II SA/Wr 619/05

II SA/Wr 619/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 349/07 - Wyrok NSA z 2008-04-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marzena Galica-Mazurek, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia Fundacji A w K. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi przy ul. K. W. [...] we W. oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił Fundacji A pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi przy ul. K. W. [...] we W . Według uzasadnienia, inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę. Po stwierdzeniu w dniu [...] r. przystąpienia do użytkowania bez pozwolenia i samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń na parterze (wprowadzono funkcję handlową w miejsce gastronomicznej) organ zwrócił się do organu nadzoru budowlanego, który przeprowadził odpowiednie postępowanie. Organ na podstawie art. 59 ust. 1 w dniu 21.12.2001 r. stwierdził protokolarnie zgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. oraz warunkami pozwolenia na budowę ze zmianami naniesionymi zgodnie z art. 57 ust. 2 na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. Oświadczenie kierownika budowy zostało potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru. Zmiany zostały przyjęte przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (stanowisko z dnia [...]r.). Inwestor do wniosku dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ust. 1 ustwy Prawo budowlane, tj. oryginały dzienników budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (z wprowadzeniem w trakcie realizacji nieistotnych odstępstw), warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu organy wymienione w art. 56 ust. 1 ustawy. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (pismo z [...]r.), Państwowa Inspekcja Pracy (pismo z [...]r.), Powiatowy Inspektor Sanitarny (postanowienie z [...]r.), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (postanowienie z [...]r.) nie wnieśli sprzeciwu. W toku postępowania skarżąca podniosła kwestie przystąpienia do użytkowania bez pozwolenia i samowolnej zmiany funkcji pomieszczeń na parterze oraz rozszerzenia zasięgu inwestycji. Bezzasadność tego ostatniego zarzutu wynika z porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Nie mogły być rozpatrzone roszczenia cywilnoprawne skarżącej. Organ nie był uprawniony do kontroli dokumentów złożonych przez inwestora w innych organach i nie miał kompetencji do kwestionowania stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Uciążliwość budynku spowodowana hałasem z urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych została wyeliminowana. Pomiary kontrolne przeprowadzone w dniu [...] r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wykazały, że poziom hałasu nie przekracza poziomu dopuszczalnego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o użytkowaniu budynku. Decyzje wydane w sprawie inwestycji i sama jej realizacja naruszały prawo oraz interes osób trzecich i właścicieli mieszkań. Postanowieniem nr [...] wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę w związku z przedłożeniem przez inwestora projektu zagospodarowania terenu bez prawa do dysponowania terenem działki nr [...] na cele budowlane. Na działce tej inwestor wybudował drogę dojazdową do wnętrza blokowego w odległości 30 cm od budynku mieszkalnego, która nie spełnia warunków drogi przeciwpożarowej. Pozwolenie na budowę zostało poszerzone na działkę nr [...] z naruszeniem uprawnień do służebności przechodu i przejazdu. Straż pożarna nie wyraziła opinii o drodze przeciwpożarowej. Sprawa emisji hałasu nie uległa zakończeniu. Do odwołania skarżąca dołączyła odpis pisma zarządcy budynku sąsiedniego do organu nadzoru budowlanego, dot. niedotrzymania przez inwestora ustaleń w zakresie zapewnienia przejścia i przejazdu oraz ponownego zamontowania urządzeń zabawowych po zakończeniu budowy parkingu podziemnego, oraz szkód wywołanych budową. Dołączyła również odpis pisma własnego do organu na temat braku w aktach opinii
Straży Pożarnej odnośnie drogi przeciwpożarowej oraz braku aktualnej opinii dot. emitowania hałasu.
Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. postępowanie odwoławcze uległo umorzeniu. Decyzja ta została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 grudnia 2004 r. z zaleceniem rozpatrzenia odwołania skarżącej. Wobec zmiany właściwości rzeczowej organów, sprawa została przekazana organowi nadzoru budowlanego.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 prawa budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 84 k.p.a., naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego w związku z art. 144 k.c. i art. 59 ust. 1 i 2 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 32 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nadal toczy się postępowanie wznowieniowe. Skarżąca złożyła ponadto skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o przekazaniu odwołania do organu nadzoru budowlanego, zatem zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, przed jednoznacznym rozstrzygnięciem kwestii właściwości organu odwoławczego w nin. sprawie. Skarżąca nie wiedziała, do którego organu zgłosić oświadczenie się do dotychczasowych materiałów sprawy oraz wniosek o dopuszczenie dowodu do biegłego sądowego na okoliczność stanu technicznego budynku, w którym skarżąca ma mieszkanie. Organ powinien nakazać inwestorowi usunięcie szkód powstałych z jego winy. Inwestor budował garaż podziemny bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciele budynku nie wyrazili zgody na usytuowanie ściany garażu w odległości mniejszej niż 3 metry. Inwestor nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (obecnie po podziale nr [...]), zatem budowa ta była niezgodna z pozwoleniem na budowę i stanowiła samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W dniu [...] r. wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dot. pozwolenia na budowę. W sprawie tej organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa (brak udziału strony) i odmawiającą jego uchylenia, od której skarżąca wniosła odwołanie. Pozwolenie na budowę było wadliwe, gdyż inwestor nie miał tytułu prawnego do działki nr [...]. Z treści decyzji nie wynika zezwolenie na budowę garażu podziemnego na działce nr [...], a jedynie budowę budynku z garażem podziemnym na działkach nr [...]i [...].
W dniu [...]r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym podtrzymała twierdzenia o nie przysługiwaniu inwestorowi prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała garażu podziemnego. Plan miejscowy przewidywał dla działki nr [...]parking jedynie w funkcji uzupełniającej. O ile w pozwoleniu na budowę była mowa o garażu podziemnym, to zaskarżona decyzja nie mogła zezwalać na użytkowanie parkingów podziemnych. Z analizy decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę wynika, że legalnie wybudowany został tylko garaż podziemny pod budynkiem na działkach nr [...] i [...], natomiast garaż podziemny na działce nr [...] (obecnie [...]) został wybudowany samowolnie. Zaskarżona decyzja próbuje zalegalizować w tej części samowolę budowlaną. Brak sprzeciwu ze strony Powiatowego Inspektora Sanitarnego również dotyczył użytkowania jedynie garażu podziemnego, nie zaś ponadto garażu podziemnego na działce nr [...]. Organ powinien odmówić pozwolenia na użytkowanie garażu podziemnego poza obrysem budynku. Do pisma skarżąca dołączyła dokumenty dot. umowy użyczenia inwestorowi działki nr [...] umową z dnia [...]r. w celu wybudowania parkingu podziemnego połączonego funkcjonalnie z parkingiem podziemnym pod budynkiem, ponadto umowę sprzedaży inwestorowi działki nr [...] w dniu [...]r., decyzję o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] z dnia [...]r., zaświadczenie o treści planu miejscowego dla działki nr [...], postanowienie [...]r., oraz oświadczenie skarżącej na temat treści dzienników budowy. Inwestor w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Istotne jest określenie na wstępie znaczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Ważne jest spostrzeżenie, że nie była to decyzja w każdym przypadku wymagana, lecz konieczność jej wydania ustawa ograniczyła do poszczególnych sytuacji, a ponadto, że w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie organ nie dokonywał kontroli decyzji poprzedzającej (organ był związany decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tą decyzją był związany również organ wydający pozwolenie na budowę), a w szczególności nie badał zespołu okoliczności faktycznych istotnych przy wydawaniu tej decyzji poprzedzającej (o pozwoleniu na budowę). W sprawie o pozwolenie na użytkowanie zakres istotnych okoliczności faktycznych był zawsze ograniczony, bowiem dotyczył cech techniczno-budowlanych danego obiektu. W nin. sprawie przedmiot sprawy był szerszy, niż jest to obecnie (czyli od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 718, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.), gdyż aktualnie stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor, zaś przy użytkowaniu obiektu nie mają znaczenia wymagania ustanowione w art. 5 ust. 1 pkt 8-10 znowelizowanej ustawy, a w szczególności poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy uwzględnieniu domniemania prawidłowości ostatecznej decyzji i obawy naruszenia kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, organ orzekający w nin. sprawie musiał zatem przyjąć jako dane (według treści art. 35 ustawy w brzmieniu w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) 1. zgodność projektu zagospodarowania działki z planem miejscowym i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, ponadto 3. zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5, czyli m. in. spełnienia podstawowych wymagań i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a ponadto (według treści art. 32 ust. 4 ustawy), 4. posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz wyrok NSA IV SA 90/97 Lex nr 46652). Zakres okoliczności istotnych w sprawie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyznaczał przepis art. 59 ust. 5 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), nakazujący właściwemu organowi zbadanie, poprzez protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy 1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także 2. uporządkowania terenu budowy (art. 59 ust. 1 tej ustawy). a ponadto zbadanie, czy inwestor dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 i nie wymagające uzupełnienia (gdyby były niekompletne lub posiadały braki i nieścisłości). Z treści art. 56 prawa budowlanego wynikało, że niezajęcie stanowiska bądź niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przez organy ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, inspekcji pracy i straży pożarnej, nie stanowiące czynności współdziałania przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. stanowiło wraz z oświadczeniem inwestora dołączonym do wniosku zgodnie z art. 57 ust. 3, element materiału sprawy, który wymagał rozważenia przez organ. Jednak z powołanych przepisów wynikało, że obowiązki organu związane ze sprawdzeniem tego materiału ograniczały się do kwestii formalnych, nie zaś badania merytorycznego zagadnień należących do właściwości innych organów. W sytuacji braku uwag ze strony tych organów, organ rozpoznający wniosek nie byłby władny do ich samodzielnego formułowania bądź zwrócenia się do tych organów o sformułowanie jednak uwag. Nie można podważać decyzji organu w drodze zarzutu, że organy właściwe do wyrażenia sprzeciwu bezpodstawnie zaniechały wydania odpowiednich decyzji. Określony ustawowo przedmiot postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ograniczony jest do sprawdzenia stanu technicznego wykonanego obiektu i terenu budowy w nawiązaniu do treści określonej dokumentacji oraz treści wydanych uprzednio w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzji, przy braku podstawy prawnej do dokonywania przy tej okazji oceny legalności poszczególnych etapów tego procesu lub merytorycznej poprawności dołączonej dokumentacji. W szczególności nie był w tym postępowaniu istotny stan techniczny sąsiednich budynków. Ustalenie przez organ zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozostałymi warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę w sposób wystarczający przekonywało o spełnianiu przez oddawany do użytkowania obiekt wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustanowionych w art. 35 prawa budowlanego. Skarżąca czerpała twierdzenie o przysługiwaniu jej interesu prawnego z zarzutu przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przez urządzenia zainstalowane w budynku inwestora. Jak wynikało z powołanych w uzasadnieniu decyzji dokumentów był to zarzut bezzasadny, a co istotniejsze, o czym była mowa, organ w nin. postępowaniu nie mógł ponownie badać prawdziwości twierdzeń skarżącej. Jak trafnie wyjaśniły organy, nie były też kompetentne do badania pozostałych zarzutów skarżącej, jak zagadnienia przekroczenia granicy sąsiedniej nieruchomości lub naruszenia innych cywilnoprawnych uprawnień osób trzecich. Zarzuty skarżącej zawarte w skardze pomijają znaczenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i stan związania organu ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której nie naruszyło samo jedynie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Postanowienie o przekazaniu odwołania według właściwości rzeczowej również było ostateczne i jego zaskarżenie do sądu nie mogło tamować biegu postępowania odwoławczego. W toku postępowania, prowadzonego tak długotrwale i wnikliwie z uwagi na treść przytoczeń skarżącej, niewątpliwie posiadała ona zapewnione warunki aktywnego uczestnictwa i wpływania na tok czynności organów. Dodatkowe wnioski dowodowe, których złożenia nie utrudniało rozstrzygnięcie o właściwości organu odwoławczego, były w nin. sprawie bezprzedmiotowe. Już wyjaśniono, że także obojętne dla rozstrzygnięcia byłoby ustalenie, czy inwestor rzeczywiście realizował budowę częściowo na cudzym terenie. Skarżąca nie odróżnia kwestii przesłanek decyzji o pozwoleniu na budowę od kwestii sposobu realizacji tej decyzji. Z tych też względów bezzasadny był wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego (art. 125 § 1 pkt 1 p.s.a.), gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana w ciągu działań prawnych (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na treść zarzutów skarżącej było znikome, zaś ich uwzględnienie byłoby z uwagi na treść art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, którego przeprowadzenie i rezultaty skarżąca w swoim rozumieniu kwestionuje. W nawiązaniu do końcowych zarzutów skarżącej należy powtórzyć, że organ w nin. sprawie nie powtarzał sprawdzenia okoliczności istotnych dla wydania decyzji poprzedzających i nie kontrolował legalności tych decyzji ostatecznych, jak też nie badał sposobu realizacji tych decyzji przez inwestora w zakresie tych okoliczności, obojętnych prawnie w fazie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W tej fazie, jak już wskazano, organ dokonuje oceny, czy obiekt zdatny jest do normalnej eksploatacji i użytkowania. Na obecnym etapie wiążąca była ocena organu architektoniczno-budowlanego o zgodności zamierzenia budowlanego inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 i art. 35 prawa budowlanego), zaś rozstrzygająca dla ocen była treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym. Jak wynikało ponadto z przytoczeń stron, było bezsporne, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zaś inwestor w toku postępowania zmodyfikował początkowe zgłoszenie w kierunku złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.