II SA/WR 620/21

II SA/Wr 620/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1158/23 - Wyrok NSA z 2024-07-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 119, art. 121 par. 1 i 2, art. 122
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 września 2021 r., nr 1062/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr 62/2021, z dnia 20 VII 2021 . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu, na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 poz. 1438 z późn.zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim na nałożył na P. T., właściciela nieruchomości przy pl. [...] w J. (dz. nr [...], obr. [...]) I. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6 000 zł (słownie: sześć tysięcy złotych) wymienionego w tytule wykonawczym nr 4/2021 z dnia 20.07.2021 r. II. obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68, 00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Równocześnie wezwano zobowiązanego do: 1. Wpłacenia grzywny w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru w powiecie wałbrzyskim, konto G. S.A. numer [...]. Obowiązek uiszczenia, na wskazane konto, opłaty za wydanie tego postanowienia powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ( art. 64a § 1 pkt 1. w zw. art. 64a § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie nieuiszczenia grzywna ta i opłata zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. 2. wykonania określonego w tytule wykonawczym nr 4/2021 obowiązku w terminie 21 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, gdyż w przeciwnym razie wobec wyżej wymienionego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. Następnie pouczono stronę, że zobowiązanemu służy w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia prawo: a) zgłoszenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, których podstawę określenia art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; b) wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie (art. 122 § 3 powołanej wyżej ustawy) do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, ul. Purkyniego 1, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej PINB) decyzją nr 1/2020 z dnia 07.01.2020 r. nakazał P. T.
właścicielowi nieruchomości przy pl. [...] w J. (dz. nr [...], obr. [...]), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy pl. [...] w J. poprzez: 1) skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków elewacji frontowej budynku nr 5 - dawnej biblioteki (bryła I), które utraciły przyczepność do ścian murowanych oraz gzymsów, grożących upadkiem na przylegający bezpośrednio do budynku chodnik i jezdnię, 2) usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek z attyki budynku - dawnego kina (bryła II), 3) skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku, 4) monitorowanie rys i pęknięć powstałych w konstrukcji budynku poprzez założenie plomb kontrolnych lub montaż rysomierzy, 5) oczyszczenie zamontowanego na budynku daszku ochronnego z siatki z zalegających fragmentów dachówek, cegieł, tynku i itp. Termin na wykonanie nakazu określonego w pkt od 1 do 5 ustalono do 31.01.2020 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. W ustawowym terminie P. T. wniósł odwołanie. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją nr 360/2020 z dnia 30. 03.2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków wskazanych w pkt 1- 5 sentencji zaskarżonej decyzji i wyznaczył nowy termin do 30.04.2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Upomnieniem nr 6/2019 z dnia 02.06.2020r. PINB wezwał zobowiązanego do wykonania, nakazu. Pomimo upływu terminu określonego w upomnieniu obowiązek nie został przez zobowiązanego wykonany, dlatego tut. Organ wydał w dniu 13.07.2020r. postanowienie nr 32/2020 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku zaskarżenia postanowienia DWINB postanowieniem nr 845/2020 z dnia 22.09.2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ l instancji nie dokonał sprawdzenia, czy obowiązek został wykonany, przekazując wyłącznie upomnienie zobowiązanemu. Brak dokonania sprawdzenia, czy skarżący faktycznie uchylał się od realizacji obowiązków określonych w decyzji nakazowej stanowi naruszenie zasady określonej w 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie PINB należało uznać za przedwczesne, gdyż nałożenie grzywny może nastąpić dopiero wtedy, gdy zobowiązany rozmyślnie, celowo nie wykonuje obowiązku, a potwierdzenie tej okoliczności znajduje się w aktach sprawy. Mając na względzie treść postanowienia nr 845/2020, organ na dzień 18.01.2021 r. godz. 13.00 wyznaczył oględziny w celu sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją nakazową. Na miejscu zastano pracowników z firmy P. z/s w S., którzy poinformowali, że ok. godz. 9.00 przystąpili do rozkładania rusztowań w celu usunięcia luźnych elementów, fragmentów cegły, tynków, samosiejek z elewacji frontowej budynku. Ponadto mają zabezpieczyć dwa otwory okienne i 1 drzwiowy płytami OSB. W dniu oględzin stwierdzono, że drzwi od strony parku, które były wcześniej otwarte, są skutecznie zabezpieczone (założona kłódka), natomiast drugie drzwi - dwuskrzydłowe z kratami, były otwarte z możliwością wejścia do wnętrza obiektu. Stan faktyczny udokumentowano na zdjęciach. P. T. nie stawił się na oględziny. W związku z tym, iż podczas oględzin w dniu 18.01.2021 r. roboty były w trakcie wykonywania, organ pismem z dnia 21.01.2021 r. wyznaczył na dzień 23.02.2021 r. ponowne oględziny. Oględziny odbyły się z udziałem P. T. W zakresie wykonania decyzji nr 1/2020 z dnia 07.01.2020 r. stwierdzono: Odnośnie do pkt 1 - nakaz wykonany. Odnośnie do pkt 2 - widoczne były uszkodzone, niepełne dachówki na attyce kina. Z poziomu chodnika trudno było stwierdzić, czy w takim stanie dachówki te nie są luźne i nie grożą upadkiem na chodnik, jezdnię (strona zobowiązana nie przedłożyła oświadczenia osoby właściwie uprawnionej, że usunięto luźne i uszkodzone dachówki). Odnośnie do pkt 3 - drzwi frontowe i tylne budynku były zamknięte na klucz oraz przy pomocy kłódek. Odnośnie do pkt 4 - na rysach, pęknięciach nie założono plomb kontrolnych lub rysomierzy. Właściciel stwierdził, że pęknięcia istniały w 2016 r. i do tej pory nie powiększyły się i nie pogłębiły się. Odnośnie do pkt 5 - daszki ochronne nie zostały do końca oczyszczone z zalegających fragmentów tynków, dachówek, liści. Listwy zabezpieczające zostały częściowo wzmocnione poprzez nabicie listew z płyty OSB. Ponadto nie uprzątnięto z chodnika zalegających fragmentów tynków, dachówek, zaprawy, cegieł. Stan faktyczny udokumentowano na zdjęciach. P. T. oświadczył, że nie wykonane roboty z decyzji nr 1/2020 łącznie z uporządkowaniem terenu przyległego do budynku nr 5, wykona w terminie do 30.03. 2021 r. W tym stanie rzeczy organ na dzień 06.04.2021 r. wyznaczył kolejny raz oględziny w celu ostatecznego sprawdzenia wykonania obowiązków. Obecny podczas oględzin Z-ca Burmistrza J. poinformował, że chodnik przy budynku nr [...] został uporządkowany z gruzu ceglanego i tynku przez służby działające na zlecenie Urzędu Miasta J. W stosunku do ustaleń z dnia 23.02.2021 r. stan faktyczny nie uległ zmianie, za wyjątkiem - w zakresie pkt 3 stwierdzono przecięte kłódki na drzwiach z tyłu budynku, w zakresie pkt 5 stwierdzono nabicie dodatkowych listew mocujących siatkę daszku do ściany budynku (łącznie 13 sztuk listew o różnych długościach, wcześniej nabite były 4 listwy). Stan faktyczny udokumentowano na zdjęciach. P. T. lub jego pełnomocnik na oględziny nie stawili się. Upomnieniem nr 3/2021 z dnia 14.05.2021 r., skutecznie doręczonym w dniu 31.05.2021 r., PINB ponownie wezwał zobowiązanego do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku wynikającego z decyzji nr 1/2020 z dnia 07.01.2020 r. utrzymanej w mocy decyzją DWINB nr 360/2020 z dnia 30.03.2020 r., na którą to decyzję organu II instancji wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która to skarga została oddalona wyrokiem z dnia 15.12.2020r. sygn. akt II SA/Wr 310/20. Do dnia sporządzenia niniejszego postanowienia zobowiązany nie zgłosił wykonania w całości nałożonego na niego nakazu. W ocenie organu P. T. uchyla się od wykonania nakazanych robót, co obliguje organ do podjęcia działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie bowiem do zawartej w treści art. 6 § 1 tejże ustawy dyspozycji "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6 000 zł organ egzekucyjny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Należy bowiem podkreślić, iż obowiązek nie został przez stronę zobowiązaną wykonany pomimo znacznego upływu czasu od dnia 30.04.2020 r., tj. terminu określonego w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego nr 360/2020. Nadto uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku prowadzi, mając na uwadze zakres przedmiotowy obowiązku, do utrzymania stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wynikającego ze stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku zlokalizowanego przy pl. [...] w J., stanowiącym własność zobowiązanego. W ocenie organu wysokość grzywny w celu przymuszenia - sześć tysięcy złotych jest kwotą niezbędną, aby służyła realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nie realizuje dobrowolnie obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, do wykonania nałożonych z mocy prawa powinności. W ocenie organu nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie niższej niż sześć tysięcy złotych nie odniosłoby skutku w postaci skłonienia zobowiązanego do wykonania obowiązku. A zatem grzywna, jako obciążenie pieniężne mające zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona w mniejszej kwocie niż sześć tysięcy złotych, nie mogłaby być środkiem dostatecznie mobilizującym do wykonania obowiązku. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia w tej kwocie organ, kierując się zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego, uwzględnił także brak woli realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który pomimo znacznego upływu czasu od dnia 30.04.2020 r., nie wykonał w całości ciążącego na nim obowiązku mającego na celu usunięcia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Mając zatem na uwadze zasady: celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności - nałożona grzywna w celu przymuszenia w kwocie sześciu tysięcy złotych, nie wykracza poza wymienione zasady. Następnie organ stwierdza, iż nakładając grzywnę w celu przymuszenia, organ nie musi brać pod uwagę możliwości finansowych ukaranego. Ten ostatni, niezależnie od majętności, może bowiem uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, do którego grzywna ma przymusić. Wynika to wprost z art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 października 2014 r., I OSK 1466/14). Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego bowiem może on, jak już powiedziano, uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2012r., II OSK 443/11). Dalej organ podkreśla, iż jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez Zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012r., II OSK 813/11). Mając na uwadze powyższe, egzekwowanie od P. T. wykonania określonego obowiązku jest niezbędne i uzasadnia w ocenie organu egzekucyjnego nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie sześciu tysięcy złotych, jako dolegliwość niezbędną do realizacji obowiązku przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, tj. eliminacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia uzasadniony jest treścią art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego to przepisu wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Ponadto należy wskazać, iż jakkolwiek art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka, to jednak przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanych. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest takim najłagodniejszym środkiem. Należy również wskazać, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia zmierzać ma do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Jednakże w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywy w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jej koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. Okoliczność ta również dowodzi, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Ponadto w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; § 2 tego przepisu stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 § 1 przywołanej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakłada zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Przepis art. 121 § 2 tejże ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowa nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50. 000 zł, przy czym zgodnie z § 4 art. 121- jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi natomiast, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2 ) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyżej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. § 3 art. 122 tejże ustawy stanowi, że zobowiązanej służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ( art. 33 i 34 ) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Nieuiszczona w terminie grzywna w celu przymuszenia podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nienałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu ( art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego { art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W uzasadnionych przypadkach już uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zobowiązanemu na jego wniosek zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, jeżeli wykonał on obowiązek. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny, za zgodą organy wyższego stopnia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1062/2021 z dnia 29 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa - po rozpatrzeniu zażalenia P. T., reprezentowanego przez radcę prawnego M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Wałbrzyskim 62/2021 z dnia 20 lipca 2021 r. w przedmiocie nałożenia na Pana P. T. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6 000 zł, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw opisał przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że postanowienie nr 62/2021 z dnia 20 lipca 2021 r. zostało oprotestowane w ustawowo przewidzianym terminie przez P. T., reprezentowanego przez r. pr. M. J. poprzez złożenie zażalenia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) dalej u.p.e.a. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stąd też celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny ( zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1). Z powołanych przepisów wynika wprost, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek nie został przez niego wykonany, co znajduje swoje odbicie i uzasadnienie nałożenia przedmiotowej grzywny na zobowiązanego. Organ podkreśla, iż nakazane do wykonania obowiązki objęte postępowaniem egzekucyjnym w niniejszej sprawie mającą na celu wyeliminowanie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wywołanego możliwością upadku luźnych elementów z dachu budynku lub daszku zabezpieczającego, fragmentów tynków jak i gzymsów z elewacji frontowej budynku na chodnik lub jezdnię. Niewątpliwie do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy zaliczyć objęte decyzją PINB nr 1/2020 z dnia 07 stycznia 2020 r. obowiązki, którą następnie decyzją DWINB nr 360/2020 z dnia 30 marca 2020r. uchylono w części określającej termin wykonania obowiązków wskazanych w pkt 1- 5 sentencji zaskarżonej decyzji i wyznaczono nowy termin do 30 kwietnia 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymującą decyzję w mocy obowiązki. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż obowiązki wskazane w treści decyzji nie zostały zrealizowane do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Okoliczność ta została wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, na co wskazują wielokrotnie przeprowadzone oględziny i sporządzone z nich protokoły. Akta sprawy wskazują, że organ - działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji decyzji obowiązku. Nadto, należy wskazać, że zobowiązany miał wystarczająco dużo czasu, aby wykonać nakazane obowiązki. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansową zobowiązanych. Strona skarżąca winna mieć powyższe na względzie decydując się na sposób działania w sprawie. Dalej organ zauważa, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ponadto, zdaniem DWINBu zwrócić należy uwagę na stanowisko orzecznictwa administracyjnego wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2012 roku, sygn. akt II OSK 813/11 - aby środek w postaci grzywny w celu przymuszenia, nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając określoną grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zastosowany przez organ I instancji środek w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Podkreślić jednak trzeba, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku. Przy czym przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2u.p.e.a). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ podkreśla, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Wałbrzyskim nie przekroczył przy ustaleniu wysokości grzywny granic uznania administracyjnego, a okoliczności wskazane powyżej, uzasadniają wymierzenie kary w ustalonej przez organ egzekucyjny sprawie tj. w wysokości 6 000 zł. Organ odwoławczy pragnie przychylić się do twierdzeń organu I instancji, że egzekwowanie od zobowiązanego P. T. wykonania określonego obowiązku jest niezbędne i uzasadnia nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6 000 zł jako dolegliwość niezbędną do realizacji obowiązku przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, tj. eliminacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej odnośnie "bezskuteczności prawnej upomnienia" organ pragnie wyjaśnić, iż zarówno z art. 15 § 1 u.p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. To zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Zobowiązany powinien czerpać wiedzę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wprost od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika czy też innej wskazanej przez niego osoby. Nie ma przeszkód ku temu, aby zobowiązany ustanowił pełnomocnika po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, w oparciu o stosowane odpowiednio na gruncie egzekucyjnym przepisy k.p.a. Do tego momentu ustanowienie pełnomocnika pozostaje niedopuszczalne także z tego względu, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie. Istnienie wcześniejszego pełnomocnictwa nie ma znaczenia w kontekście doręczenia tytułu wykonawczego, który musi być doręczony zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Dopiero bowiem po skutecznym doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązany staje się stroną w postępowaniu egzekucyjnym, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 k.p.a. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ powinien zostać zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. II OSK 688/20 oraz z dnia 14 listopada 2018 r. I GSK 2270/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. II SA/Kr 199/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W związku z powyższym w ocenie organu prawidłowe jest zatem doręczenie upomnienia nr 3/2021 z dnia 14 maja 2021 r. bezpośrednio zobowiązanemu. Kolejno organ pragnie odnieść się do zarzutu strony skarżącej, wskazującej na "naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 32 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia na skutek bezprawnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie na podstawie tytułu wykonawczego nr 4/2021 z dnia 20 lipca 2021 r., w której jest już prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie odrębnego tytułu wykonawczego nr 3/2020 z dnia 13 lipca 2020 r. i postępowanie w tym zakresie nie zostało umorzone ani w inny sposób zakończone", który to zarzut w ocenie organu jest całkowicie chybiony. Mianowicie, jak wynika z przekazanych do organu drugiej instancji akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Wałbrzyskim postanowieniem nr 78/2020 z dnia 12 października 2020 roku umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko P. T. na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego nr 3/2020 z dnia 13 lipca 2020 r. w związku ze stwierdzeniem zasadności zgłoszonego zarzutu przez pana P. T., reprezentowanego przez r. pr. M. J. Stąd też zarzut strony jest chybiony. Natomiast odnośnie wniosku skarżącego zawartego w zażaleniu o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia organ wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia na podstawie art. 17 § 2 u.p.e.a, który stanowi, że "wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia". Zdaniem DWINBu należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanych skierowano w pierwszej kolejności upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Podsumowując organ stwierdza, że wszystkie zarzuty zażalenia należy uznać za chybione, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekracza granic uznania administracyjnego. Również Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł żadnych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonego postanowienia.
Skargę na ostateczne postanowienie złożył P. T. reprezentowany przez: r. pr. M. J. Działając w imieniu P. T., (dalej jako "skarżący") zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") pełnomocnik profesjonalny zaskarżył w całości postanowienie nr 1062/2021 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim nr 62/2021 z dnia 20 lipca 2021 r. nakładające na P. T. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych na niego w tytule wykonawczym nr 4/2021 z dnia 20 lipca 2021 r., tj. wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 360/2020 z dnia 30 marca 2020 r. W skardze podniesiono zarzuty 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.") w związku z art. 119 i art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 360/2020 z dnia 30 marca 2020 r., w sytuacji gdy postępowanie w tej sprawie prowadzone było mimo braku uprzedniego doręczenia skutecznego prawnie upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, mimo wynikającego z prawa obowiązku doręczenia upomnienia; b. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 154 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 105 oraz art. 144 k.p.a. oraz w zw. w związku art. 119 w związku z art. 33 § 2 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 360/2020 z dnia 30 marca 2020 r., pomimo istotnej zmiany okoliczności faktycznych tj. spalenie się nieruchomości objętej postępowaniem głównym w dniu 25 października 2021 r. które prowadzi do niemożności wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego i czyni bezzasadnym zastosowanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania czynności, które w związku z pożarem nie mogą zostać wykonane, a wobec których to okoliczności z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania zaistniała potrzeba uchylenia ostatecznego postanowienia i umorzenia postępowania. Wobec tych zarzutów strona wnosi: 1. na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie postępowania w całości, 2. alternatywnie, wobec konstatacji sądu o braku podstaw do umorzenia postępowania, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 lit. a o uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu w pierwszym rzędzie strona skarżąca przedstawia stan sprawy, a następnie wskazuje, że zdaniem strony zobowiązanej, postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to zwłaszcza wobec nieistnienia w obrocie prawnym ważnego i skutecznego prawnie upomnienia, wzywającego zgodnie z przepisami o egzekucji w administracji do wykonania obowiązków nałożonych w drodze decyzji DWINB. Brak ten charakteryzuje postępowanie egzekucyjne wadliwością istotnego stopnia, bowiem bez uprzedniego doręczenia skutecznego prawnie upomnienia nie można wskazywać na prawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, co zarówno organowi I oraz II instancji umknęło, w toku postępowania egzekucyjnego doszło do nieszczęśliwych okoliczności, na skutek których w nieruchomości, która była przedmiotem postępowania głównego, a przede wszystkim względem której DWINB formułował szczególne obowiązki wykonania robót budowlanych, tj. budynek zlokalizowany przy pl. [...] w J. (dz. ew. nr [...] obręb [...], dalej "nieruchomość") uległ częściowemu spaleniu. Na dzień złożenia skargi nie jest bowiem możliwe monitorowanie rys i pęknięć, skucie tynków z elewacji czy usunięcie luźnych dachówek - konstrukcja dachu jest niemalże doszczętnie zniszczona przez wspomniany pożar. Zasadne jest zatem wskazanie, że postępowanie zmierzające do wykonania niemożliwych obowiązków jest postępowaniem, które stało się bezprzedmiotowe - już pod względem samych obiektywnych możliwości realizacji obowiązków, obowiązki te nie nadają się do wykonania i skutecznego ich egzekwowania. Z powyższych powodów postanowienie charakteryzuje się wadliwością i winno zostać co najmniej wyeliminowane z obrotu prawnego. Celowościowa funkcja przymusu nie zostaje w żaden sposób osiągnięta, nałożony bowiem przymus pieniężny odnosi się do realizacji obowiązku niepieniężnego, niemożliwego na dzień dzisiejszy do wykonania. II. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 119 i art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. DWINB naruszył przepisy postępowania poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, pomimo że PINB prowadził postępowanie egzekucyjne sprzecznie z przepisami o postępowaniu w egzekucji administracyjnej, a to wobec niedoręczenia skutecznego prawnie upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest wysłanie przez wierzyciela, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Upomnienie jest czynnością postępowania głównego a nie postępowania egzekucyjnego (por. P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sam. Teryt. 2011/2, s. 62; P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 15), obwiązuje więc zasada ogólna postępowania administracyjnego o doręczaniu pism pełnomocnikowi, jeśli takowy w postępowaniu istnieje (art. 40 § 2 k.p.a.). PINB dopuścił się uchybienia przepisom procedury administracyjnej w toku postępowania głównego, która to obraza przepisów przyjęła postać braku doręczenia uprzedniego upomnienia ustanowionemu pełnomocnikowi w postępowaniu głównym (znak WOA.7721.78.2020. IX.21.0.1), w toku którego wydana została Decyzja DWINB PINB, nie spełnił wymogu sine quo non wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jakim jest doręczenie skutecznego prawnie upomnienia. Wypada bowiem zauważyć, że wtoku postępowania prawnego skuteczność prawną można przydawać jedynie pismom, które zostały doręczone pełnomocnikowi, jeżeli taki w sprawie został ustanowiony oraz został wskazany jego adres do doręczeń. W tej sytuacji postępowanie egzekucyjne nie może się toczyć. Skutkiem uchybienia obowiązkowi upomnienia zobowiązanego jest umorzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA OZ w Lublinie z 26.02.1996 r., SA/Lu 481/95, Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku że pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do reprezentowania zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy także instytucji doręczenia upomnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.6.2007 r., I SA/Wa 128/07, Legalis; wyrok NSA z 11.9.2007 r., II FSK 991/06, Legalis). W podobnej sprawie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 2336/13, LEX nr 1567657: "skoro art. 18 u.p.e.a., stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustanawiania pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 k.p.a., to organ ma obowiązek doręczyć upomnienie lub tytuł wykonawczy temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie" (por. również wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., II FSK 2931/12, LEX nr 1774331, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. II OSK 702/12, LEX nr 1605254). W obrocie prawnym nie istnieje zatem skuteczne prawnie upomnienie, czyli element warunkujący dopuszczalność prowadzenia egzekucji w administracji. Nałożenie grzywny dokonuje się w drodze postanowienia wydawanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, nie można jednak uznać za zgodne z prawem takie nałożenie grzywny, które jest wydawane w toku postępowania prowadzonego sprzecznie z prawem. Ponieważ w tej sytuacji nie wszczęto skutecznie postępowania egzekucyjnego to tym bardziej w jego toku nie można było nałożyć środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Postanowienie zatem jest z gruntu wadliwe, bowiem utrzymuje w obrocie prawnym postanowienie PINB wydane w toku postępowania, które jest bezprawnie prowadzone. Z tego już tylko powodu organ II instancji winien wyeliminować z obrotu prawnego to postanowienie, a także postępowanie w sprawie umorzyć, czego nie uczynił. III. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 154 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 105 oraz art. 144 k.p.a. oraz w zw. w związku art. 119 w związku z art. 33 § 2 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ II instancji naruszył powyższe przepisy poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB pomimo wystąpienia istotnej zmiany okoliczności faktycznych w skutek której postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a nałożony środek egzekucyjny - bezcelowy. W sposób zasadniczo zmieniający celowość nałożonego środka egzekucyjnego jest okoliczność znana PINB z urzędu, jaką jest spalenie się nieruchomości objętej postępowaniem głównym w dniu 25 października 2021 r. (na dowód czego dołącza się stosowne artykuły prasowe - Załącznik nr 2). Wskutek pożaru całkowitemu zniszczeniu uległa drewniana więźba dachowa w środkowej części budynku, konstrukcja dachowa została uszkodzona i nadpalona, zachowały się tylko jej fragmenty, doszło do odsłonięcia 6 kominów murowanych, część kominów wykazuje odchylenie od pionu, jeden spękanie, zniszczeniu uległ też daszek ochronny. W tej sytuacji z uwagi na niewykonalność robót budowalnych wskazywanych w pierwotnej Decyzji DWINB i brak przedmiotu tychże obowiązków (skuwanie luźnych dachówek, gdy brak jest w ogóle dachu, monitorowanie rys, gdy ścian budynku nie ma) czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym, niemożliwym do wykonania. Nie można dążyć bowiem do wykonania obowiązków administracyjnych w drodze egzekucji, gdy są one niewykonalne. Skarżący zwraca uwagę na cel nałożenia grzywny jakim jest przymuszenie do wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku. Środek ten nie może wywrzeć pożądanego, konstytuującego jego istnienie obowiązku gdy ten de facto w skutek unicestwienia jego przedmiotu, fizycznie nie może być w całości wykonany. Grzywnę w celu przymuszenia odróżnia od innych środków egzekucyjnych właśnie jej przymuszający a nie zaspokajający charakter. Jak wskazuje się w piśmiennictwie "grzywna w celu przymuszenia nie jest karą sensu stricto, nie spełnia funkcji represyjnej, lecz jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwości natury finansowej do określonego zachowania się. Jak sugeruje sama jej nazwa, ma ona za zadanie wywarcie nacisku psychicznego na zobowiązanego (wpłynąć na jego wolę, chęć spełnienia obowiązku publicznoprawnego, niepieniężnego" (por. Wojciech Mrozek, Grzywna w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym - geneza i charakter prawny, Przegląd Prawa i Administracji 78, 2008). W zaistniałym stanie faktycznym, organ II instancji powziąwszy informację o pożarze winien był dokonać autoremedury w drodze eliminacji ostatecznego postanowienia i umorzenia postępowania. Nie jest jakkolwiek zasadnym w państwie prawa, by pieniężnie przymuszać do wykonania obowiązków, których fizycznie i obiektywnie wykonać się nie da. Jednocześnie wypada zauważyć, że karanie miałoby miejsce w okolicznościach, w których skarżący nie dość, że poniesie koszty nieszczęśliwego wypadku na nieruchomości, to jeszcze będzie ponosić koszt grzywny dążącej do przymuszenia wykonania niewykonalnych obowiązków. W związku z powyższym niezbędne jest co najmniej wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, a nadto umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich kompetencji działają sądy administracyjne, była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e. wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, upomnienie zostało doręczone stronie zobowiązanej 31 maja 2021 roku. Wezwano w nim do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Ponadto niesporne jest, że upomnienie to zostało doręczone skarżącemu. To spowodowało wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu na stronę zobowiązaną, w świetle ostatecznej decyzji, grzywny w celu przymuszenia w kwocie sześciu tysięcy złotych. W sprawie niesporne pozostaje, że ostateczna decyzja nie została w całości wykonana. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e. Przewidziany w art. 119 u.p.e. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej obowiązek nie został wykonany w całości, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, że dnia 13 Xll 2019 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin w sprawie ustalenia stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy pl. [...] w J. z udziałem przedstawiciela Gminy J. i bez udziału spółki E. P. T. właściciela działki i budynku (k. 246 akt). Do protokołu oględzin dołączono dokumentację zdjęciową. Wobec stwierdzonych ustaleń organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr 1/2020, nakazującą w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 właścicielowi obiektu szereg obowiązków, wobec stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności "ze względu na ochronę zdrowia lubi życia ludzkiego" (k. 246 akt adm.). Orzeczenie to zostało (co do zasady) utrzymane w mocy przez instancję odwoławczą decyzją z dnia 30 lll 2020 nr 360/2020, z tą tylko zmianą, że organ ll instancji orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków, określając go na dzień 30 IV 2020 r. (k.270 akt). Dalej trzeba powiedzieć, że 15 XII 2020 r., prawomocnym wyrokiem, zapadłym w sprawie II SA/Wr 310/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę P. T. na decyzję DWINB u nr 360/20. Z kolei 14 V 2021 r. organ I szej instancji, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wydał w sprawie upomnienie nr 3/2021, przy czym zostało ono doręczone zobowiązanemu 31 V 2021 r., a 20 VII 2021 r. wystawiono w sprawie tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (k. 492 i n. akt administracyjnych). Z kolei postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1062/2021. Mając na uwadze dotychczasowe uwagi i ustosunkowując się do zarzutów skargi trzeba podnieść, że nie stwierdził sąd aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 360/2020 z dnia 30 marca 2020 r., w sytuacji gdy postępowanie w tej sprawie prowadzone było mimo doręczenia upomnienia, wzywającego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, samej stronie. Otóż istotnie z akt sprawy wynika, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zostało doręczone stronie, a nie pełnomocnikowi. Jednakże dalsze akta sprawy wskazują jednoznacznie, że takie doręczenie orzeczenia nie miało żadnego wpływu na dalsze losy, ani tym bardziej wynik postępowania. Akta wskazują bowiem, że ta okoliczność nie miała żadnego wpływu na właściwe i terminowe złożenie przez pełnomocnika zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nadto w tym samym trybie zostało doręczone upomnienie. Doręczenie orzeczenia wyłącznie stronie, jeśli ta ustanowiła pełnomocnika jest niewątpliwie uchybieniem procesowym i gdyby strona nie wniosła w terminie środka zaskarżenia w takim przypadku, może się powołać na naruszenie jej praw. W orzecznictwie jednak dominuje pogląd, że jeśli w takiej sytuacji środek odwoławczy zostanie wniesiony skutecznie tj. w ustawowym terminie, wyłącza to możliwość uznania doręczenia tej decyzji za nieprawidłowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 143/15, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się nadto, że w takim przypadku nie dochodzi do rzeczywistego naruszenia gwarancji procesowych strony (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 402/17). Można także dodać, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania. Jednakże, na co wskazują wprost akta sprawy, w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia praw strony (w zakresie terminowego złożenia środka zaskarżenia), a zatem skutecznej obrony jej praw w toczącym się postępowaniu.
Nie sposób także podzielić zarzutu skargi, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 154 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 105 oraz art. 144 k.p.a. oraz w zw. w związku art. 119 w związku z art. 33 § 2 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB nakładającego na skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, pomimo istotnej zmiany okoliczności faktycznych tj. spalenie się nieruchomości objętej postępowaniem głównym w dniu 25 października 2021 r. Zdaniem strony skarżącej zaistniałe nieszczęśliwe zdarzenie doprowadziło do niemożności wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego, a dalej czyni bezzasadnym zastosowanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania czynności, które w związku z pożarem nie mogą zostać wykonane. Zdaniem zobowiązanego zaistniały, po uprawomocnieniu się decyzji nakazowej, aktualny stan budynku powoduje bezprzedmiotowość postępowania i powoduje potrzebę uchylenia ostatecznego postanowienia i umorzenia postępowania.
Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszym rzędzie, zdaniem sądu, należy wskazać, że organ egzekucyjny w żadnym zakresie nie może dokonywać (nie ma kompetencji) badania decyzji ostatecznej, na podstawie której jest obowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze; nie może badać okoliczności innych, niż wykonanie obowiązku i tylko ta okoliczność mogłaby prowadzić do umorzenia egzekucji. Zatem, skoro decyzja jest w obrocie prawnym to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień. Zmiana okoliczności faktycznych po uostatecznieniu, czy tym bardziej uprawomocnieniu się decyzji nakazowej, nie ma wpływu na realizację obowiązku, dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Z akt zaś nie wynika nawet, aby zobowiązany czynił jakiekolwiek kroki zmierzające do eliminacji decyzji ostatecznej z obrotu prawnego.
Reasumując, skarga nie podlegała uwzględnieniu, zatem na podstawie art. 151 ppsa została oddalona.