II SA/Wr 622/24

II SA/Wr 622/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. ze skarg M. Ł. i R. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2024 r. nr 727/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania gazociągu oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Pismem złożonym w dniu 27 stycznia 2020 r. R. S. i M. Ł. (dalej "skarżący") oraz M. V. ("uczestnik") wystąpili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze o wydanie – na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Pr.bud.") – nakazu rozbiórki gazociągu, który został zrealizowany bez zgody właścicieli działek na korzystanie z nich na cele budowlane, bez zgody konserwatora zabytków oraz bez pozwolenia wodnoprawnego, co pozwala przypuszczać, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.
Na wezwanie organu pierwszej instancji operator sieci dysponującej spornym gazociągiem (P. sp. z o.o. we W.; dalej "inwestor") wyjaśnił, że nadziemny i podziemny odcinek gazociągu zrealizowany został na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 2 czerwca 1995 r. znak: UAiNB-8381-10/95PB o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą remont sieci gazowej na terenach położonych w S. oraz aneksu nr 1/96 do tej decyzji. Usytuowanie gazociągu – jak wskazał inwestor – jest zgodne z dokumentacją techniczną, uzgodnieniami, normami technicznymi oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Przekroczenie gazociągiem potoku B. w rejonie działek nr [...] i [...] wykonane zostało w oparciu o uzgodnienie z dnia 23 czerwca 1995 r. z zarządcą cieku wodnego. Zgoda na prowadzenie prac na przejściach przez wody udzielona została przez Architekta Miejskiego S. pismem z dnia 25 lipca 1995 r. Na potwierdzenie zgodności realizacji inwestycji z projektem inwestor przedłożył protokół z dnia 14 maja 1997 r. odbioru końcowego gazociągów w ulicach [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami gazowymi, a także oświadczenie kierownika budowy z dnia 29 kwietnia 1997 r. Prawidłowość wykonania gazociągu pod względem technicznym potwierdza – zdaniem inwestora – protokół z dnia 28 kwietnia 1997 r. w sprawie odbioru technicznego przejść nadziemnych gazociągami nad rzeką K. i potokami K.(1) i B. spisany z udziałem przedstawiciela Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Jeleniej Górze (dalej "ODGW").
Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2020 r. PINB wszczął postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki gazociągu znajdującego się na działkach [...], [...] i [...] (potok B.), a następnie decyzją z dnia 8 maja 2020 r. Nr 37 odmówił wydania nakazu rozbiórki ww. gazociągu. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących i uczestnika, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Nr 631/2020 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W toku dalszego postępowania PINB sprecyzował, że przedmiotem postępowania jest legalność wybudowania gazociągu, zaś decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. Nr 53, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., umorzył to postępowanie. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący i uczestnik, w wyniku rozpatrzenia którego DWINB wydał decyzję z dnia 3 listopada 2020 r. Nr 993/2020 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja DWINB została zaskarżona do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. (II SA/Wr 605/20) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. wystąpił do Urzędu Gminy w S. i do inwestora o przekazanie posiadanych projektów technicznych i budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Żądana dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 22 września 2021 r., po analizie której została wydana decyzja z dnia 6 maja 2022 r. Nr 39, którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności gazociągu. W wyniku wniesienia odwołanie od ww. decyzji DWINB decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r. Nr 640/2022 uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, mając na uwadze wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2021 r.
PINB pismem z dnia 4 lipca 2022 r. zwrócił się do inwestora o przekazanie posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy oraz danych umożliwiających wezwanie jako świadków osób, które brały udział przy realizacji inwestycji, zaś pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. – wezwał na rozprawę administracyjną kierownika sekcji inwestycji i remontów ze Z. W dniu 29 sierpnia 2022 r. dokonano przesłuchania ww. świadka, który zasiadał w komisji dokonującej odbioru inwestycji i podpisał jako przedstawiciel inwestora protokół odbioru końcowego z dnia 14 maja 1997 r. Po okazaniu protokołu świadek potwierdził autentyczność podpisu oraz fakt, że brał udział w czynnościach odbiorowych inwestycji, zaś ówcześnie pełnił funkcję specjalisty do spraw inwestycji i odpowiadał za koordynację realizowanej umowy z wykonawcą. Koordynacja polegała na realizowaniu inwestycji zgodnie z projektem, umową oraz pilnowaniu rozliczeń finansowych. Z uwagi na uwarunkowania gruntowe (skalisty grunt) prawie wszystkie przejścia nad ciekami były realizowane nad nimi górą. Gdyby przejście nad potokiem B. nie było ujęte w dokumentacji projektowej, nie byłoby ujęte w umowie na wykonanie robót i nie byłoby wykonane. Z tego co pamięta świadek, inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem przejścia nad potokiem w uzgodnieniu z ODGW oraz Urzędem Miasta.
Decyzją z dnia 27 września 2022 r. Nr 81 PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Powyższa decyzja PINB została również oprotestowana przez skarżących. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania DWINB wydał decyzję z dnia 21 listopada 2022 r. Nr 1129/2022, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał orzeczenie o umorzeniu postępowania za przedwczesne z uwagi na brak zgromadzenia całości dokumentacji technicznej dotyczącej tego obiektu.
Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. PINB wystąpił o przekazanie posiadanych dokumentów do Starostwa Powiatowego, inwestora oraz Urzędu Miasta. Jak wynika z odpowiedzi, wezwane instytucje więcej dokumentów w tej sprawie nie posiadają. Stąd też decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. Nr 11 organ pierwszej instancji po raz kolejny umorzył postępowanie w prowadzonej sprawie. Powyższa decyzja została również zakwestionowana odwołaniem skarżących, po rozpoznaniu którego DWINB wydał decyzję z dnia 16 maja 2023 r. Nr 413/2023, którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na tą decyzję wniesiona została skarga do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r. (II SA/Wr 356/23) uchylił zaskarżoną decyzję. Po otrzymaniu w dniu 14 lutego 2024 r. prawomocnego wyroku, DWINB wydał decyzję w dniu 14 marca 2024 r. Nr 319/2024 o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB zwrócił się do inwestora z prośbą o informację, czy posiada dokumentację projektową opieczętowaną jako załącznik do decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. oraz do aneksu 1/96 (bez daty). W aneksie wymieniany jest wniosek P.(1) z dnia 18 czerwca 1996 r. oraz umowa nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, organ uzyskał informację, że spółka nie posiada w archiwach wskazanych dokumentów, zaznaczając, że zazwyczaj taka dokumentacja "zużywała" się na placach budowy. W dnia 10 maja 2024 r. PINB wydał decyzję Nr 31/24, którą na podstawie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. umorzył postępowanie w sprawie. Od tej decyzji również skarżący wnieśli odwołanie, po rozpoznaniu którego DWINB wydał zaskarżoną obecnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję z dnia 2 lipca 2024 r. Nr 727/2024, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 2 Pr.bud. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud.").
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolnym wykonaniem sieci gazowej na działkach nr [...], [...] (przed podziałem była to działka nr [...]) i [...]. Powyższe wynika – zdaniem DWINB – z zapisów decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r., a w szczególności z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Załączone do projektu mapy, jak i te obrazujące zagospodarowanie terenu i sieci, których dotyczy pozwolenie, jak również mapa z inwentaryzacji przejścia nad potokiem z 1980 r. załączona do pisma inwestora (k. 60 akt PINB) wskazuje na to, że sieć gazowa istniała w miejscu objętym niniejszym postępowaniem, tj. działki nr [...], [...] i [...]. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast przesunięcie sieci nieznacznie w ich głąb w stosunku do pierwotnego jej położenia. Jak wynika z opisów zamieszonych w projekcie budowlanym, zakres projektu to remont sieci polegający na wymianie istniejących gazociągów na nowe rurociągi w ulicach wyszczególnionych w załączniku do warunków technicznych przyłączenia (p.1.2.a) z korektą uwzględniającą ustalenia z narady koordynacyjnej (p.1.2.b). W dalszej części wskazywano, że będą podejmowane prace remontowe/wymiana sieci. Dalej, jak można odczytywać z projektu z części opisu rozwiązań projektowych, w centrum miasta ul. [...], [...] i [...], dla ograniczenia trudności wykonawczych i zmniejszenia kosztów realizacyjnych zmieniono całkowicie sposób prowadzenia sieci w stosunku do układu istniejącego, lokując rurociągi na zapleczu budynków. Natomiast w punkcie 5.4 odniesiono się bezpośrednio do przejść przez potoki, wskazując, że: "potok B. i Z.(1) przekraczane są projektowanymi sieciami gazowymi z zachowaniem wszelkich wymogów Prawa Wodnego i uwzględnieniem technicznych aspektów wykonawczych. Projekt tych przejść objęty jest oddzielnym opracowaniem zwierającym części technologiczną, konstrukcyjną i elementy operatu wodnoprawnego". W uwagach końcowych zawarto również zapis, że po zakończeniu budowy poszczególnych odcinków gazociągów należy dokonać geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W aktach dotyczących pozwolenia na budowę znajduje się opracowanie, o którym mowa w pkt 5.4. Wynika z niego, że sposób i miejsce wykonania sieci gazowej wskazuje na przesunięcie go w tym miejscu w głąb działki, co jest zbieżne z aktualnie istniejącym stanem. W ocenie organu, wykonane roboty budowlane w zakresie sieci gazowej na działkach nr [...], [...] i [...] były realizowane na podstawie tego pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że zakres wykonanych prac w obrębie działek będących przedmiotem postępowania odpowiada pojęciu "remontu" (art. 3 pkt 8 Pr.bud., które obowiązywało od dnia 1 stycznia 1995 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym "remontem" było wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W niniejszej sprawie badana była sieć gazowa, która zgodnie z aktualnymi definicjami przyjmowanymi w Pr.bud. jest obiektem liniowym, w trakcie realizacji takich inwestycji przesunięcia jej przebiegu względem zastanego stanu w terenie były i są częstym przypadkiem, co więcej deklarowane na mapach położenie tych sieci odbiega od ich rzeczywistego położenia. W związku z tym odtworzeniem stanu pierwotnego w kontekście tego, że mamy do czynienia z siecią, jest wykonanie danego elementu sieci, który istniał, a nie powinno mieć znaczenia jego nieznaczne przesunięcie pod względem położenia przy dokonywaniu kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Jak dalej zauważył organ, opis projektu budowlanego wskazuje na możliwość wykonywania szerszego zakresu robót budowlanych, a nie tylko remontu, gdyż projektant posługiwał się również pojęciami budowy oraz wymiany sieci, czy też wykonania nowych rurociągów, co wskazuje, że pozwoleniem na budowę objęto również możliwość szerszej ingerencji w istniejącą sieć gazową aniżeli tylko jej remont. Równocześnie w czasie obowiązywania Pr.bud. w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywała definicja legalna "przebudowy" (aktualnie art. 3 pkt 7a Pr.bud.). Ponadto, "przebudowa" – jak wskazał DWINB – nie mieściła się w pojęciu robót budowlanych, o których była mowa w art. 3 pkt 7 Pr.bud. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414). Definicja tego słowa wprowadzona została dopiero w 2005 r. w związku z koniecznością doprecyzowania jego zakresu. W takim stanie faktycznym i prawnym niezasadnym byłoby prowadzenie postępowania na gruncie art. 48 Pr.bud. odnoszącego się samowolnej budowy obiektu budowlanego, gdyż z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Sieć gazowa istniała na ww. działkach, zaś roboty budowlane związane z jej wykonaniem w aktualnym miejscu były przewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej remontu sieci.
Analizując natomiast możliwość wydania decyzji na podstawie art. 50-51 Pr.bud., DWINB wskazał w pierwszej kolejności, że w związku z wszczęciem postępowania przed zmianami wprowadzonymi w dniu 19 września 2020 r. należało stosować brzmienie w Pr.bud. t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333. Mając na uwadze, że badana inwestycja została zakończona około 1997 r., w sprawie można zatem stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Pr.bud., jeżeli analizowane roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud. W badanej sytuacji, w związku z tym, że roboty budowlane były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że wykonano je w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Pr.bud. Ponadto, protokół z okresowej kontroli stanu technicznego sieci gazowej nr [...] i opisywane przez skarżących okoliczności w żaden sposób nie wskazują, aby sieć gazowa, w szczególności roboty budowlane związane z jej remontem oraz jej odcinek na działkach nr [...], [...] i [...], były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Powyższe również potwierdzono protokołem odbioru inwestycji w 1997 r. przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
W ocenie DWINB, w badanej sprawie nie mamy również do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgromadzone przy decyzji o pozwoleniu na budowę dokumenty wskazują, wbrew twierdzeniom skarżących, że inwestor posiadał zgody właścicieli działek na wykonanie robót budowlanych, zgody te nie były w żaden sposób ograniczone. Wynika z nich, że wyrażono zgodę "na czasowe zajęcie działki nr ... pod budowę sieci gazowej". Właściciele działek [...], [...] i [...] nie tylko wyrazili zgodę na remont sieci gazowej, ale nawet udzielono jej w szerszym zakresie, tj. budowę sieci gazowej. W związku z powyższym nawet przesunięcie jej w stosunku do pierwotnego projektu nieznacznie w głąb działki nie było naruszeniem tych zgód, a tym bardziej nie stanowiło istotnego odstąpienia od projektu. Nie naruszono również w sposób istotny innych przepisów w zakresie wykonania sieci, co potwierdzono podczas jej odbioru, a co wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego dotyczącego remontu sieci nr [...] będącego częścią akt archiwalnych dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę. Wynika z nich, że sieć gazową w miejscu przedmiotowych działek wykonano zgodnie z tym projektem technicznym. Równocześnie DWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mogą badać ewentualnych naruszeń związanych z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a dotyczących np. braku uzyskania opinii organu konserwatorskiego czy też odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Nie mniej jednak – jak wynika z akt sprawy – projekt budowlany był konsultowany z odpowiednimi przedstawicielami organów zarządzających wodami, jak również wyrażali oni zgodę na wykonanie sieci gazowej nad potokiem B. w określony sposób. Ponadto, prowadzono z tymi organami szczegółowe ustalenia zobrazowane m.in. w protokole z odbioru technicznego przejść nadziemnych gazociągami nad rzeką K., potokami K.(1) i B. Organ konserwatorski nie ma aktualnie zastrzeżeń do wykonania sieci gazowej na przedmiotowych działkach w taki sposób, w jakim się znajdują, co potwierdzono w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu delegatura w Jeleniej Górze z dnia 10 września 2021 r. nr 1746/2021 znajdującej się przy piśmie inwestora (k. 43 akt sprawy).
Odnosząc się natomiast w drugiej kolejności do kwestii istotności dokonania odstąpienia w zakresie lokalizacji sieci gazowej, tj. przesunięcia jej w głąb działek nad potokiem B. oraz zmiany średnicy rur, DWINB wskazał, że materiał dowodowy nie dał jednoznacznej odpowiedzi na to, czy rzeczywiście sieć w tym miejscu była, czy też nie była zaprojektowania w ten sposób. Zgromadzone opracowania, w szczególności projekt technicznych przejść nad potokami, odbiór techniczny tych przejść, uzgodnienia z odpowiednimi organami czy wreszcie opis inwestycji zawarty w projekcie budowlanym, pokazują, że zamiarem inwestora i zakresem udzielonego pozwolenia na budowę było wykonanie sieci gazowej na działkach nr [...], [...] i [...] nad potokiem, w głębi tych działek, przy czym wykonanie większej średnicy zastosowanych rur jest dopuszczalne i mieści się w zakresie pojęcia remontu. W ocenie organu wskazywane w niektórych dowodach różne oznaczenia miejsca przejścia sieci gazowej, tj. w km [...], [...], [...], wskazują jedynie na brak właściwego zinwentaryzowania zarówno istniejącej wcześniej sieci gazowej, jak i później wyremontowanej, czy też odtworzonej w innym miejscu części tej sieci, jednakże nie przesądzają o tym, że nie udzielono pozwolenia na budowę, czy też nie wyrażono zgody na lokalizację części tej sieci właśnie w głębi działek. Co więcej, w momencie projektowania remontu sieci oraz jej wykonania i odbiorów w roku 1997 r. Pr.bud. nie posługiwało się pojęciem "istotnego odstąpienia" od projektu budowlanego, czy też przepisów, w praktyce pozostawiono to uznaniu organów nadzoru budowlanego, na co wskazuje art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. z lat 1995-1997. Biorąc więc pod uwagę zakres inwestycji, poziom skomplikowania robót budowlanych związanych z remontem sieci gazowych, problemy dotyczące zinwentaryzowania ich właściwego przebiegu, zmiany ustrojowe i zmiany granic terenów Polski na przestrzeni lat, zmiany własności danych rzeczy oraz cel i interes publiczny w istnieniu sieci gazowych służących do dokonywania przyłączeń do tej sieci m.in. w celu zaspokojenia potrzeb ogrzewania budynków, wykonanie sieci gazowej nieznacznie w głębi działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do poprzedniego jej istnienia w pobliżu drogi przy moście nad potokiem, jak i ewentualna zmiana średnicy takiego gazociągu, nie stanowiły – w ocenie DWINB – istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Jednocześnie mając na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące istotnego odstąpienia o zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu (art. 36a ust. 5 i 5a Pr.bud.; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) oraz przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zawarte w art. 28, nakazujące stosowanie nowego brzmienia ww. przepisów w postępowaniach, o których mowa w art. 25-27 tej ustawy, to przyjmując, że wykonanie sieci gazowej w głębi działki, czy też zmiana jej średnicy nie były przewidziane w projekcie budowlanym, to wykonanie jej w taki sposób nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Pr.bud.
W takim stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze, że nie wystąpiły przesłanki ani z art. 48 ani z art. 50-51 Pr.bud., kierując się przy tym wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. (II SA/Wr 356/23) oraz z dnia 21 kwietnia 2021 r. (II SA/Wr 605/20), organ odwoławczy za słuszne uznał umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w związku z jego bezprzedmiotowością. Odnosząc się zaś do odwołania, DWINB wskazał, że wszelkie podniesione kwestie wyjaśniono w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zaś twierdzenia skarżących w zakresie samowolnego wykonania sieci gazowej na przedmiotowych działkach nie mają potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie organu, skarżący podnosząc kwestie mające doprowadzić do rozbiórki sieci gazowej nie przedstawili dowodów świadczących o samowolności wykonanych robót budowlanych ani o ich wykonaniu w sposób, o którym mowa w art. 50 Pr.bud., a dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przeczy stawianym przez nich tezom. Przy czym, nie miały znaczenia okoliczności dotyczące oznaczenia odpowiednim służebności na ww. działkach, jak również kwestia możliwości wykonania zjazdu z działki drogowej na daną działkę.
W jednobrzmiących skargach na powyższą decyzję M. Ł. (sygn. akt II SA/Wr 622/24) oraz R. S. (sygn. akt II SA/Wr 623/24) zarzucili organom naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 80, art. 105 § 3, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez:
1) bezzasadne ustalenie, że bezprawne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości i naruszenie norm prawa publicznego, nie zobowiązuje organu do podjęcia czynności przywracających stan praworządności,
2) bezzasadne ustalenie, że sporna sieć gazowa została wybudowana po uzyskaniu przez inwestora wymaganych tytułów prawnych na korzystanie z nieruchomości, pozwolenia wodnoprawnego oraz po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę,
3) wydanie decyzji przez P. W., mimo że osoba ta podlega wyłączeniu od udziału w sprawie,
4) bezzasadne ustalenie, że ukrywanie rzeczywistego przebiegu sieci i jej rzeczywistej średnicy nie jest sprowadzeniem bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach,
5) bezzasadne umorzenie postępowania i zaniechanie usunięcia naruszeń prawa.
Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od DWINB tytułem zwrotu poniesionych kosztów kwoty 500 zł.
W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że dowody w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę z dnia 2 czerwca 1995 r. pozwalają stwierdzić, że inwestor uzyskał tylko zgodę na "remont konstrukcji nośnych skrzyżowań gazociągu z istniejącymi strumykami i rzeką" oraz remont sieci przez zastąpienie istniejących rurociągów żeliwnych instalacją z rur polietylenowych o średnicy 90 mm. W zawiązku z tym inwestor nie uzyskał ani pozwolenia na budowę sieci gazowej w innym przebiegu niż dotychczasowy ani prawa do budowy przejść sieci nad ciekami wodnymi w innym przebiegu niż istniejący ani prawa do budowy w ul. [...] sieci o średnicy 125 mm, czyli większej niż średnica sieci istniejącej i przewidzianej w projekcie. Ponadto, inwestor nie uzyskał zgody użytkowników wieczystych działki nr [...] na budowę sieci gazowej. Z załączonej kopii "oświadczenia mieszkańców S." wynika, że W. W. w okresie od 3 czerwca 1995 r. do 20 czerwca 1995 r. jako współużytkowniczka wieczysta działki nr [...] wyraziła zgodę warunkową, której ważność i skuteczność uzależniona była od potwierdzenia ze strony męża, co nie nastąpiło i już nie nastąpi. Ponadto, decyzja z dnia 2 czerwca 1995 r. nakładała na inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia z ODGW projektowanych skrzyżowań gazociągu z istniejącymi strumykami i rzeką do czasu ich przedłożenia zabrania się prowadzenia robót na tych odcinkach. W dniu 23 czerwca 1995 r. inwestor uzyskał zgodę zarządcy wód na budowę przejścia przez potok B. w km [...]. Projektowany remont dotyczył gazociągu ułożonego w km [...] km. Po otrzymaniu uzgodnienia z dnia 23 czerwca 1995 r. architekt miejski w dniu 25 lipca 1995 r. wyraził zgodę na prowadzenie prac na przejściach przez rzeki przy zachowaniu warunków określonych w uzgodnieniu z inspektoratem ODGW. Wskazane w uzgodnieniu z dniu 23 czerwca 1995 r. skrzyżowania gazociągu z potokiem B. w km [...] do chwili obecnej nie zostało wybudowane. Lokalizacja i budowa gazociągu w km [...] nie uzyskała wymaganej przez prawo zgody właścicieli terenu oraz pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Inwestor nie wykonał też obowiązku wykonania pomiarów geodezyjnych powykonawczych przejścia nad potokiem B. W przypadku bowiem działek skarżących wiarygodną mapę do celów projektowych sporządził dopiero w 2019 r. geodeta powołany przez właścicieli działki nr [...].
Jak wskazali dalej skarżący, z decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. wynika, że remontowana sieć znajdowała się na terenie działek drogowych oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...]. Nawet operator sieci nie twierdził, tak jak podaje DWINB, że sieć gazowa, która miała być remontowana, ułożona była na terenie działek strony skarżącej. Inwestor stwierdził tylko, że wykonał prace budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powoływanie się na bezprzedmiotowe okoliczności oraz przemilczenia okoliczności niepotwierdzających wyrażonych ocen organu wskazują na zasadność stanowiska, że odwołanie nie zostało rzetelnie rozpoznane, a umorzenie postępowania narusza prawo. DWINB podaje przy tym nieprawdę, że właściciele nieruchomości wyrazili na to zgodę, oraz przemilczał załączoną do akt informację D. K. z dnia 19 grudnia 2019 r., że w zasobach PGW Wody Polskie nie ma pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie potoku B. w km [...] gazociągiem o średnicy 125 mm na działce nr [...]. W aktach nie ma żadnego tytułu prawnego, na który powołuje się DWINB. Organ ten zresztą nie określa, jakiego rodzaju tytuł prawny przysługuje operatorowi sieci. Nadto P. W. będąc DWINB, jest jednocześnie przedsiębiorcą, który w ogłoszeniu internetowym przedsiębiorstwa A. M. [...], [...] M., oferuje usługi dotyczące m.in. instalacji gazowych, co wiąże się z uzyskiwaniem pozytywnych uzgodnień inwestora. Sytuacja ta bezpośrednio wpływa na dochody P. W. i jest okolicznością wyłączającą tego urzędnika i DWINB od udziału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2025 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Wr 622/24 i II SA/Wr 623/24 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż sprawy te mogły być objęte jedną skargą, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 622/24, zaś sprawę o sygn. akt II SA/Wr 623/24 zakreślić w repertorium jako załatwioną w inny sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – DWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podjętą w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Badając sprawę pod kątem zastosowania tych artykułów w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić natomiast wtedy, gdy na przykład w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, brak jest bowiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji. W rozpoznawanej sprawie chodzi o przepisy Pr.bud., w odniesieniu do którego postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące to postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 50-51 Pr.bud.
W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw – jak tego domagają się skarżący – do wydania decyzji w trybie art. 48 Pr.bud., bowiem ustalony przez organy na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolnym wykonaniem sieci gazowej na działkach nr [...], [...] i [...]. Zgodnie zaś z art. 48 Pr.bud. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Inwestor w niniejszej sprawie zrealizował sieć gazową w kwestionowanej przez skarżących postaci na podstawie decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą remont tej sieci. Istotne jest przy tym, jak słusznie zauważył DWINB, że "remontem" – zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr.bud., które obowiązywało od dnia 1 stycznia 1995 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) – było wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. I z takim odtworzeniem stanu pierwotnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto, w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 czerwca 1995 r. nie obowiązywała definicja pojęcia "przebudowa", zgodnie z którą przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (aktualnie art. 3 pkt 7a Pr.bud.). Definicja tego pojęcia została wprowadzona dopiero w 2005 r. Równocześnie "przebudowa" nie mieściła się w pojęciu "robót budowlanych", o których była mowa w art. 3 pkt 7 Pr.bud. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414). Zgodnie tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o "robotach budowlanych", należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy oraz obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na remont spornej sieci gazowej przepisy Pr.bud., słusznie organy uznały, że zakres wykonanych prac w obrębie działek będących przedmiotem postępowania mieści się – wbrew twierdzeniom skarżących – w wydanym pozwoleniu na budowę. To zaś wyklucza prowadzenie postępowania na gruncie art. 48 Pr.bud. odnoszącego się do samowolnej budowy obiektu budowlanego, gdyż z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przy czym podkreślić należy, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że sporna sieć gazowa – zgodnie z aktualnymi definicjami przyjmowanymi w Pr.bud. – jest obiektem liniowym, w trakcie realizacji której możliwe są przesunięcia jej przebiegu względem zastanego stanu w terenie. W związku z tym "odtworzeniem stanu pierwotnego", zgodnie z powyżej przytoczoną definicją, będzie wykonanie danego elementu sieci, który istniał, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W drugiej kolejności słusznie organy stwierdziły, że nie ma również podstaw do zastosowania art. 50-51 Pr.bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pr.bud. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Słusznie przy tym DWINB wskazał, że ponieważ badana inwestycja została zakończona około 1997 r., w sprawie można zastosować odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 oraz ust. 3 Pr.bud., jeżeli analizowane roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud. Ponieważ jednak sporne roboty budowlane były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że wykonano te roboty w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Pr.bud. Zatem pozostaje ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z sytuacjami wskazanymi w pkt 2 i pkt 4 art. 50 ust. 1 Pr.bud.
I tak, w ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci protokołu odbioru końcowego inwestycji gazociągów w ulicach [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami gazowymi z dnia 14 maja 1997 r., oświadczenia kierownika budowy z dnia 29 kwietnia 1997 r., protokołu z dnia 28 kwietnia 1997 r. w sprawie odbioru technicznego przejść nadziemnych gazociągami nad rzeką K. i potokami K.(1) i B. spisanego z udziałem przedstawiciela ODGW oraz protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego sieci gazowej nr [...] potwierdzają prawidłowość wykonania gazociągu pod względem technicznym, nie wykazując przy tym, że sieć gazowa, w szczególności roboty budowlane związane z jej remontem oraz jej odcinek na działkach nr [...], [...] i [...], były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Nadto należy zwrócić uwagę, że przekroczenie gazociągiem potoku B. w rejonie działek nr [...] i [...] wykonane zostało w oparciu o uzgodnienie z dnia 23 czerwca 1995 r. z zarządcą cieku wodnego. Zgoda na prowadzenie prac na przejściach przez wody udzielona została przez Architekta Miejskiego S. pismem z dnia 25 lipca 1995 r. To zaś prowadzi do wniosku, że brak jest możliwości procedowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., tym bardziej, że skarżący nie powołali się na żadne okoliczności i dowody, które wskazałyby, że sporna sieć gazowa w obecnym stanie, w szczególności roboty budowlane związane z jej remontem oraz jej odcinek na działek nr [...], [...] i [...], były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska.
W sprawie nie występują również okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Roboty budowlane związane z remontem gazociągu na działkach nr [...], [...] i [...] nie zostały bowiem wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Co wymaga w tym miejscu podkreślenia, odnosząc się do kwestii przesunięcia sieci gazowej w głąb działek nad potokiem B. oraz zmiany średnicy rur sieci, należy za organem zauważyć, że materiał dowodowy nie dał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście sieć gazowa w tym miejscu była, czy też nie była zaprojektowania w ten sposób. W dowodach znajdujących się w aktach sprawy widnieją różne oznaczenia miejsca lokalizacji sieci gazowej, tj. w km [...], [...], [...], co raczej wskazuje na brak właściwego zinwentaryzowania zarówno istniejącej wcześniej sieci gazowej, jak i później wyremontowanej, czy też odtworzonej w innym miejscu części tej sieci. Słusznym jest tym samym stwierdzenie, że nie przesądza to o tym, że nie udzielono pozwolenia na budowę obejmującego remont gazociągu, czy też że nie wyrażono zgody – jak wskazują skarżący – na lokalizację części tej sieci właśnie w głębi przedmiotowych działek. Co równie istotne, w momencie projektowania remontu sieci oraz w czasie jej wykonania i odbiorów w roku 1997 r. Pr.bud. nie posługiwało się pojęciem "istotnych odstępstw" od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym czy też w przepisach. W praktyce pozostawiono to uznaniu organom nadzoru budowlanego, na co wskazuje treść art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. z lat 1995-1997. Biorąc zatem pod uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją zrealizowaną w 1997 r. mającą charakter liniowy, zakres inwestycji, poziom skomplikowania robót budowlanych związanych z remontem sieci gazowych, problemy dotyczące zinwentaryzowania ich właściwego przebiegu, za słuszne Sąd uznał stwierdzenie przez organy, że wykonanie sieci gazowej nieznacznie w głębi działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do poprzedniego jej istnienia w pobliżu drogi przy moście nad potokiem, jak i ewentualna zmiana średnicy takiego gazociągu nie stanowiły istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę z dnia 2 czerwca 1995 r. Nie naruszono ponadto w sposób istotny innych przepisów w zakresie wykonania spornej sieci gazowej, co zostało potwierdzone podczas jej odbioru i co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego dotyczącego jej remontu. Sieć gazowa w miejscu przedmiotowych działek została wykonana zgodnie z tym projektem technicznym. Ponadto, inwestor posiadał – wbrew twierdzeniom skarżących – zgody właścicieli działek na wykonanie robót budowlanych. Wynika z nich, że wyrażono zgodę "na czasowe zajęcie działki nr ... pod budowę sieci gazowej". Właściciele działek [...], [...] i [...] nie tylko wyrazili zgodę na remont sieci gazowej, ale nawet udzielono jej w szerszym zakresie, tj. budowę sieci gazowej.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, jak słusznie wyjaśnił DWINB, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie zarówno na gruncie art. 48, jak i art. 50-51 Pr.bud., po przeprowadzeniu, którego uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 48 czy też art. 50-51 Pr.bud., w związku z czym należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. O ile niewątpliwym jest możliwość umorzenia postępowania prowadzonego na gruncie art. 48 Pr.bud., tak też dopuszczalne jest zakończenie postępowania tzw. "naprawczego" prowadzonego na podstawie art. 50-51 Pr.bud. również w taki sposób. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2644/12), "w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Pr.bud., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Pr.bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora". Przepisy art. 50-51 Pr.bud. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3713/18). W związku z powyższym koniecznym stało się zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż prowadzone postępowanie należało uznać na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe i je umorzyć. Zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje na brak możliwości wydania decyzji merytorycznej przez organ nadzoru budowlanego co do istoty postępowania z uwagi na to, że roboty budowlane wykonano prawidłowo zarówno w kontekście przepisów art. 48, jak i art. 50-51 Pr.bud. To zaś powoduje, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 80, art. 105 § 3, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uznać za bezzasadne.
W tym miejscu podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego orzekające w trybie art. 50-51 Pr.bud. nie mogą badać ewentualnych naruszeń związanych z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a dotyczących uzyskania opinii organu konserwatorskiego, uzgodnień czy też odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Bez znaczenia są zatem twierdzenia skarżących, że DWINB przemilczał informację z dnia 19 grudnia 2019 r., że w zasobach PGW Wody Polskie nie ma pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie gazociągiem potoku B. Ponadto, skarżący podnosząc szereg zarzutów kierowanych pod adresem inwestycji w obrębie należących do nich nieruchomości, pozwolenia na budowę, jak również stwierdzając, że w sprawie mamy do czynienia z nielegalnie wybudowanym gazociągiem, który narusza – ich zdaniem – zasady bezpieczeństwa określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, i nie spełnia warunków związanych z zachowaniem wymogów bezpieczeństwem, i kwestionując ustalenia organów, nie przestawiają w tym zakresie żadnych dowodów. Słusznie DWINB stwierdził, że jeżeli strona posiada materiał dowodowy mający wpływ na wynik sprawy, to powinna go przedstawić organowi prowadzącemu dane postępowanie administracyjne, jeżeli z wynikających z niego faktów chce wywodzić jakieś swoje uprawnienia bądź okoliczności mogące świadczyć o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Tym bardziej, że w sprawie mamy do czynienia z remontem sieci gazowej zrealizowanym ponad 25 lat temu i brakuje pełnej dokumentacji z uwagi na upływ czasu jak i "zużycie się" – jak wyjaśnił inwestor – jej na placach budowy. "Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nałożenie zgodnie z art. 1 i art. 17 K.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15). Ustalenia faktyczne, na poparcie których zebrany został materiał dowodowy, a który został oceniony przez organy jako wystarczający do zakończenia sprawy, mogą być podważane jedynie przez kontrdowód podważający istniejącą ocenę stanu faktycznego. Jeżeli zatem strona postępowania kwestionuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – założenia, ustalenia i ocenę zebranego materiału dowodowego, powinna przedstawić swoje dowody zawierające wnioski sprzeczne z tymi, które leżą u podstaw oceny stanu faktycznego organów, bowiem tylko takie mogą stanowić dla organu podstawę do ponownego rozważenie zajętego stanowiska. Skarżący podnosząc kwestie mające doprowadzić do rozbiórki sieci gazowej na terenie należących do nich działkach, nie przedstawili żadnych dowodów świadczących o samowolności wykonanych robót budowlanych ani o ich wykonaniu w sposób, o którym mowa w art. 50 Pr.bud. Przy czym, w rozpoznawanej sprawie nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczące ograniczenia prawa własności, niemożności budowy zjazdu z drogi publicznej, niemożności budowy miejsca postojowego, czy też płacenia wynagrodzenia za korzystanie z cudzej rzeczy, a tym bardziej kwestia uiszczania na rzecz Skarbu Państwa należnych opłat bądź podejrzenia popełnienia przez inwestora wykroczenia określonego w art. 476 ust. 1 Prawa wodnego. Wszelkie podnoszone kwestie przez skarżących wynikają raczej z niemożności realizacji zamierzonych przez nich własnych inwestycji. Zauważyć bowiem należy, że pismo inicjujące postępowanie z dnia 24 stycznia 2020 r. jest wynikiem braku reakcji ze strony inwestora na propozycję skarżących budowy nowego przejścia gazociągu na potokiem, który miałby umożliwić rozpoczęcie przez nich własnych prac budowlanych. Skarżący zapominają przy tym, że mamy do czynienia z inwestycją liniową zrealizowaną ponad 25 lat temu, której zmiana na jednym odcinku pociągałaby konieczność zmian lokalizacji sieci w obrębie innych nieruchomości. Oczywiście, chęć zagospodarowania własnej nieruchomości przez skarżący nie budzi żadnych zastrzeżeń, takie jest prawo właściciela, jednakże własne plany inwestycyjne nie mogą uzasadniać wszczynania, prowadzenia i orzekania w trybie art. 50-51 Pr.bud. a tym bardziej art. 48 Pr.bud. To prowadzi do nieuwzględnienia zarzutów bezzasadnego ustalenia, że bezprawne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości i naruszenie norm prawa publicznego nie zobowiązuje organu administracji publicznej do podjęcia czynności przywracających stan praworządności, oraz bezzasadnego umorzenia postępowania i zaniechania usunięcia naruszeń prawa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w sprawie, należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 24 i art. 25 K.p.a. dają możliwość wyłączenia pracownika organu i samego organu. Jeśli zatem skarżący uznali, że zaistniała w sprawie sytuacja może budzić wątpliwości co do bezstronności pracownika czy organów załatwiających sprawę, mogli w toku postępowania wnosić o wyłączenie pracowników czy też organu od załatwienia sprawy. Z tej możliwości jednak nie skorzystano. Powoływanie się zatem na okoliczności, że P. W. będąc DWINB, jest jednocześnie przedsiębiorcą, który oferuje usługi dotyczące m.in. instalacji gazowych, co wiąże się z uzyskiwaniem z jednej strony pozytywnych uzgodnień przez inwestora, a z drugiej strony bezpośrednio wpływa na jego dochody, nie wpłynęło na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, skargi należało w całości oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.