II SA/Wr 62/05

II SA/Wr 62/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 164/08 - Wyrok NSA z 2008-09-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z  art. 71 ust. 3,  art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Olga Białek Protokolant: Agnieszka Strusińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku trzyrodzinnego, położonego we W. przy ul. R. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 lutego 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym przy ul. R. 42, stanowiącym współwłasność. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2003 r. stwierdzono, że K. G., współwłaścicielka budynku przy ul. R. 42 we W. dokonała przebudowy części pomieszczeń znajdujących się w obiekcie, zmieniając jednocześnie ich sposób użytkowania. W pomieszczeniach tych obecnie znajduje się wypożyczalnia kaset Video oraz salon gier elektronicznych. Z uwagi na fakt, iż dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy wykonaniu określonego zakresu prac budowlanych, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia 22 maja 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin na ich wykonanie.
Rozstrzygnięcie to zaskarżyła K. G., w konsekwencji czego D. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], z dnia 30 września 2003 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i zobowiązał K. G. do dostarczenia w terminie do 10 grudnia 2003 r. 2 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej samowolnie przebudowanego lokalu użytkowego, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawierającej niezbędne uzgodnienia i opinie, 2 egzemplarzy orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonanych samowolnie prac. Opracowania winny być wykonane przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, w określonych specjalnościach, zaświadczeń o przynależności do Okręgowej Izby Zawodowej autorów opracowań. W uzasadnieniu wskazano, iż inwentaryzacja, na którą powołuje się skarżąca, a która znajduje się w aktach sprawy wymaga uzupełnienia bowiem brakuje w niej opisu wykonanych prac adaptacyjnych i ich szczegółowej inwentaryzacji we wszystkich branżach.
Pismem z dnia 6 maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił się z zapytaniem do D. Inspektora Nadzoru Budowlanego czy inwestor przedłożył wymagane decyzją opracowania i uzyskał informację negatywną.
W wyniku dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją nr [...] z dnia 7 września 2004 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, nakazał K. G. przywrócić poprzedni sposób użytkowania parteru budynku trzyrodzinnego we W. przy ul. R. 42, stanowiącego współwłasność, w którym samowolnie zmieniono sposób użytkowania oraz przebudowano pomieszczenie byłego pokoju na pokój biurowy i strefę wejścia, a w pomieszczeniu pokoju i kuchni zmieniono sposób użytkowania na salę ekspozycji i magazyn kaset, oraz wykonać czynności związane z wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbiórce ścian działowych w byłym pomieszczeniu pokoju, w którym istnieje przedsionek i pokój biurowy - zlokalizowany przy strefie frontowej — wejścia do budynku, likwidację otworu drzwiowego prowadzącego do pomieszczenia pokoju poprzez jego zamurowanie - łączącego strefę wejścia do budynku z byłym pomieszczeniem pokoju oraz przywrócić wejście do lokalu w parterze istniejącym przesłoniętym otworem drzwiowym od strony hollu - pod nadzorem osoby posiadającej stosowne przygotowanie zawodowe i właściwe uprawnienia.
Decyzja ta w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez K. G., która złożyła odwołanie. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zalegalizowanie inwestycji. W uzasadnieniu podnosi, iż wykonała nałożone na nią decyzją D. Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 30 września 2003 r., obowiązki dostarczając wymagane dokumenty listem poleconym do organu odwoławczego w dniu 9 grudnia 2003 r.,- (do odwołania dołączono kserokopię potwierdzenia nadania z datą na stemplu pocztowym 9 grudnia 2003 r.), wraz z kserokopią dokumentów.
Decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. G. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał ją w mocy.
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczone w motywach odwołania argumenty nie znajdują potwierdzenia w zabranym materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art.51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane obowiązującej po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 12 lutego 2003 r., zastosowanie znajduje art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 718), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wspomnianą nowelizacją. Jednakże zastosowana przez organ pierwszej instancji procedura i zapadłe rozstrzygnięcie na gruncie obu ustaw są analogiczne i w sytuacji nie wykonania przez stronę nałożonych na nią na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków, właściwy organ na podstawie art. 51 ust. 2 nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a ustęp 3 powyższego artykułu upoważnia organ nadzoru budowlanego również do nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego czyli w tym konkretnym przypadku - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego bezsprzecz- nie ustalono, że w budynku mieszkalnym przy ul. R. 42 nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na lokal użytkowy bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia, co zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane skutkuje zastosowaniem procedury przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie D. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 30 września 2003 r., zobowiązał stronę do dostarczenia w terminie do dnia 10 grudnia 2003 r. określonych dokumentów celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. R. 42 we W., na wypożyczalnię kaset Video z pomieszczeniem gier elektronicznych. Strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku co bezwzględnie skutkuje, zgodnie z przedstawioną procedurą-nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Organ dodatkowo zauważa, że zobowiązana K. G., w odwołaniu od zaskarżonej decyzji wskazuje na fakt wykonania nałożonych na nią obowiązków i przesłania wymaganych opracowań do D. Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem poczty dołączając kserokopię potwierdzenia nadania datowaną na dzień 9 grudnia 2003 r. Do organu odwoławczego, jak również do organu pierwszej instancji nie wypłynęły wymagane dokumenty, co wiąże się z uznaniem przez organ drugiej instancji, iż zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku dostarczenia wymaganych opracowań. Ponadto należy podnieść, że strona do odwołania dołączyła kserokopię dokumentów, które – jak poinformowała, świadczą o wykonaniu przez nią obowiązku. Z kolei dokumenty na które powołuje się skarżąca nie są wymaganą przez organ odwoławczy inwentaryzacją budowlaną ani też orzeczeniem technicznym zawierającym ocenę wykonanych samowolnie prac.
Dokumenty załączone do odwołania były znane D. Inspektorowi Nadzoru Budowlanego już na etapie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji nr [...] z dnia 30 września 2003 r., którą to nałożono obowiązek dostarczenia określonych opracowań, celem uzupełnienia posiadanych wówczas dokumentów.
Reasumując organ odwoławczy stwierdza, że zaskarżona decyzja jako podjęta po wnikliwej analizie stanu faktycznego nosi wszelkie cech zgodności z prawem, a podniesione w odwołaniu argumenty nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w sprawie. Pewne zdarzenia i fakty o niewątpliwej doniosłości prawnej zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego.
Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła zobowiązana. W skardze podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 kpa, poprzez działanie z obrazą obowiązujących przepisów prawa, art. 7 tej ustawy poprzez naruszenie zasady praworządności i niewyjaśnienie stanu faktycznego, istniejącego w przedmiotowej sprawie, art. 8 kpa, polegające na przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i nie umorzeniu postępowania w sprawie - w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Mając na względzie podniesione naruszenia przepisów skarżąca wnosi o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji za zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Na uzasadnienie strona podnosi, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, nałożony na nią obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego zawierającego ocenę samowolnie wykonanych prac adaptacyjnych został wykonany. Obowiązek wynikał z decyzji nr [...] z dnia 30 września 2003 r. wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i został zrealizowany w całości poprzez przekazanie wymaganych dokumentów do organu, który ten obowiązek nałożył, a więc do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dokumenty przekazano listem poleconym, którego dowód nadania udostępniono organowi wojewódzkiemu. Brak dokumentów w aktach Inspektoratu nie może obciążać skarżącej.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest chybiona.
Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej upsa) – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował prawo materialne, a to art. 51 Prawa budowlanego.
Jak bowiem wynika z tychże akt i co jest niesporne między stronami postępowanie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego położonego we W., przy ul. R. 42, zostało wszczęte jeszcze w lutym 2003 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2003 r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a w uzasadnieniu art. 51 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom doprowadzić wykonane prace budowlane do stanu zgodnego z prawem, poprzez dokonanie szeregu czynności (vide decyzja w aktach adm.). Decyzja ta stała się ostateczna.
W tym miejscu można wskazać, że w świetle art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej (Nr [...]) – w razie zaistnienia sytuacji faktycznej, takiej jak w kontrolowanym postępowaniu – kompetentny organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że przepis art. 71 ust 3 stanowił, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Z przytoczonego przepisu wynika, że organ mógł zastosować wobec inwestora sankcję bardzo restrykcyjną (przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu) lub umożliwić inwestorowi legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nakładając w tym celu na niego niezbędne dla tej legalizacji obowiązki. Akta administracyjne w sposób jednoznaczny wskazują, że organ (wydając powołaną decyzję) umożliwił stronie doprowadzenie do legalizacji samowoli. Z akt tych nie wynika jednak, (wbrew odmiennym twierdzeniom strony) aby inwestor wykonał nałożone na niego ostateczną decyzją obowiązki.
W istocie spór pomiędzy stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy skarżąca wykonała nałożone na nią decyzją DWINB nr [...] obowiązki. Zdaniem sądu brak w sprawie jakiegokolwiek dowodu, że istotnie te obowiązki zostały wykonane.
Wskazać bowiem wypada w pierwszym rzędzie na uzasadnienie przywołanej decyzji organu odwoławczego z dnia 30 września 2003 r., który w jej części końcowej zwraca uwagę, że "inwentaryzacja, o której wspomina skarżąca w swoim piśmie, wprawdzie znajduje się w aktach niniejszej sprawy, jednak należy stwierdzić, że dokument ten wymaga uzupełnienia. Brak jest opisu wykonanych prac adaptacyjnych i ich szczegółowej inwentaryzacji, we wszystkich branżach". Dodatkowo również (jak wskazuje organ) należy przedłożyć dokumenty, o których mowa w sentencji niniejszej decyzji. Na koniec motywów inwestor został precyzyjnie pouczony że (po zakończeniu tamtego postępowania) winien wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie adaptowanego lokalu przedkładając dokumenty określone w art. 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. "W przypadku nie wykonania obowiązków w terminie określonym w niniejszej decyzji wydana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń".
Ponadto w aktach znajduje się także "potwierdzenie dowodu nadania" przez K. G. przesyłki poleconej do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 9 grudnia 2003 r. Do tego dowodu dołączone zostały trzy dokumenty: plan sytuacyjny z czerwca 2002 r. i dwa plany parteru – wypożyczalnia kaset video z dnia 2 lipca 2002 r. Identyczne dokumenty zostały złożone do akt organu pierwszej instancji przy protokole oględzin nieruchomości i również takie same dokumenty dołączono do skargi. Na pytanie Sądu skierowane do pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed sądem uzyskano także odpowiedź, że strona nie dysponuje dokumentami, które dostarczyła do organu drugiej instancji w wykonaniu decyzji ostatecznej; zaś okazała dokumentację wykonanych zmian z 2005 r. W odwołaniu (k. 23) strona pisze, iż dostarczyła do 10 grudnia 2003 r. żądane dokumenty, na co przedstawia kserokopie i są to jedynie dokumenty wykazane wcześniej.
Suma wskazanych okoliczności daje podstawę do przyjęcia, iż inne (nowe), wymagane decyzją dokumenty przez stronę nie zostały dostarczone. Reasumując – brak jakiegokolwiek dowodu, że inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych ostateczną decyzją.
Ponieważ obowiązek nie został wykonany, organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy wskazać, że zdaniem Sądu pozostają one nieuzasadnione. Wbrew odmiennym twierdzeniom inwestorów, Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych, ani naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo można wskazać, że uchybienie procesowe może być podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonych decyzji jedynie wtedy, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pktc upsa), zaś naruszenie prawa materialnego może doprowadzić do uchylenia skarżonych decyzji jedynie wówczas, gdyby miało wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procedury w sposób wymagający eliminacji kwestionowanych orzeczeń z obrotu prawnego sąd skargę oddalił, po myśli art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.