II SA/Wr 617/24

II SA/Wr 617/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2024 r. nr SKO 4212.7.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 marca 2024 r. M. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako "Spółka" lub "strona skarżąca") wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o umorzenie opłaty podwyższonej, ewentualnie o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za rok 2023 z tytułu magazynowania odpadów – kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania wskazując, że zrealizowała przedsięwzięcie, które zapewniło usunięcie przyczyn ponoszenia opłaty podwyższonej i tym samym wyeliminowała ewentualne ryzyko związane z pogorszaniem stanu środowiska naturalnego. Przedsięwzięcie to polegało na usunięciu (odbieraniu przez uprawnione do tego podmioty) znajdującego się na terenie składowiska odpadu (kompostu nieodpowiadającego wymaganiom; kod 190503) w ramach 6-miesięcznych etapów, według dołączonego opisu oraz jego harmonogramu. We wniosku wyjaśniono zarówno sposób naliczenia przedmiotowej opłaty, jak i opisano sposób realizacji przedsięwzięcia, począwszy od 2021 r. Spółka wskazała, że przedsięwzięcie w całości zrealizowała w ciągu trzech lat, finansując je z bieżących dochodów spółki.
We wniosku wyjaśniono, że spółka prowadziła składowisko na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 2007 r. Decyzją z dnia 19 maja 2019 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyraził zgodę na jego zamknięcie, a decyzja ta zawierała wskazanie sposobu rekultywacji (na skarpach i wierzchowinie mogą być kładzione zużyte opony i kompost nieodpowiadający wymaganiom). Po uzyskaniu tej decyzji Spółka zaczęła gromadzić zużyte opony i kompost nieodpowiadający wymaganiom, w celu wykorzystania ich przy późniejszej rekultywacji. Spółka nie złożyła wniosku o przedłużenie zezwolenia z uwagi na zmianę przepisów, wobec czego pozwolenie zintegrowane wygasło z mocy prawa w dniu 5 marca 2020 r. Jak wyjaśniono we wniosku, Spółka pozostawała w błędnym przekonaniu, że działała zgodnie z prawem i prawidłowo. Wskazane odpady gromadzono w oddzielnych pryzmach.
W sierpniu i w październiku 2020 r. na składowisku przeprowadzone zostały kontrole przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. To wówczas – według oświadczenia spółki – powzięła ona informację, że powinna posiadać zezwolenie w związku z gromadzeniem odpadów i niezwłocznie wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Rozpoczęła również realizację przedsięwzięcia, mającego na celu usunięcie zgromadzonych bez zezwolenia odpadów.
W lutym 2021 r. wywiezione zostały zużyte opony, w dalszych etapach wywożony był kompost nieodpowiadający wymaganiom.
Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak DOS-O-I.7034.5.7.2024.AS-K, podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako "K.p.a."), Marszałek umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że w opisanej przez stronę skarżącą sytuacji brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. opłaty podwyższonej, bowiem nie mamy do czynienia z magazynowaniem odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, lecz z ich składowaniem, zaś Spółka nie ma obowiązku ponoszenia opłaty podstawowej, ponieważ w 2021 r. nie umieszczała odpadów na składowisku, tylko je usuwała, posiadała przy tym odpowiednie pozwolenia (decyzje z 2019 r.), zatem nie zaszły przesłanki do nałożenia opłaty podwyższonej, która może obciążać wyłącznie podmioty korzystające ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wobec takiej konstatacji, organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyżej decyzji wniosła Spółka, po rozpoznaniu którego, zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2024 r. Nr SKO 4212.7.2024, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 317 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej zwana jako "P.o.ś."), Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że popiera stanowisko organu pierwszej instancji, natomiast zauważył, że spółka złożyła w istocie dwa odrębne wnioski, tj. wniosek o umorzenie opłaty podwyższonej oraz wniosek o odroczenie terminu płatności tej opłaty i wnioski te powinny były zostać rozstrzygnięcie w odrębnych orzeczeniach, bowiem ich byt jest od siebie nawzajem niezależny. Dlatego Kolegium odrębnie rozpatrzyło odwołanie spółki i wydało dwie odrębne decyzje odwoławcze.
Odnosząc się do meritum sprawy SKO powołując się na treść art. 317 ust. 1 P.o.ś., wskazało, że w rozpatrywanej nie został spełniony elementarny warunek w postaci istnienia opłaty podwyższonej z tytułu wskazanej przez Spółkę przyczyny naliczenia tej opłaty, tzn. magazynowania odpadów, której odroczenie mogłoby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis. Przede wszystkim – jak podkreśliło Kolegium – już kilkukrotnie (w decyzjach z dnia 25 kwietnia 2022 r. Nr SKO 4135/3/21 i SKO 4135/4/21 oraz z dnia 4 września 2023 r. Nr SKO 4212.1.2023) zajęto jednoznaczne stanowisko w kwestii prawnej kwalifikacji umieszczenia przez stronę skarżącą odpadów o kodzie 190503 na wierzchowinie kwatery odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. Składowisko to w ciągu całego roku 2021 było czynną instalacją przeznaczoną do przetwarzania odpadów, znajdującą się w fazie eksploatacji i pozostanie taką aż do momentu zakończenia rekultywacji, co zaplanowano do dnia 31 sierpnia 2027 r. Uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało natomiast, że od dnia 1 maja 2019 r. Spółka nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich składowania, mogła zaś nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji zgodnie z udzielonymi zezwoleniami. Do rekultywacji składowiska strona mogła wykorzystać m.in. odpad o kodzie 190503, bowiem udzielone zezwolenia dopuszczały umieszczanie tego rodzaju odpadów na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r., jednakże strona w tym terminie nie wykonała pierwszego etapu tych prac polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Strona nie była też uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 190503 w celu ich późniejszego wykorzystania na kwaterze składowiska. Udzielone jej pozwolenia określały wykonywanie warstwy podglebia z odpadów o kodzie 190503 w sposób bieżący, dlatego ich magazynowanie (czasowe przechowywanie) na składowisku, bez równoczesnego wykonywania warstwy podglebia, zostało wprost wykluczone w treści pozwoleń. Pomimo tego Spółka od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku te odpady, nie mogąc zaś ich zagospodarować zgodnie z treścią zezwoleń, faktycznie deponowała je na wierzchowinie kwatery składowiska (dz. nr [...], obręb [...] S.) luzem, w pryzmie, która w dniu kontroli przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "DWIOŚ") uzyskała wymiary: długość 61 m, szerokość 39,4 m i wysokość 11,9 m. Nie była to zatem dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości ok. 1,0 m wykonana po zakończeniu etapu rekultywacji formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Takie więc ich zagospodarowanie nie było i nie mogło być uznane za dozwolone ich wykorzystanie w ramach rekultywacji składowiska. Ponadto, strona nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu, zadeklarowała natomiast, że od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot w cyklach nie dłuższych niż 6 miesięcy, co ma się zakończyć do 31 grudnia 2024 r. Spółka nie była jednak – jak wskazał organ – uprawniona do zbierania odpadów na terenie składowiska w celu ich przetwarzania poza terenem składowiska przez uprawniony podmiot. Skoro więc odpady o kodzie 190503 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie na terenie składowiska odbywało się w ramach procesu składowania, za co należy się opłata. Do odmiennej kwalifikacji tych procesów nie wystarczy deklarowany przez Spółkę sam zamiar ich wykorzystania do rekultywacji, czy też rozpoczęte w 2021 r. procesy ich wydobywania z terenu składowiska. Stanowisko Kolegium w powyższym zakresie w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (II SA/Wr 522/22).
Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że przed Kolegium toczy się postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW- S-VIII.7034.81.2021.AS-K) w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (znak sprawy: DOS-0-I.7034.5.6.2023.AS-K) Marszałek stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., w uzasadnieniu podnosząc, że wzywał Spółkę do korekty wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za 2020 r., jednak strona nie dokonała tej korekty. Organ za niebudzącą wątpliwości uznał kwalifikację faktu umieszczenia odpadów na nieczynnym składowisku odpadów jako ich składowania a nie magazynowania, a w konsekwencji – że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest bezprzedmiotowa i podlega uchyleniu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji z dnia 7 listopada 2023 r., Kolegium uchyliło jednak decyzję pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając, że art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. może być dotknięta kwalifikowaną wadą prawną mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego wszczęło postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem tej decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec jednoznacznej kwalifikacji faktu umieszczenia odpadów na nieczynnym składowisku odpadów jako ich składowania a nie magazynowania niezrozumiałe jest – w ocenie organu odwoławczego – stanowisko Spółki, która po raz kolejny dokonuje samonaliczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie kompostu bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób ich magazynowania w roku 2021. Dlatego Kolegium za uzasadnione uznało stanowisko Marszałka, który umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o odroczenie terminu płatności tej opłaty z powodu bezprzedmiotowości faktycznej postępowania, tzn. braku okoliczności faktycznych uzasadniających kompetencję organu do wydania decyzji. Jedynie złożenie przez stronę wniosku dotyczącego opłaty za składowanie odpadów mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 140 w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie opłaty należnej za rok 2019, w której rozstrzygnięty może zostać charakter gospodarowania spornymi odpadami, oraz która może mieć potencjalny wpływ na stwierdzenie, czy i w jakim charakterze, a także w jakim wymiarze Spółka powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za ewentualnie niezgodne z regulacjami postępowanie z odpadami. Wskazane rozstrzygnięcie może też mieć więc wpływ na stwierdzenie, czy również w 2021 r. strona powinna uiszczać opłaty podwyższone z tytułu magazynowania odpadów. W takich okolicznościach, naruszenie ustawowego obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania miało wpływ na przedwczesne stwierdzenie bezprzedmiotowości wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej i umorzenie postępowania;
2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz faktów znanych organom z urzędu polegającej na nieuwzględnieniu faktu, iż jedyny podmiot czyniący ustalenia faktyczne w sprawie (na miejscu, w terenie) – DWIOŚ – kwalifikuje postępowanie strony skarżącej jako magazynowanie odpadów a nie jako ich składowanie i odnotowuje ten fakt każdorazowo w protokołach kontroli oraz nakazuje wywiezienie (a nie wydobycie) tych odpadów; zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowe odpady były magazynowane albo składowane, i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z twierdzeniami nie tylko Spółki ale również organów "policji środowiskowej"; w konsekwencji czego doszło do sformułowania przez organy błędnych ustaleń faktycznych odnośnie charakteru postępowania Spółki z odpadami – ich składowania a nie magazynowania, co miało rozstrzygający wpływ na podjęcie błędnej decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż dotyczy to warunku zastosowania instytucji odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej;
Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, opierając się o treść uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. (a nie ich sentencji) w sprawie opłat należnych za rok 2019 i 2020, w których nie rozstrzygano o kwestii opłat podwyższonych i możliwości ich odroczenia, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i skutecznie niepodważona w nadzwyczajnym trybie decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczająca do dnia 31 grudnia 2024 r. obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę wniosku w niniejszej sprawie, a jedna z decyzji, na którą się powołuje Kolegium, cały czas jest przedmiotem sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co prowadzi do konkluzji, iż na obecnym etapie nieuprawnione i przedwczesne jest umorzenie postępowania, które może potencjalnie prowadzić – w zależności od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opłaty należnej za rok 2019 – do utraty możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 317 i nast. P.o.ś.
Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, zasadzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata, oraz przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. z: decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. celem wykazania funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji, w której stwierdzony został obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę dla wniosku w niniejszej sprawie; skargi kasacyjnej z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 522/22) celem wykazania braku prawomocności decyzji, na której treść powołuje się SKO; protokołów kontroli z dnia 22 października 2020 r. oraz 29 grudnia 2022 r. składowiska odpadów celem wykazania kwalifikowania przez DWIOŚ działalności Spółki jako magazynowanie odpadów a niejako ich składowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazane wyżej zarzuty zostały uszczegółowione. W zakresie zarzutu naruszenia art. 140 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie zarówno wniosku oraz odwołania zależy od uprzedniego prawomocnego przesądzenia zagadnienia wstępnego, którym jest ustalenie, czy w latach 2019 i 2020 Spółka składowała odpady na terenie składowiska, czy też wyłącznie je w tym miejscu magazynowała. Zagadnienie to stanowi przedmiot sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 522/22, której celem jest prawomocne rozstrzygnięcie kwestii istnienia lub nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty środowiskowej oraz jej typu stanowiącej konsekwencję umieszczenia odpadów na terenie składowiska w roku 2019. Dotyczy to początkowego momentu, od którego naliczana może być opłata podwyższona, a o której odroczenie wniosła strona skarżąca. Rozstrzygnięcie to wpłynie na kwalifikację dalszego postępowania z odpadami, a więc również na możliwość naliczania opłat środowiskowych w kolejnych latach. Argumentacja dotycząca zarzutu braku zawieszenia postępowania stanowi również – zdaniem Spółki – uzasadnienie dla zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a. sprowadzającego się do stwierdzenia przedwczesności umorzenia niniejszego postępowania.
Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 7 oraz 107 § 3 K.p.a., strona wskazała, że w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadzono oględzin na terenie składowiska ani żadnych czynności celem ustalenia faktycznego sposobu gospodarowania odpadami, opierając się jedynie na domniemaniach. Nieprawidłowe są przy tym wszelkie twierdzenia, które zmierzają do formułowania tezy, iż w sytuacjach takich jak w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze składowaniem odpadów a nie ich magazynowaniem. Takie rozumowanie jest literalnie sprzeczne z treścią definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej zwana jako "u.odp."). Skoro bowiem odpady były poddawane dalszym czynnościom przetwarzania w innym miejscu niż na terenie składowiska, to nie można uznawać, iż zostały one unieszkodliwione poprzez ich składowanie na składowisku. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 21, art. 18 ust. 6 i ust. 3 u.odp. wynika – zdaniem Spółki – że składowanie odpadów jest elementem procesu ich przetwarzania (polegającym na unieszkodliwianiu odpadów) – jego ostatnim etapem. W przedmiotowej sprawie cykl gospodarowania odpadami był dalej kontynuowany, tj. odpady zostały wywiezione przez uprawnione podmioty i zagospodarowane przez osoby trzecie, co daje podstawy do stwierdzenia, że w analizowanym stanie faktycznym Spółka nie składowała odpadów w rozumieniu ustawowym. Nieprawidłowe jest także działanie organów, które w celu wykazania istnienia podstaw naliczenia opłaty podstawowej, przyjęły domniemanie, iż każde umieszczenie odpadów na składowisku świadczy o ich składowaniu, tym bardziej, że przedstawiono dowody, iż odpady nie zostały na składowisku unieszkodliwione. Co więcej, aktualnie na składowisku przedmiotowe odpady nie są już magazynowane, gdyż – zgodnie z harmonogramem przedsięwzięcia – zostały one wywiezione i poddane dalszej procedurze przetwarzania przeprowadzonej w sposób zgodny z przepisami u.odp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. Sąd dopuścił wnioskowany przez Spółkę dowód z protokołów kontroli oraz oddalił wniosek dowodowy w pozostałym zakresie. Sąd z urzędu dopuścił dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tutejszego sądu o sygnaturze akt II SA/Wr 79/25, tj. decyzji SKO z dnia 3 grudnia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej oraz postanowienia SKO z dnia 4 lutego 2025 r., wstrzymujące wykonanie tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Badając zasadność zastosowania tego przepisu, Sąd doszedł do przekonania (podobnie jak skład orzekający w wyroku z dnia 15 marca 2024 r., II SA/Wr 687/23), że organy przedwcześnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów, a w rezultacie – że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 317 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a.
W sprawie zasadniczą osią sporu jest kwestia prawnej kwalifikacji umieszczenia odpadów na składowisku. W ocenie strony skarżącej zostały one umieszczone na składowisku wyłącznie w celu magazynowania przed procesem ich planowanego przetwarzania. Tymczasem, w ocenie organów mamy do czynienia ze składowaniem odpadów i w rezultacie bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że pojęcia magazynowania oraz składowania nie są tożsame i różne są także konsekwencje w odniesieniu do opłat, jakie w związku z daną kwalifikacją umieszczania odpadów na składowisku należy ponosić.
Zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 P.o.ś., opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska jaką jest składowanie odpadów. Natomiast opłatę podwyższoną ponosi się w przypadku korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Zgodnie z art. 318 ust. 1 P.o.ś., wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast stosownie do art. 317 ust. 1 P.o.ś., termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Tym samym nie bez znaczenia (w sensie prawnym, ale i również w sensie ekonomicznym) pozostaje dla strony skarżącej kwestia prawidłowego i wszechstronnego ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia ze składowaniem czy też z magazynowaniem odpadów, bo to wpływa na ocenę prawidłowości podjęcia przez organy decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że umieszczenie odpadów na nieczynnym składowisku należy kwalifikować jako ich składowanie a nie magazynowanie, a w rezultacie wyłącznie złożenie przez stronę wniosku odpowiadającego stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu, tj. dotyczącego opłaty za składowanie odpadów na składowisku, mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek strony.
Kolegium jako główny argument wskazuje własną decyzję z dnia 25 kwietnia 2022 r. (nr SKO 4135/4/21), wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2021 r. (nr DOW-S-I-7253.60.2021.MW) wymierzającej M. Spółce z o.o. z siedzibą w W. opłatę w wysokości 3 282 443 zł, którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części jej osnowy w brzmieniu: "w wysokości 3 281 443 zł. i orzekając co istoty sprawy nadało uchylonej części osnowy decyzji nowe brzmienie: "wysokości 510. 826, 00 zł a w pkt II utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, okoliczność, że w wydanej wówczas decyzji przesądzone zostało, że Spółka składowała, a nie magazynowała odpady na nieczynnym składowisku, wraz z okolicznością, że wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 522/22, tutejszy Sąd oddalił skargę Spółki na tę decyzję (wyrok ten jest nieprawomocny z uwagi na wniesioną od niego przez Spółkę skargę kasacyjną), Kolegium nie mogło wydać innej decyzji niż decyzja o treści jak zaskarżoną w niniejszej sprawie, z uwagi na brak zmiany w stanie faktycznym i prawnym.
Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa jednak, że obecnie kontrolowana decyzja, wydana za rok 2023 r., dotyczy nieco odmiennej sytuacji faktycznej. W sprawie dotyczącej opłaty za składowanie odpadów za 2019 r., Spółka bezspornie posiadała ważne pozwolenie zintegrowane (wygasło ono w dniu 5 marca 2020 r., w związku z niezłożeniem wniosku o jego przedłużenie lub zmianę). Pozwolenie to nie obowiązywało natomiast w roku 2023 r., którego dotyczy rozpoznawana sprawa. W roku 2023 r. z pewnością również na składowisku nie znajdowały się już w ogóle zużyte opony (odpad o kodzie 16 01 03).
Kolegium nie odniosło się także do zarzutów odwołania, co do zakwalifikowania przez organy ochrony środowiska składowanych na pryzmach jako "magazynowania" spornych odpadów, co skarżąca spółka konsekwentnie podnosiła.
Większość rozważań organów w zaskarżonych decyzjach odnosi się do decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. oraz wyroku Sądu w sprawie II SA/Wr 522/22, co w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle podnoszonych zarzutów strony, jest niewystarczające.
Nie można również pominąć okoliczności podnoszonej w późniejszych wyrokach tutejszego Sądu, tj. II SA/Wr 570/24 i II SA/Wr 687/23, w sprawach dotyczących tożsamej opłaty za lata 2021 i 2022 tj. decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania w wysokości 33388638,00 zł do dnia 31 grudnia 2024 r.
Co prawda, jak wynika z dowodów dopuszczonych przez Sąd, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło jej nieważność, jednakże na moment orzekania w niniejszej sprawie na decyzję tę wniesiona została skarga do tutejszego Sądu, nadto, samo Kolegium wstrzymało jej wykonanie. Organy kwestionowały zasadność wydania tej decyzji, nie wyjaśniły jednak dlaczego przyjęta przez organ pierwszej instancji w ramach decyzji z 2021 r. kwalifikacja prawna procesu umieszczania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne odnosząca się w istocie do faktycznego ich magazynowania nie może mieć zastosowania obecnie.
Jednak w ocenie Sądu zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji, ograniczając się w swych argumentach do decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. i nie odnosząc się do zarzutów strony, przedwcześnie podjęły decyzje o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie zatem ocena tego, czy w roku 2023 r. Spółka posiadała zezwolenia na korzystanie ze środowiska, i czy fakt zgromadzenia na spornym składowisku w 2023 r. kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, można zakwalifikować jako działanie z naruszeniem jego warunków, czy też było to działanie bez pozwolenia. W sposób jednoznaczny ustalą, czy stan faktyczny sprawy dotyczącej roku 2023 r,. jest identyczny jak roku 2019 i w związku z tym, czy odwoływanie się do decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. w tak szerokim zakresie jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, jest uzasadnione.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku zawieszenia postępowania odwoławczego ze względu na toczącą się sprawę w przedmiocie opłaty należnej za rok 2019, wskazać należy, że – zdaniem Sądu – kwestia ta nie wypełnia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnieść bowiem należy, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Należy tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie składu orzekającego, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 687/23 oraz II SA/Wr 570/24. Tym samym brak prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie opłaty należnej za rok 2019 w żaden nie ograniczał organowi odwoławczemu możliwości samodzielnego rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku strony skarżącej o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za 2023 r.
W tej sytuacji, mając na uwadze naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.,w zw. Z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu decyzji zarówno podjętej w pierwszej jak i drugiej instancji.
Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 200 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).