II SA/Wr 627/05

II SA/Wr 627/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIE Dnia 27 września 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant apl. prok. Borys Daszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi A. Cz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki tarasu wraz z dźwigiem osobowym realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalnym nr 3 ul. J. P. w J. oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. województwa dolnośląskiego nakazał A. Cz. rozbiórkę tarasu z dźwigiem osobowym przy budynku mieszkalnym nr [...] ul. J. P. w J. (dz. nr ewid. [...] obr. [...] - Stare Miasto), będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż organ działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] zobowiązał inwestora do przedstawienia określonej dokumentacji w terminie do dnia [...]. W dniu [...] postanowieniem Nr [...] zawieszono prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt d) decyzji Nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na rozstrzygnięcie w/w sprawy cywilnej postanowieniem Sądu Okręgowego II Wydziału Cywilnego Odwoławczego w L. z dnia [...] (sygn. akt Ca 61/05 i wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w decyzji nr 15/2004 w terminie do dnia 16 maja 2005 r. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, a zobowiązany nie wystąpił ze stosownym wnioskiem o jego prolongatę. Jak wskazał dalej organ l instancji, art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje decyzję - w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. Cz., domagając się jej uchylenia i przywrócenia terminu do składania dokumentów określonych w decyzji Nr [...] z dnia [...]. Swoje odwołanie strona umotywowała tym, iż jest inwalidą I grupy i porusza się na wózku inwalidzkim a dźwig, który wybudował pozwala jej na samodzielne opuszczanie miejsca zamieszkania po raz pierwszy od kilku lat. Zgromadzenie wszystkich wymaganych dokumentów i dostarczenie ich we wskazanym terminie zajęło jej dużo czasu i kosztów. Jednocześnie odwołujący się nadmienił, że w
1
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
tym czasie często chorował, że koszty leczenia są wysokie oraz że posiada niska rentę, w związku z czym zgromadzenie tych dokumentów było dla niego bardzo dużym obciążeniem finansowym. Mimo to starał się, aby spełnić wszystkie wymogi prawne aby móc korzystać z dźwigu. Ponadto strona wskazała, iż posiada obecnie wszystkie dokumenty, stąd wniosła o wyznaczenie nowego terminu do dostarczenia ich organowi. W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in., że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość utrzymania kwestionowanego rozstrzygnięcia, jeżeli okaże się, iż wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa materialnego jak również prawa procesowego. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, mamy do czynienia bez wątpienia z samowolą budowlaną. Dowiodło tego postępowanie przed organem zarówno I instancji, jak postępowanie prowadzone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdzono nadto, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane, który nakazuje w przypadku nie wykonania obowiązku zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tej sprawie w dniu [...] zostało wydane postanowienie Nr [...], które wstrzymuje prowadzenie robót polegających na dobudowie tarasu z dźwigiem osobowym do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. J. P. w J., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 21 stycznia 2004 r. W dniu [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ I instancji wydał decyzję Nr [...], nakładającą A. Cz. obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej robót budowlanych wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o ich przeprowadzeniu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami, projekt budowlany wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinię Burmistrza J. o zgodności wykonywanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 16 kwietnia 2004 r. Decyzja ta, wobec
2
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
nieoprotestowania jej, stała się ostateczną i związku z tym podlega ona wykonaniu. Jednakże inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie przedłożył żądanych dokumentów ani w terminie przewidzianym w decyzji jak również do chwili wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Nadto organ wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia nakazu rozbiórki tarasu z dźwigiem osobowym wynikająca z decyzji Nr [...] z dnia [...], która jest następstwem nie wykonania obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji. Zatem organ odwoławczy bada wyłącznie sam stan ich wykonania. Samo niewykonanie choćby jednego z nich, wobec ostateczności decyzji i wynikających z tego faktu domniemań prawnych decyzji, skutkuje obligatoryjnym nakazem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo wskazano, iż organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości, aby egzekwować wykonanie nałożonych obowiązków wynikających z decyzji "obowiązkowej" w drodze przymusu administracyjnego. Postępowanie sanacyjne, prowadzone na podstawie art. 50-51, charakteryzuje się tym, iż to tylko od inwestora zależy, czy będzie on chciał dokonać legalizacji samowolnie wykonanych czynności, natomiast w przypadku, kiedy nie będzie on chciał wykonać określonych prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania stosownej decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentacji zawartych w odwołaniu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyjaśnił, iż nie może on badać kwestii wynikających z sytuacji materialnej i życiowej odwołującego się, gdyż przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości procedowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z zapisami art. 81 Prawa budowlanego do kompetencji organów budowlanych należy sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów ustawy. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jako zgodna z przepisami zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. Cz., domagając się jej uchylenia i wstrzymania wykonania. W uzasadnieniu tejże skargi wskazano, iż w dniu [...] organ I instancji postanowieniem Nr [...] poinformował, iż podejmuje z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalnym w J. przy ul. J. P. Następnie wezwał stronę do przedłożenia czterech egzemplarzy
3
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
dokumentów określonych w decyzji z dnia [...] w terminie do dnia [...]. W tym czasie toczyło się postępowanie sądowe, w którym skarżący uzyskał zgodę na budowę tarasu i dźwigu osobowego. Tymczasem w dniu 30 czerwca 2005 r. wydano decyzję nakazującą rozbiórkę tarasu i dźwigu finansowanego z państwowych środków finansowych "PEFRON". Strona skarżąca zarzuciła urzędnikom organów obu instancji złamanie prawa bowiem nie z własnej winy nie uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu, ponieważ porusza się na wózku inwalidzkim i jest inwalidą I grupy, a w inspektoracie w J. nie ma dźwigu osobowego dla inwalidów, musiałaby więc korzystać z pełnomocników, na których ją nie stać. Organ l instancji powinien zapewnić czynny udział w postępowaniu, umożliwić w terminie dowolnym uzupełnienie dokumentacji lub pofatygować się do skarżącego celem zabezpieczenia żądanej dokumentacji, czego nie uczynił. Zatem nie zrobił nic, aby mógł czynnie uczestniczyć w podejmowanych przez ten organ czynnościach. W odwołaniu, jak podniosła strona, informowała że dokumentację posiada, lecz nie ma jak jej dostarczyć do organu, bo brak jest windy. Zatem organ I instancji winien w związku z wniesieniem odwołania wznowić postępowania w sprawie skarżącego, gdyż urzędnicy PINB nie dołożyli należytej staranności wynikających z ich uprawnień.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
W zaskarżonych decyzjach organów obu instancji Sąd nie stwierdził kwalifikowanych naruszeń prawa, to jest takich naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, lub naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także innych naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2006r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Wskazać należy, że sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt administracyjnych sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, ze sąd nie
4
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Podstawowym i jedynym zarzutem, jaki skarżący zgłasza jest zarzut braku zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a raczej braku zapewnienia mu przez organ - w terminie dowolnym dla niego - dostarczenia wymaganej dokumentacji.
Badając niniejszą sprawę, Sąd nie może podzielić zgłoszonego zarzutu, że organy naruszyły w tym zakresie przepisy procedury administracyjnej poprzez uniemożliwienie skarżącemu dostarczenia żądanej dokumentacji ze względu na jego stan zdrowia i warunki materialne.
Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że decyzję PINB z dnia [...] Nr [...] nakładającą wykonanie określonych obowiązków w terminie do dnia 16 kwietnia 2004 r., skarżący otrzymał w dniu 12 lutego 2004 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] zawieszone zostało postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy uzyskania zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu odnośnie spornej nieruchomości. W trakcie zawieszonego postępowania, na zapytanie organu, strony postępowania udzieliły stosownych wyjaśnień co do aktualnego stanu sprawy sądowej i zobowiązały się do niezwłocznego poinformowania organu o wyniku postępowania sądowego. W aktach sprawy znajdują się postanowienia sądu cywilnego I i II instancji z zaznaczoną datą ich wpływu do PINB, tj. 20 kwietnia 2005 r. Jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego sygn. II Ca 61/05, orzeczenie to zezwalające skarżącemu na budowę windy i tarasu uzyskało przymiot prawomocności w dniu jego ogłoszenia, a więc w dniu 17 lutego 2005 r. Dlatego też PINB postanowieniem Nr [...] podjął zawieszone postępowanie, które doręczone zostało skarżącemu w dniu 21 kwietnia 2005r. Z postanowienia tego wynika, iż organ wyznaczył skarżącemu dodatkowy termin ( do dnia 16 maja 2005r.) niezbędny do dostarczenia dokumentów mogących stanowić podstawę do zalegalizowania poczynionej samowoli budowlanej, a określonych decyzją tego organu z dnia [...] (nr [...]).
W przedstawionym postępowaniu organu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, które mogłyby mieć wpływ na jej treść. Skarżący miał bowiem wystarczająco dużo czasu do zlecenia wykonania wymaganej dokumentacji przez uprawnioną osobę a także dostarczenia jej do organu nadzoru budowlanego. Z postanowienia z dnia [...]
5
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
nie wynika, aby organ wskazał sposób w jaki ma skarżący dostarczyć do organu owe dokumenty ani tym bardziej, że obowiązek ten powinien wykonać osobiście. Nie wynika to również z decyzji nr [...] z [...], ani też z kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sądowych, a mianowicie w treści wniosku skarżącego o udzielenie prawa pomocy, która została mu przyznana, zawarte zostało oświadczenie o stanie rodzinnym skarżącego. Wynika z niego, że we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącym pozostają: pracująca żona, pełnoletni bezrobotny syn oraz drugi syn (małoletni uczeń). Dowodzi to, że skarżący jako osoba niepełnosprawna miał zapewnioną możliwość korzystania z pomocy przynajmniej dwojga dorosłych domowników. Dostarczenie żądanej, przez organ I instancji, dokumentacji było więc możliwe do wykonania we wskazanym terminie według uznania skarżącego, korzystając z pomocy któregoś z dorosłych domowników poprzez dostarczenie dokumentacji za pośrednictwem poczty albo też bezpośrednio do organu. Dodać należy, że do czynności przekazania wykonanej dokumentacji nie jest potrzeby pełnomocnik profesjonalny, na którego nie stać skarżącego, a o którym wspomina w treści skargi.
Skarżący pomimo wniesienia odwołania, nawet na tym etapie sprawy, nie przesłał wraz ze środkiem zaskarżenia dokumentacji, chodź twierdzi, że już taką posiada. W tej sytuacji, nie można uznać bezczynności skarżącego we wskazanym zakresie, jako spowodowanej działaniami organu. Organ nadzoru budowlanego wyznaczył bowiem wystarczająco długi termin do realizacji nałożonego obowiązku, który nie został dochowany przez skarżącego. W tej sytuacji nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności skarżącego ani stan finansowy jego rodziny, ani też stan jego zdrowia.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r.Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej dzecyzji. W myśl tego przepisu po upływie terminu wyznaczonego w decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( w tym wypadku decyzji nr [...] z [...]), w przypadku niewykonania obowiązku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą m.in. rozbiórkę części obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ nadzoru budowlanego jest związany powyższym przepisem i nie ma możliwości zastosowania w takim
6
Sygn. akt II SA/Wr 627/05
przypadku uznania administracyjnego, w sytuacji niewykonania przez stronę wcześniejszej decyzji tego organu wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wynika to z redakcji przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 poprzez kategoryczne stwierdzenie ustawodawcy, że "organ wydaje decyzję", a więc ma obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia w takiej sprawie. Nie może bowiem istnieć przez czas nieograniczony stwierdzony przez organ stan niezgodny z prawem. Słusznie więc organ odwoławczy zauważył, że tylko od strony zależy, czy zechce skorzystać z możliwości stworzonej przez ustawodawcę i organ nadzoru budowlanego doprowadzenia poczynionej samowoli budowlanej do jej legalizacji. Skutki braku działań "naprawczych" inwestora nie mogą w żaden sposób obciążać organu administracyjnego.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.