II SA/Wr 621/23

II SA/Wr 621/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 33 par. 2 pkt 1, art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r. Nr 773/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu przez H. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej - spółka, skarżąca) zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr 773/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej - PINB, organ I instancji), w dniu 17 kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr 773/2019 nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] we W., stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 16 punktach sentencji decyzji. Organ względem nałożonych obowiązków wyznaczył termin dokonując jego zróżnicowania, i tak: termin 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w zakresie punktów 1-3, termin 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w zakresie punktów 4-15, a w zakresie punktu 16 termin 14 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W zakresie punktów 1-3 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy postępowaniu odwoławczym decyzją DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019.
Odnotowania wymaga, że organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 30 kwietnia 2019 r. wydał także decyzję nr 867/2019, którą obowiązki usunięcia nieprawidłowości we wskazanych lokalach w przedmiotowym budynku zostały nałożone na Gminę W., jako właściciela tych lokali. Akta administracyjne potwierdzają, że wobec uzyskania przez wydane decyzje nadzoru budowlanego przymiotu ostateczności wdrożone zostały działania nakierowane na wyegzekwowaniu wydanych nakazów. Zarządca nieruchomości udzielił organowi wyjaśnień dotyczących wykonania niektórych obowiązków oraz podał, że Gmina W. stała się właścicielem wszystkich lokali w budynku, co doprowadziło do ustania bytu wspólnoty mieszkaniowej i rozwiązania umów łączących wspólnotę mieszkaniową z zarządcą, tj. A. sp. z o.o. Na potwierdzenie tego faktu załączono pismo Zarządu Zasobu Komunalnego z dnia 19 września 2020 r., w którym wskazano na likwidację wspólnoty mieszkaniowej w związku ze skupieniem własności wszystkich lokali przez Gminę W. Dalsze informacje przekazane PINB dotyczyły sprzedaży nieruchomości.
Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie egzekucyjne względem Gminy W. i wydawał w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia. Następnie organ uzyskał informację o zmianie właściciela budynku, w związku z czym skierował upomnienie nr [...] z dnia 1 października 2021 r. do osoby fizycznej.
Do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta W. nr 1716/2022 z dnia 28 lipca 2022 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku dla H. sp. z o.o..
Powzięcie przez organ nadzoru budowlanego informacji o nowym właścicielu budynku skutkowało skierowaniem do skarżącej upomnienia nr [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. i wezwania do wykonania nakazu. Upomnienie okazało się bezskuteczne, co spowodowało skierowanie do spółki pisma z dnia 6 grudnia 2022 r. dotyczącego udzielenia informacji i przedłożenia dokumentu w zakresie wykonania nakazu. Udzielona odpowiedź dotyczyła podjętych przez spółkę działań w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku. Ponowne wezwanie spółki do wykonania nakazu przybrało formę pisma z dnia 13 kwietnia 2023 r. Odpowiedź zawierała analogiczne informacje jak wcześniej.
W dniu 5 czerwca 2023 r. PINB wydał postanowienie nr 1102/2023, którym nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł oraz wezwano ją do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy PINB i do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 5 czerwca 2023 r. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Spółka wskazane postanowienie oprotestowała zażaleniem, zaś DWINB w dniu 23 października 2023 r. wydał postanowienie nr 1002/2023, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W dacie złożenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 5 czerwca 2023 r. nr 1102/2023 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia spółka złożyła do organu nadzoru budowlanego zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. skarżąca podała, że obowiązek nie istnieje, popełniono błąd co do osoby zobowiązanej oraz skierowano i prowadzono egzekucję w stosunku do podmiotu, który w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym nie jest adresatem obowiązku mającego być przedmiotem egzekucji.
PINB dla miasta W. w dniu 28 czerwca 2023 r. wydał postanowienie nr 1260/2023, którym na podstawie art. 34 § 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i 3 oraz art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 - dalej u.p.e.a.) oddalił zarzut. W uzasadnieniu postanowienia, po przytoczeniu regulacji dotyczących katalogu przyczyn stanowiących podstawę do wniesienia zarzutów i sposobu ich rozpoznania przez organ omówiono okoliczności wydanego rozstrzygnięcia.
W szczególności względem zarzutu nieistnienia obowiązku uznano jego nietrafność. Zdaniem organu decyzja określająca egzekwowany obowiązek (decyzja DWINB nr 781/2019 z dnia 21 czerwca 2019 r.) funkcjonuje w porządku prawnym o niezmienionej treści. Nie została ona uchylona ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia czy nieważności, co oznacza, że zobowiązana w dalszym ciągu związana jest treścią tej decyzji, tzn. powinna wykonać nakazany obowiązek.
W kwestii błędu co do zobowiązanego zwrócono uwagę, że spółka została zobowiązana do wykonania nakazu określonego we wskazanej decyzji w momencie kupna nieruchomości od uprzedniego właściciela. Adresatem obowiązku w obu decyzjach była wspólnota mieszkaniowa, jednak z chwilą sprzedaży tej nieruchomości adresatem obowiązku staje się nowy właściciel. Wyjaśniono też, że jeżeli występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Dodatkowo, gdy w toku postępowania dojdzie do przeniesienia praw zbywalnych na inny podmiot w drodze czynności prawnej, np. sprzedaży nieruchomości, znajduje zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. Odnosi się on do czynności następstwa prawnego, co oznacza, że w toczącym się postępowaniu w miejsce dawnego właściciela nieruchomości wstępuje nowy. Zatem z chwilą sprzedaży budynku poprzedni właściciel przestaje być stroną postępowania, a nowy właściciel zyskuje status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
PINB wskazał na konieczność zastosowania art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym "w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". W sytuacji następstwa prawnego nie ma potrzeby zmiany decyzji w zakresie adresata czy wydania nowej decyzji. Warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego zarządcy/właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego.
W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie spółka wskazała na naruszenie szeregu przepisów u.p.e.a. W szczególności twierdzenia zawarte w zażaleniu dotyczyły naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutu, którego podstawą było nieistnienie obowiązku, podczas gdy w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym i postanowieniu PINB z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...], obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje, albowiem w tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019, wydaną wobec nieistniejącej już wspólnoty mieszkaniowej a nie wobec skarżącej. Naruszenie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. wiązano z oddaleniem zarzutu, którego podstawą był błąd co do osoby zobowiązanego, podczas gdy przekonanie organu, że adresatem obowiązku objętego przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym jest skarżąca, było oczywiście błędne. Wspólnota nie była nigdy właścicielem budynku, którego dotyczył ten obowiązek (jego współwłaścicielami byli właściciele lokali), i z tego względu nie zachodzi następstwo prawne pomiędzy wspólnotą a skarżącą. Nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego (wymaganego w świetle art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), potwierdzającego następstwo prawne. Zarzuty zażalenia zostały odpowiednio umotywowane i uzasadnione.
W dniu 23 sierpnia 2023 r. DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie nr 773/2023, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej - k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, organ II instancji omówił regulacje wynikające z art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a.
W dalszej kolejności dostrzeżono kilkukrotne zmiany właścicielskie przedmiotowego budynku, co doprowadziło do ustania bytu wspólnoty mieszkaniowej oraz rozwiązania umów łączących wspólnotę mieszkaniową z zarządcą. Z wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] wynika, że aktualnym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] we W. jest H. sp. z o.o..
Ustosunkowując się do zarzutu nieistnienia obowiązku PINB podkreślił, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał albo nie wydano nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek został nałożony decyzją DWINB nr 781/2019 z dnia 21 czerwca 2019 r., która w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym. Oznacza to, że nie została ona uchylona ani nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności. Decyzja ta nie została również w żaden sposób zmieniona. Zatem obowiązek w niej wskazany winien zostać wykonany.
Odnośnie błędu co do zobowiązanego według DWINB zarzut błędu co do osoby zobowiązanego należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli w tytule wykonawczym jest wskazany zobowiązany i podjęto czynności egzekucyjne do tego zobowiązanego, to nie występuje błąd co do osoby. Jeśli w tytule wykonawczym byłby zobowiązany, a zostałyby podjęte czynności do innej osoby to wystąpiłby błąd co do osoby. Skarżąca stała się zobowiązana do wykonania nakazu określonego w decyzji w momencie nabycia nieruchomości od uprzedniego właściciela. Adresatem nakazanego obowiązku w obu decyzjach była wspólnota mieszkaniowa jednak z chwilą zbycia tej nieruchomości adresatem obowiązku staje się nowy właściciel. Nadto, jeżeli występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego.
Końcowo zwracając uwagę na to, że aktualnie właścicielem nieruchomości jest spółka, którą nabyła ją od uprzednich następców prawnych, oceniono, iż to na skarżącej obecnie spoczywa obowiązek wykonania decyzji. Zatem PINB prawidłowo oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.
W skardze na wyżej opisane postanowienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 1260/2023 o oddaleniu zarzutu, podczas gdy w świetle dokumentu wskazanego w tytule wykonawczym (postanowieniu PINB z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...]) obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje, albowiem nie może istnieć obowiązek bez adresata, w tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r. nr 781/2019, wydaną wobec nieistniejącej już wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś wobec skarżącej, zaś skarżąca nie jest następcą prawnym tej wspólnoty.
2. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 28 czerwca 2023 r., nr 1260/2023 o oddaleniu zarzutu, którego podstawą był błąd co do osoby zobowiązanego, podczas gdy przekonanie organu, że adresatem obowiązku objętego przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym jest skarżąca, było oczywiście błędne. Wspólnota nie była nigdy właścicielem budynku, którego dotyczył ten obowiązek i z tego względu nie zachodzi następstwo prawne pomiędzy wspólnotą a skarżącą. Nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego (wymaganego w świetle art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), potwierdzającego następstwo prawne.
3. art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czy i jaki dokument urzędowy potwierdzał rzekome następstwo prawne skarżącego po adresacie decyzji DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r. nr 781/2019.
Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi w obszernym piśmie procesowym przedstawiono w sposób szczegółowy, na tle stanu faktycznego sprawy, okoliczności przemawiające za nieprawidłowym zdaniem skarżącej, oddaleniem zarzutu podniesionego w postępowaniu egzekucyjnym. W szczególności podniesiono, że obowiązek będący przedmiotem egzekucji nie istnieje, skoro adresat obowiązku wspólnota mieszkaniowa nie istnieje, a skarżąca nie stała się jej następcą prawnym. W tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku wskazano decyzję DWINB z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 781/2019, której adresatem była nieistniejąca obecnie wspólnota mieszkaniowa, nie zaś skarżąca. Publiczne prawa i obowiązki ukształtowane w drodze aktu administracyjnego, a do takich należą prawa, które mają być wyegzekwowane od skarżącej, mają, co do zasady, charakter osobisty. Osobisty charakter tych uprawnień wynika z faktu, że ich przedmiotem jest ochrona interesu publicznego, w tym m.in. ochrona najważniejszych wartości: życia, zdrowia, bezpieczeństwa, porządku publicznego. Pozostają one trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, są nieprzenoszalne i gasną wraz z ustaniem podmiotowości prawnej ich adresata (wspólnoty mieszkaniowej). Ponieważ decyzja administracyjna nakłada obowiązki na jej adresata, nie można od skarżącej żądać wykonania obowiązku ciążącego na innej osobie, czyli wspólnocie mieszkaniowej. Podkreślając odrębność wspólnoty mieszkaniowej w stosunku do właścicieli poszczególnych lokali, dostrzeżono utratę bytu prawnego wspólnoty na skutek zbycia wszystkich lokali, z czego wyprowadzono nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż przestał istnieć adresat obowiązku.
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 28a zd. 1 u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Organ pominął, że prowadzenie egzekucji w stosunku do domniemanego następcy prawnego (o ile ma być prowadzona w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w stosunku do poprzednika prawnego), wymaga kumulatywnego ziszczenia się dwóch przesłanek tj.: musi zachodzić następstwo prawne, tzn. z przepisów prawa materialnego i okoliczności sprawy musi wynikać, że podmiot, wobec którego prowadzona jest egzekucja, przejął egzekwowany obowiązek i musi zostać spełniony warunek formalny wskazany w kolejnym przepisie (tj. art. 28a zd. 2 u.p.e.a., którego naruszenie jest przedmiotem odrębnego zarzutu) tzn. winien zostać przedłożony dokument urzędowy, z którego wynika przejście danego obowiązku.
Według skarżącej wspólnota nie była nigdy właścicielem budynku lecz budynek ten był współwłasnością poszczególnych właścicieli lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali, przy czym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Właściciele lokali nie mogli przenieść na skarżącą praw ani obowiązków, które im nie przysługiwały ani ich nie obciążały. Skoro poszczególni członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie byli stronami postępowania administracyjnego, którego stroną była wspólnota i nie nabyli praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej wobec wspólnoty, to nabywca praw od tych osób nie nabywa praw ani nie zaciąga obowiązków wynikających z tej decyzji. Również na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada nemo plus iuris ad alium transferere potest quam ipse habet, co oznacza (m.in.), że czynność prawna dokonania pomiędzy osobami trzecimi (właścicielem lokalu i nabywcą lokalu) nie może powodować "wejścia" nabywcy lokalu w prawa lub obowiązki wspólnoty. Wskutek nabycia lokalu nr [...] przez miasto W. w przedmiotowej nieruchomości byt prawny utraciła wspólnota, a miasto W. stało się jedynym właścicielem nieruchomości. Jednak nie oznacza to, że miasto W. stało się automatycznie adresatem decyzji PINB nr 773/2019 (nakazującej usunięcie nieprawidłowości) i utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB. Nie istnieje następstwo prawne pomiędzy wspólnotą a miastem W. Brak jest przepisu prawa, który stanowiłby o takim następstwie prawnym. W konsekwencji brak jest następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikającym z decyzji nr 773/2019 (i utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB) pomiędzy kolejnymi właścicielami nieruchomości.
Ponieważ wspólnota nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, zatem także z perspektywy tytułu prawnego do nieruchomości brak jest następstwa prawnego skarżącej po wspólnocie (niezależnie od tego, że takie następstwo prawne co do decyzji administracyjnej związanej z nieruchomością i tak musiałoby mieć podstawę w przepisie prawa materialnego). Organ nie przywołuje przy tym żadnego przepisu ustawy, który przewidywałby, że nabycie lokali położonych w budynku powoduje, że nabywca staje się adresatem obowiązków wynikających z decyzji, która nie była wydana w stosunku do żadnego ze zbywców.
Zdaniem spółki organ naruszył art. 28a zd. 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, podczas gdy nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego (wymaganego w świetle art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), potwierdzającego następstwo prawne skarżącej (co nie powinno dziwić, ponieważ taki dokument nie istnieje). Brak przedłożenia dokumentu urzędowego jest zarzutem niezależnym od kwestii braku następstwa prawnego pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a skarżącą. Następstwo prawne to kwestia prawa materialnego, podczas gdy przepis art. 28a zd. 2 u.p.e.a. przewiduje dodatkowy wymóg formalny, w postaci przedłożenia dokumentu urzędowego.
Obowiązek przedłożenia takiego dokumentu urzędowego jest przesłanką konieczną prowadzenia egzekucji wobec skarżącej. Nawet jeśliby istniał przepis prawa materialnego, w świetle którego skarżąca byłby następcą prawnym wspólnoty mieszkaniowej i nawet jeśli spełnione byłyby przesłanki wynikające z tego przepisu (choć te przesłanki spełnione nie są), to prowadzenie egzekucji wobec skarżącej wymagałoby udowodnienia następstwa prawnego dokumentem urzędowym.
Strona skarżąca naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. upatrywała w braku w uzasadnieniach postanowień wskazań w następującym zakresie: czy w niniejszym postępowaniu przedłożono dokument, o którym mowa w art. 28a zd. 2 u.p.e.a., jaki to jest dokument (tzn. kto był jego wystawcą, kiedy dokument wystawiono, jaka jest jego treść, etc.), dlaczego organ uznał go za dokument urzędowy, dlaczego organ uznał go za dokument potwierdzający "przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego".
Argumentacja co do tego zarzutu sprowadzała się do przytoczenia stanowisk organów, w kontekście stanowiska spółki, która w sposób polemiczny wiązała dostrzeżone braki z wskazanymi normami procedury administracyjnej i ustawy egzekucyjnej.
Końcowo wskazano na naruszenia prawa skarżącej, gdyż zaskarżone postanowienie narusza jej prawa podmiotowe, przede wszystkim, w ten sposób, że polega na zastosowaniu środka egzekucyjnego przeciwko skarżącej, mimo że to nie skarżąca powinna być adresatem obowiązku kierowanego przez organ, nie został spełniony wymóg formalny (przedłożenie dokumentu urzędowego, wymaganego w art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), który ewentualnie mógłby otwierać drogę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi są bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - p.p.s.a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Kontrolą sądową objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o oddaleniu zgłoszonego zarzutu. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Podniesione w treści zarzutów okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Z przepisu art. 33 § 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą zarzutu jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Stosownie do art. 34 § 1-3 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.):
1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej,
jeżeli:
a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,
b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Zarzut jest zatem środkiem prawnym o jednolitym charakterze, co powoduje, że wnosząc go zobowiązany zamierza wykazać zaistnienie jednej z przesłanek z art. 33 § 2 u.p.e.a, czym kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Co istotne, z uwagi na podnoszone w skardze twierdzenia odnoszące się do prawidłowości wymierzenia grzywny jak i jej adresata należy zaznaczyć, że postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., Ml FSK 546/21). Ponadto, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.
W rozpoznawanej sprawie podstawę wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stanowią przepisy art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. tj. nieistnienie obowiązku oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. błąd co do zobowiązanego.
Przechodząc do kontroli przesłanek wniesienia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu, podkreślenia wymaga jednak fakt, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tego zarzutu. W odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) stwierdzić przyjdzie, że pojęcie "nieistnienie obowiązku" oznacza przede wszystkim egzekucję, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, przy czym zobowiązany, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., III FSK 1222/22).
Przesłanki nieistnienia obowiązku i błąd co do zobowiązanego nie znajdują w przedmiotowej sprawie uzasadnienia.
Strona skarżąca zasadniczo wszystkie zarzuty skargi konstruuje wokół twierdzenia, że obowiązek wskazany w decyzji został nałożony na wspólnotę mieszkaniową, której skarżąca nie jest następcą prawnym. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił zarzutów skargi bowiem zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym i fatycznym to skarżąca spółka jest aktualnie zobowiązanym, zaś obowiązek opisany w decyzji niewątpliwie istnieje. Okoliczności te wynikają z tego, że decyzja PINB z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr 773/2019 została skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, przy czym już w sentencji decyzji zamieszczono dopisek ,,stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości". Na obecnym etapie sprawy jasnym pozostaje, że to spółka jest właścicielem przedmiotowego budynku, a zatem korzysta nie tylko ze wszelkich uprawnień, ale też przeszły na nią obowiązki uprzednich współwłaścicieli, tworzących z przyczyn oczywistych wspólnotę mieszkaniową. Faktem jest, że przyjęty w podstawie prawnej decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane dawał organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata nakazu zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Późniejsza zmiana stanu prawnego odnośnie prawa własności nieruchomości, w stosunku do której ostatecznym aktem administracyjnym nałożono obowiązek wykonania określonych czynności, co do zasady, ale też w niniejszym przypadku, nie uniemożliwia prowadzenia egzekucji tego obowiązku. W pewnym zakresie godząc się z twierdzeniami skargi, gdyż faktycznie spółka nie jest następcą prawnym wspólnoty, należy zdecydowanie zaznaczyć, że fakt nałożenia obowiązku przez organ na wspólnotę, nie był warunkowany prawem własności nieruchomości wspólnoty, którego w żadnym przypadku wspólnota nie posiada, lecz sposobem reprezentacji współwłaścicieli tworzących rzeczoną wspólnotę. Strona skarżąca czyniąc zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 lit. b i pkt 6 u.p.e.a. dokonała swoistego uproszczenia przedstawiając stan prawny w taki sposób, że zgodnie z założeniami skargi w decyzji jako adresata wskazano nieistniejącą wspólnotę mieszkaniową, której to następcą nie jest skarżącą spółka, co ma skutkować niedopuszczalnością skierowania i prowadzenia egzekucji.
Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Przepis art. 28a u.p.e.a. reguluje możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z 06.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).
W tym stanie rzeczy zmiana przez następstwo prawne podmiotu zobowiązanego nie powoduje, że obowiązek nie istnieje lub też ma miejsce błąd co do zobowiązanego. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają argumenty dotyczące nie przedłożenia dokumentu urzędowego wymaganego zgodnie z art. 28a u.p.e.a. potwierdzającego następstwo prawne spółki. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym zarzutu zgłoszonego w egzekucji administracyjnej twierdzenia tego rodzaju pozostają bez znaczenia, gdyż ich weryfikacja może się odbywać w postępowaniu dotyczącym choćby nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co zresztą miało miejsce. Sygnalizacyjnie tylko można wspomnieć, iż PINB dla miasta W. w niniejszej sprawie jest jednocześnie wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy niejako z urzędu posiadł on wiedzę o zmianach właścicielskich budynku. Tak więc zarówno organ jak i spółka nie mają wątpliwości co do istnienia dokumentu urzędowego, o jakim mowa w 28a u.p.e.a.. Nie mogło też dojść do uchybienia warunkom formalnym wynikających ze wskazanego przepisu bowiem nie zaistniała potrzeba przekazywania dokumentu urzędowego przez organ egzekucyjny, (tu PINB) wierzycielowi (także PINB).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd mimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie rozpoznał skargę w trybie uproszczonym bowiem sprawa należy do jednej z kategorii wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Stąd też w ramach realizacji uprawnienia Sądu pozostaje ocena, czy sprawę należy rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też stosownie do art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. Sąd nie był przy tym związany wnioskiem strony skarżącej.