II SA/Wr 621/21

II SA/Wr 621/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1072
art. 208 ust. , ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 października 2021 r. Nr 2/2021 w przedmiocie wprowadzenia udokumentowanego złoża granitu leukokratycznego i gnejsów ,,K.M." do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.K. I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 514 zł (słownie: pięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym Nr 2/2021 z 22.10.2021 r. w sprawie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (dalej: studium), Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy z 09.06.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.) – dalej: u.p.g.g., wprowadził do Studium, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...].01.2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obrębów C., K. (tekst ujednolicony), obszar udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów [...] "K.M" w kat. [...] (zawiadomienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z 12.30.2007 r., znak [...], o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej).
Uzasadniając wydanie zarządzenia zastępczego organ nadzoru wskazał, że z dniem 01.01.2012 r. weszła w życie powołana wyżej ustawa z 09.06.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, której norma prawna zawarta w art. 208 stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie tego terminu udokumentowane obszary kopalin wprowadza do studium wojewoda, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte w trybie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Jednocześnie zaznaczono, że zakreślony ww. ustawą dwuletni termin wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez gminy upłynął z dniem 01.01.2014 r.
Przedstawiając przebieg toczącego się już od kilku lat postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie Wojewoda wskazał, że pismem z 15.09.2017r. Prezes Zarządu spółki działającej pod firmą P. sp. z o.o. z/s w K.(1) wystąpił do organu nadzoru o wprowadzenie do studium złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M.", i wydanie w tej sprawie zarządzenia zastępczego. Po zebraniu wymaganych w sprawie dokumentów i przeprowadzeniu odpowiedniej procedury, Wojewoda Zarządzeniem Zastępczym nr 2/2018 z 11.07.2018 r. wprowadził do Studium obszar udokumentowanego złoża oraz dokonał korekty studium w zakresie granic pozostałych złóż znajdujących się na terenie Gminy S. Wydane w roku 2018 zarządzenie zastępcze zostało zaskarżone przez Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 09.06.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 704/18, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Sąd wskazał, że przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze nie uprawniają do dokonywania korekt granic udokumentowanych złóż, które zostały już ujawnione w studium, a jedynie do wprowadzania nowych – nie ujawnionych w tym dokumencie granic złóż. Ponadto WSA zarzuciło Wojewodzie brak wyznaczenia 30-dniowego terminu organowi gminy do podjęcia odpowiedniego aktu celem usunięcia naruszenia prawa, jakim było nieujawnienie w studium granic udokumentowanego złoża, zgodnie z art. 98a ust. 1 i ust. 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej: u.s.g., przed wydaniem zarządzenia zastępczego.
Wyrok sądu wojewódzkiego został zaskarżony skargą kasacyjną przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz spółkę P. sp. z o.o. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 02.03.2021 r., sygn. akt II OSK 2797/20, NSA oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez organ nadzoru, a wniesioną przez spółkę z K.(1) odrzucił z uwagi na brak legitymacji skargowej wynikającej z charakteru ustawy samorządowej. W wydanym orzeczeniu podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku sądu I instancji w zakresie braku uprawnień organu nadzoru do dokonywania korekty granic udokumentowanych złóż w takim akcie planistycznym jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tutaj Gminy S.). Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie, że organ nadzoru nie miał obowiązku, na podstawie przepisów art. 98a ust. 3 u.s.g., przed wydaniem zarządzenia zastępczego, wezwać gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Realizując ustawowy obowiązek oraz mając na względzie powyższe wyroki, Wojewoda ponownie przystąpił do czynności związanych z ujawnieniem udokumentowanego złoża w Studium. Wskazał, że pismem z 18.05.2021 r. zawiadomił Wójta Gminy S. wystąpił o przekazanie aktualnego dokumentu studium. Pismem z 31.05.2021 r. Wójt Gminy S. przekazał wnioskowany akt planistyczny. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że aby zapewnić spójność całego dokumentu studium, wymagane zmiany zostały wprowadzone zarówno w tekście, jak i na jego rysunkach, określających uwarunkowania przyrodniczo-kulturowe oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego, w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem wprowadzanych zmian (zgodnie z wymogiem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Dodatkowo, na potrzeby wprowadzanych zmian, sporządzono dane przestrzenne, o których mowa w art. 67c ust. 5 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. Wykonany w tej formie ujednolicony projekt studium stanowi załączniki: Nr 1, Nr 2, Nr 3 i Nr 4 do zarządzenia zastępczego.
Na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina S., pismem z 24.11.2021 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum wywiedzionej skargi pełnomocnik strony skarżącej, powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucił organowi nadzoru:
1). naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez działanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: Marszałek), który przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża, a także nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji podnoszonych przez gminę wątpliwości formułowanych w piśmie z 25.08.2019 r., braku działań zmierzających do zmian dokumentacji geologicznej mimo zdezaktualizowania się wielu informacji zawartych w ww. dokumencie od 2007 r. (czyli od daty wydania – uwaga Sądu), a tym samym niespełnienia wymagań jakie powinna spełniać dokumentacja geologiczna;
2). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 208 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.g. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do studium nieprawidłowego i nieudokumentowanego stanu zasobów złoża granitów leukokratycznych;
3). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 208 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.g. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie w treści studium informacji, że złoże jest położone w granicach obszaru NATURA 2000 G. (obszar specjalnej ochrony ptaków [...]) oraz że na tym terenie występują obszary leśne.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Wniesiono również o dopuszczenie następujących dowodów: 1) pisma Marszałka z 18.10.2018 r. na okoliczność ustalenia, że zdaniem organu brak jest podstaw do powtórnego poddawania analizie dokumentacji geologicznej oraz 2) pisma Wójta Gminy S. z 25.08.2019 r. zawierającego wniosek o wszczęcie postepowania w przedmiocie nakazania zmiany dokumentacji geologicznej z uwagi na istniejące wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej na okoliczność ustalenia podstaw do kwestionowania wskazanej dokumentacji.
Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozważenie wydania przez Sąd postanowienia o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu (dalej: TK) pytania prawnego dotyczącego tego, czy art. 45 ust. 1a w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z 03.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: ustawa górnicza z 1994 r.) w zakresie w jakim nie przewidywał możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji geologicznej o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej jest zgodny z art. 78 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej przedstawił argumentację mającą wykazać, że wprowadzone do Studium złoże jest złożem nieudowodnionym, którego dokumentacja geologiczna została wadliwie przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka, a przez to wprowadzone do Studium złoże nie jest udokumentowanym złożem kopaliny w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Zarzucono także brak przeprowadzenia jakiejkolwiek aktualizacji dokumentacji geologicznej i tym samym zawarte w tym dokumencie twierdzenia nie odpowiadają zmieniającej się rzeczywistości. Na wykazanie powyższych okoliczności autor skargi odwołał się do pisma z 25.08.2019 r., w którym Gmina wnioskowała o dokonanie zmiany dokumentacji geologicznej, a ponadto wskazał, że na stronie 17 dokumentacji geologicznej jej autor stwierdza, że złoże jest położone poza obszarami objętymi prawną ochroną przyrody, w tym poza jakimkolwiek obszarem należącym do sieci Natura 2000. W rzeczywistości jednak w graniach gminy znajdują się: a) projektowany Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 ,,Ł. i P." z granicami znajdującymi się w obszarze nr [...] (A.), obszarze nr [...] (M.) oraz obszarze nr [...] (obręb K.); b) obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 G. z granicami znajdującymi się na obszarze nr [...] (K.(2)), obszar nr [...] (A.), obszar nr [...] (K.) oraz obszar nr [...] (K.), natomiast obszary nr [...] (M.), obszar nr [...] (M.) oraz obszar nr [...] (K.(2)) znajdują się w jego bliskim sąsiedztwie. Dodatkowo, na terenie gminy, stwierdzono występowanie 18 gatunków chronionych na 249 stanowiskach, w tym 12 gatunków podlega całkowitej ochronie.
Pełnomocnik podniósł, że według stanowiącego podstawę przygotowania tego rodzaju dokumentacji rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczególnych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin z 06.07.2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 136, poz. 1151), część tekstowa dokumentacji złoża kopaliny powinna zawierać m.in. warunki ochrony środowiska, ochrony złoża, rekultywacji, omówienie stanu środowiska i jego ochrony, przedstawienie danych w zakresie budowy złoża, warunków jego występowania, jakości kopaliny i własności skał otaczających niezbędnych dla oceny wpływu eksploatacji na środowisko, własności rekultywacyjnych skał płonnych, wymagań dotyczących ochrony złoża. Natomiast dokumentacja zatwierdzona przez Marszałka nie zawiera aktualnych danych na ten temat, np. obszary siedliskowe przebiegają wzdłuż granicy złoża ,,K. M.". W ocenie strony skarżącej, opieranie się przez organy administracji na dokumentach nie odzwierciedlających stanu faktycznego ma istotny wpływ na realizację zasady opisanej w art. 7 k.p.a. Tym samym nieaktualne warunki środowiskowe, a także budzące wątpliwości warunki geologiczne występowania złoża powinny stanowić dla Marszałka wystarczającą przesłankę do przeprowadzenia procedury weryfikacji złoża.
W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina podkreśliła, że jej interes nie został zabezpieczony w całości w postępowaniu w sprawie wprowadzenia złoża kopaliny do studium. Wskazano tu na uregulowanie postępowania w sprawie przyjęcia dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń w brzmieniu określonym przez art. 45 ust. 1a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. i obowiązującym od 01.01.2002 r. do 01.01.2012 r., które pozbawiło Gminę możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia. Przed 2002 r. dokumentację geologiczną zatwierdzał, w drodze decyzji, właściwy organ państwowej administracji geologicznej. Brak możliwości skutecznego zaskarżenia przyjęcia dokumentacji bez zastrzeżeń spowodował tym samym sytuację, że rola Gminy została ograniczona jedynie do powzięcia informacji o zapadłym rozstrzygnięciu organu administracji geologicznej w sprawie, która ją bezpośrednio dotyczy. Gmina natomiast konsekwentnie, od momentu przekazania dokumentacji geologicznej wskazywała Marszałkowi szereg wątpliwości co do występowania i przebiegu złoża. Przedstawione w dokumentacji dane, w ocenie Gminy, w żadnym stopniu nie były wystarczające do szczegółowego określenia formy, budowy, tektoniki złoża i jakości kopaliny w złożu. Na żadnym etapie Marszałek nie poddał analizie wątpliwości zgłaszanych przez Gminę.
Powołując się na przepis art. 208 ust. 2 u.p.g.g. strona skarżąca wskazała, że zakres wydanego na tej podstawie zaskarżanego zarządzenia zastępczego musi ograniczać się tylko do wprowadzenia informacji o udokumentowanym złożu do części tekstowej Studium i naniesienia jego granic na odpowiednich załącznikach. Zgodnie z wyrokiem NSA z 02.03.2021 r., sygn. II OSK 2797/20 niedopuszczalne są jakiekolwiek inne ingerencje treść Studium. Tymczasem organ nadzoru dokonał nieuprawnionej ingerencji w treść studium wpisując dowolną ilość zasobów złoża. Zgodnie z § 2 zaskarżonego zarządzenia załączniki stanowią jego integralną część. Organ nadzoru w pkt 13.5 części opisowej uwarunkowań studium wpisał: ,,Złoże granitów leukokratycznych i gnejsów ,,K. M." w kat. [...] o kodzie w systemie MIDAS [...] położone jest w południowo – zachodniej części obrębu M. Zgodnie z zestawieniem bilansowych zasobów geologicznych złoża w kat. [...] stan zasobów na dzień 31.12.2005 r. był następujący: 2 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowca skaleniowego, 8 647 tys. Mg gnejsów do produkcji kruszyw łamanych". Wobec powyższego autor skargi wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin z 06.07.2005 r. dokumentacja geologiczna powinna określać m.in. zasoby złoża kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (§ 3 ust. 3 pkt 3 lit. i rozporządzenia). Z treści natomiast zawiadomienia Marszałka z 12.03.2007 r. (nr [...]) wynika, że przyjął on bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża zawierającą zestawienie bilansowych zasobów geologicznych złoża w kat. [...] wg stanu na dzień 31.12.2005 r. w ilości: 21 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowca skaleniowego oraz 8 647 tys. Mg gnejsów do produkcji kruszyw łamanych. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, wprowadzone do Studium przez Wojewodę informacje o złożu nie są informacjami o udokumentowanym złożu kopalin, gdyż nie są zgodne z dokumentacją.
W uzasadnieniu wniosku o skierowanie pytania prawnego do TK skarżąca strona szczegółowo opisała procedurę zgłoszeniową związaną z przyjęciem dokumentacji geologicznej w brzmieniu określonym przez art. 45 ust. 1a ustawy z 04.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Powyższa regulacja pozbawiła Gminę możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń i wykazania, że złoże nie występuje. Uznanie zatem za niezgodne z Konstytucją przepisu art. 45 ust. 1a w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z 04.02.1994 r. u.p.g.g. będzie oznaczało, że zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o procedurę, która nie spełnia konstytucyjnych standardów w zakresie prawa do zaskarżania decyzji administracyjnych oraz prawa do sądu. W razie orzeczenia o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu będzie można otworzyć drogę odwoławczą w odniesieniu do rozstrzygnięcia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń, na warunkach wynikających z sentencji wyroku Trybunału i co będzie wiązało się z koniecznością uchylenia zarządzenia zastępczego na podstawie norm niespełniających standardów opisywanych we wniosku.
W doręczonej Sądowi w dniu 27.12.2021 r. odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda raz jeszcze przytoczył brzmienie przepisów art. 208 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.g.g. Wskazał, że z pierwszego z nich wynika konieczność (obligatoryjność) wprowadzenia opisanych w tym przepisie udokumentowanych obszarów złóż kopalin przez organy gminy do studium. Jednocześnie niewykonanie tego obowiązku ustawowego stanowi podstawę do podjęcia przez niego jako organu nadzorczego działań zmierzających do zastępczej realizacji ww. obowiązku, tj. wprowadzenia udokumentowanego złoża kopalin do studium w drodze aktu nadzoru jakim jest także zarządzenie zastępcze. Wojewoda podkreślił, że w jego ocenie jedyną i wystarczającą przesłanką wydania zarządzenia zastępczego jest stwierdzenie, że gmina (jej organy) nie dopełniły opisanego obowiązku w ustawowo przewidzianym terminie. W niniejszym przypadku miała miejsce taka sytuacja, a zatem jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego miał on obowiązek wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 208 u.p.g.g. Wprowadzenie złoża do studium nastąpiło tym samym zgodnie z ustawą planistyczną oraz rozporządzeniem w sprawie studium.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego weryfikacji prawidłowości i zasadności przyjęcia przez właściwy organ administracji geologicznej tego rodzaju dokumentacji bez zastrzeżeń, Wojewoda wskazał, że nie ma podstaw prawnych (legitymacji) do tego rodzaju czynności. Dlatego też przyjęcie przez Marszałka dokumentacji geologicznej miało charakter wiążący dla organów gminy, jak i dla Wojewody, a obowiązek ujawnienia złóż kopalin w aktach planistycznych wynika wprost z art. 95 u.p.g.g.
Organ nadzoru w swej odpowiedzi na skargę podkreślił także fakt, że wydając kolejne (zaskarżone) zarządzenie zastępcze uwzględnił uwagi poczynione przez NSA, a zawarte w wyroku z 02.03.2021 r. (sygn. akt II OSK 2797/20) dotyczące jego wcześniejszego zarządzenia zastępczego nr 2/2018 z 11.07.2018 r. Orzekające w sprawie sądy – WSA we Wrocławiu oraz NSA, nie podały w wątpliwość w swych wyrokach prawidłowości przyjęcia przez Marszałka dokumentacji geologicznej jak i nie zarzuciły organowi nadzoru braku weryfikacji prawidłowości działania ww. organu administracji geologicznej.
W toku postępowania sądowo-administracyjnego Stowarzyszenie P. (dalej: stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika, powołując się na związek przedmiotu sprawy z zakresem statutowej działalności organizacji.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15.03.2022 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie pozostawia do uznania Sądu. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie. Rozprawa została odroczona celem doręczenia wydanego postanowienia wraz z uzasadnieniem na termin wyznaczony z urzędu.
W dniu 17.06.2022 r. do Sądu wpłynęło pismo Polskiego Związku P. z/s w K.(3) o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Uzasadniając złożony wniosek wskazano, że związek jest jedną z największych i najstarszych organizacji przemysłu wydobywczego działających w Polsce. Udział w postępowaniu jest natomiast bezwzględnie konieczny dla realizacji jego celów statutowych (reprezentowania interesów branży kruszyw wobec administracji rządowej i samorządowej jak i działania na rzecz rozwoju tej branży).
Postanowieniem z 27.07.2022 r. Sąd odmówił dopuszczenia związku do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Po wniesieniu zażaleń przez organizacje wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z 23.11.2022 r. w sprawach o sygn. akt II OZ 648/22 oraz II OZ 649/22 oddalił obydwa zażalenia.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 02.02.2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Podkreślił, że podana w Studium błędna informacja do zasobności udokumentowanego złoża nie może być kwalifikowana jako oczywista omyłka pisarska. Ponadto zwrócił uwagę na fakt, że Wojewoda w wystosowanej odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tego zarzutu skargi, jak również nie poinformował o podjęciu działań dotyczących ewentualnej rektyfikacji wskazanego błędu.
W dalszym toku rozprawy, Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił uwzględnić wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w skardze i przeprowadził z nich dowody. Sąd oddalił natomiast wniosek strony skarżącej o wystąpienie do TK z pytaniem prawnym zawartym w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy prowadzone jest na podstawie art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – dalej: u.p.g.g.
Z materiału sprawy i treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że obszar złoża granitów leukokratycznych i gnejsów wprowadzony został do Studium na podstawie zawiadomienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 12.03.2007r., (znak [...]) o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej. Z treści zawiadomienia wynika, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego przyjął bez zastrzeżeń Dokumentacje geologiczną złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K.M" w kat. [...], położonego w miejscowości M., gmina S., powiat [...], zawierającej zestawienie bilansowych zasobów geologicznych złoża w kat. [...] według stanu na dzień 31.12.2005 r. w ilości: 21 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowica skaleniowego, 8 647 tys Mg gnejsów do produkcji kruszyw łamanych.
Z akt sprawy w sposób jednoznaczny również wynika, że w terminie zastrzeżonym w przywołanym przepisie art. 208 ust. 1 u.p.g.g., ani do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Gmina nie wprowadziła do Studium złóż kopalin, objętych przyjętą bez zastrzeżeń – w sposób wcześniej opisany – dokumentacją geologiczną.
Zaniechanie Gminy S. w tym zakresie obligowało Wojewodę Dolnośląskiego do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zgodnie z § 2 zaskarżonego zarządzenia załączniki stanowią jego integralną część. Tekst ujednolicony Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyróżnieniem wprowadzonych zmian, stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia zastępczego. W ujednoliconym tekście Studium – w części 13 pt. Występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, w pkt 13.5 pt. Złoże granitów leukokratycznych i gnejsów "K.M" , organ nadzoru wpisał do Studium: "Złoże granitów leukokratycznych i gnejsów ,,K. M." w kat. [...] o kodzie w systemie MIDAS [...] położone jest w południowo – zachodniej części obrębu M.. Zgodnie z zestawieniem bilansowych zasobów geologicznych złoża w kat. [...] stan zasobów na dzień 31.12.2005 r. był następujący: 2 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowca skaleniowego, 8 647 tys. Mg gnejsów do produkcji kruszyw łamanych".
Porównując treść zawiadomienia Marszałka z 12.03.2007 r. z wprowadzoną przez Wojewodę zmianą Studium w zakresie ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny, Sąd stwierdza, co również podniósł autor skargi, istotną różnicę w zakresie określenia zasobności udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych. W zawiadomieniu Marszałka podaje się ilość: 21 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowica skaleniowego. Z kolei w zmienionym Studium podana została ilość 2 695 tys. Mg granitów leukokratycznych do produkcji surowca skaleniowego. Jest to zatem wartość ośmiokrotnie mniejsza od podanej przez Marszałka w przyjętej dokumentacji geologicznej. W ocenie Sądu, tego rodzaju różnica w zakresie określenia w Studium zasobności kopaliny, bez względu na to, czy jest omyłką oczywistą, czy też omyłką innego rodzaju, nie pozwala na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Dotyczy bowiem ona ujawnionych w Studium geologicznych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Przepisy art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze uprawniają Wojewodę jedynie do wprowadzenia do Studium nowych – nie ujawnionych w tym dokumencie złóż. Organ nadzoru nie może działając w tym trybie, wprowadzać jakichkolwiek zmian w tym zakresie, a już z pewnością zmian dotyczących ilości udokumentowanego złoża. Tym samym należy zgodzić się z autorem skargi, że wprowadzone do Studium przez Wojewodę informacje o złożu nie są informacjami o udokumentowanym złożu kopalin, gdyż nie są zgodne z dokumentacją geologiczną.
Z przedstawionych względów Sąd stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, dopuścił się przekroczenia granic kompetencji ustawowej przyznanej w warunkach art. 208 u.p.g.g., co obligowało do uchylenia zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z art. 208 ust. 2 u.p.g.g. jedyną i wystarczającą przesłanką wydania zarządzenia zastępczego jest stwierdzenie, że gmina nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 208 ust. 1 u.p.g.g. - ujawienia w Studium udokumentowanego złoża kopaliny w ustawowym terminie, a to jest w sprawie bezsporne, biorąc pod uwagę, że do przyjęcia bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej doszło w marcu 2007 r. Wojewoda Dolnośląski nie miał przy tym żadnych podstaw prawnych do weryfikacji prawidłowości i zasadności przyjęcia przez Marszałka dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń. Fakt takiego przyjęcia miał zarówno dla Gminy jak i Wojewody charakter wiążący. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda nie wskazał w Studium kierunku zagospodarowania złoża kopaliny. Ujawnione we wskazanym trybie złoże kopaliny miało stać się jednym z uwarunkowań zagospodarowania terenu, które trzeba wziąć pod uwagę podczas wyznaczenia kierunków zagospodarowania. To jednak pozostaje zadaniem Gminy, która prowadzi i kształtuje politykę przestrzenną w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze, pomimo wykazanej wyżej wadliwości, w tym aspekcie nie wkraczało w te uprawnienia. Ponadto wprowadzenie w trybie art. 208 ust. 2 u.p.g.g. udokumentowanego złoża kopaliny do Studium nie oznacza, że złoże to będzie eksploatowane. Na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - w Studium zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności poprzez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin. Powołana regulacja odnosi się zatem do ochrony zasobów ziemi w postaci złóż kopalin. Temu celowi służy ujawnienie w Studium udokumentowanych złóż kopalin.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym w skardze pytaniem prawnym, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowym pytaniem. Przepis art. 193 Konstytucji RP daje Sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest wątpliwość powstała co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem. Takiej zależności Skład orzekający nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, albowiem ocena konstytucyjności przepisu art. 45 ust. 1a ustawy z 04.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 t.j.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 lit. b ustawy z 27.07.2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2001r., Nr 110, poz. 1190), we wskazanym w skardze zakresie, nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd – stosownie do przepisu art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 powołanej ustawy.