wynikających z rozdziału 5a Prawa budowlanego oraz rozdziału 6 tej ustawy. Ustalił bowiem, że w lokalu nr [...] wykonano prace remontowe wierzchnich warstw posadzkowych w łazience i w pokoju lecz bez ingerencji w stop żelbetony pomiędzy lokalami – czyli w części konstrukcyjne budynku. Organ odniósł się także do przedłożonej dokumentacji wskazującej, że przegroda pomiędzy lokalami nie spełnia izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków uderzeniowych poprzez przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika wartości o 4 dB a wpływ na izolacyjność akustyczną stropu mają płytki ułożone w kuchni na powierzchni 2 m2 . PINB wyjaśnił że płytki te nie były objęte remontem posadzki oraz poddał w wątpliwość pomierzoną wartość przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika hałasu wskazując, że z uwagi na fakt, że jest ona nieznaczna może być skutkiem błędu pomiarowego spowodowanego dźwiękami otoczenia Po drugie pismu temu nie można także przypisać cech orzeczenia administracyjnego wydawanego w trybie instancyjnym przez organ wyższego rzędu, choćby z tej to przyczyny, że nie posiada ono rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. co do utrzymania w mocy lub uchylenia orzeczenia pierwszej instancji. "Zażalenie" wniesione przez skarżącego DWINB zakwalifikował bowiem jako skargę na działanie PINB, który w wyniku interwencji skarżącego nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowanego w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane we zakresie utrzymania budynku. Taka ocena organu oparta jest na stanowisku, że żądanie wszczęcia postępowania nie jest dla organu nadzoru budowlanego wiążące, nie jest to bowiem wniosek o wszczęcie postępowania, a jedynie "sygnał" który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W przypadku braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu należy wnoszącego pismo zawiadomić o sposobie jego załatwienia.
W odniesieniu do powyższego stanowiska wymaga wykazania, że stosownie do treści art. 72a ustawy – Prawo budowane, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 66 ust.1, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącego żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej nieprawidłowości w stanie technicznym budynku po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. W orzecznictwie przyjmuje się – co Sąd w niniejszej sprawie podziela – że nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie nowelizującej miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest jednak możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem (por. NSA w wyroku z dnia 30 marca 2023 r. II OSK 2467/22, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro w wyniku czynności kontrolnych podjętych w związku z żądaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania, to nie był zobowiązany wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi stosując w tym względzie przepisy Działu VIII k.p.a. ( por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a. Tak też DWINB zakwalifikował "zażalenie" skarżącego z dnia 21 października 2022 r. Konsekwentnie także, zaskarżone pismo DWINB z dnia 29 listopada 2022 r. zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. kwalifikować należy jako zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi.
Wypada zatem zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć.
Także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13 – dostępne jw.). Tym samym skarga wniesiona do sądu na pismo zawiadamiające o załatwieniu skargi powszechnej jest niedopuszczalna.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skoro zaskarżone pismo DWINB zawiera stanowisko tego organu wyrażone w wyniku rozpatrzenia skargi powszechnej, to jego kontrola przez sąd administracyjny jest niedopuszczalna. Za przyjęciem poglądu, że skarga z dnia 4 stycznia 2023 r. wniesiona do Sądu podlega odrzuceniu przemawia głównie treść kwestionowanego przez skarżącego pisma organu który wyraźnie oświadczył, że stanowi ono informację o sposobie załatwienia skargi powszechnej. Nadto nie nosi ono cech rozstrzygnięcia administracyjnego – jak skarżący próbuje je kwalifikować.
Wobec zawartego w skardze wniosku o potraktowanie skargi jako skargi na bezczynność organu w sytuacji nieuwzględnienia wniosku o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" Sąd powziął wątpliwość co do charakteru złożonej skargi, w szczególności czy stanowi ona skargę na bezczynność. W odpowiedzi na wezwanie Sądu (zarządzenie z dnia 1 sierpnia 2023 r.) skarżący jednoznacznie oświadczył jednak, że wniesiona przez niego skarga nie stanowi skargi na bezczynność.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.