II SA/Wr 617/23

II SA/Wr 617/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1113/24 - Wyrok NSA z 2025-06-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 2, pkt 1 lit. a, art. 29 ust 2 pkt 33, art. 49e pkt 1 i pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz–Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr 753/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego kontenera budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z dnia 15 lipca 2022 r., nr PINB-401/8/22/2-22; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu 12.05.2022 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze dokonali kontroli robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] w C. Stwierdzili, że na terenie działki nr [...] wykonano roboty budowlane związane z niwelacją terenu – zdjęcie humusu, nawiezieniem tłucznia oraz roboty budowlane związanie ze zmianą biegu koryta rzeki. Obecna podczas kontroli B. B. oświadczyła, że jest inwestorem tych robót, które wykonane zostały w lutym i maju 2022 r. Wskazała, że utwardzenie działki i jej niwelacja została wykonana na własne potrzeby, celem parkowania maszyn rolniczych, gdyż jest rolniczką. W trakcie kontroli pracownik inspektoratu stwierdził, że na działce nr [...] zlokalizowane są: 1) budynek gospodarczy konstrukcji stalowej o wymiarach 3x5m, który według oświadczenia inwestorki, znajdował się na tej działce w chwili jej zakupu w roku 2010, 2) wiata drewniana o długości ok. 40m, szerokości 5m, wybudowana w lutym 2022 r., 3) kontener budowlany konstrukcji stalowej, ustawiony na bloczkach betonowych, o wymiarach 5mx2m, usytuowany na działce w kwietniu 2022 r. Inwestorka oświadczyła, że na posadowienie żadnego z tych obiektów nie posiada zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Po zawiadomieniu o wszczęciu w dniu 12.05.2022 r. postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego – kontenera budowlanego na terenie działki nr [...], postanowieniem z 15.07.2022 r. (znak PINB-401/8/22/2-22) organ nadzoru budowlanego, powołując się na art. 48 ust.1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b., orzekł o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, związanych z samowolną budową obiektu budowlanego - kontenera budowlanego, na terenie działki nr [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Pismem z 09.08.2022 r. inwestorka poinformowała organ o usunięciu kontenera z działki nr [...].
Po przeprowadzeniu w dniu 26.01.2023 r. kontroli, w trakcie której pracownik inspektoratu ustalił, że kontener budowlany został obudowany deskami i umieszczono na nim tablicę rejestracyjną, decyzją z 26.06.2023 r. (znak PIN.401/8/22/3-23) organ nadzoru budowlanego I instancji, powołując się na art. 49e ust. 1 i ust. 6 u.p.b. (prawidłowa jednostka redakcyjna przepisu art. 49e u.p.b. to: pkt 1 i pkt 6 - uw. Sądu), nakazał B. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - kontenera budowlanego, położonego na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany, w myśl przepisów obowiązujących na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego - art. 3 ust. 5 pkt 7 u.p.b. został zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, tj. jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolnostojące maszty antenowe. Według organu I instancji, fakt rejestracji kontenera jako pojazd w myśl przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wyłącza możliwości uznania go za obiekt budowlany, gdyż zarejestrowanie go stanowi jedynie jego dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która nie wyłącza możliwości uznania kontenera za obiekt budowlany, jeżeli został on posadowiony na nieruchomości w celu czasowego użytkowania go w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W rozpatrywanym przypadku umieszczenie kontenera na długi okres na nieruchomości i wykorzystanie go do innych celów powoduje, że nie jest on połączony z przemieszczającym się pojazdem silnikowym i nie pełni już funkcji pojazdu, lecz wyłącznie funkcję obiektu budowlanego.
Powołując się na ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych 12.05.2022 r. oraz 26.01.2023 r. PINB stwierdził, że kontener stracił swoje pierwotne właściwości (stracił cechy pojazdu takie jak: osie, koła, itp.) i wskutek robót budowlanych wykonanych przez inwestora zyskał atrybuty obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego) trwale połączonego z gruntem, co w ocenie organu czyni go budynkiem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 u.p.b., tj. "(...) obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Inwestorka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że jest rolniczką, zaś sporny obiekt nie jest obiektem budowlanym. Jest to kontener posiadający status pojazdu, jest zarejestrowany po to aby mógł zostać przemieszczony. Odczepienie go od ciągnika nie zmienia jego funkcji. Chwilowy brak kół, które są w naprawie i konserwacji wprowadziło w błąd inspektorów.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpoznaniu decyzją z 17.08.2023 r. (nr 753/2023) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść art. 49e pkt 1 i pkt 6 u.p.b., wskazany jako podstawa prawna decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Podkreślił, że kluczowa dla nakazu rozbiórki była kwestia braku złożenia przez inwestorkę wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Jego brak stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Zdaniem organu II instancji organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu i prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego. Z przepisu art. 28 u.p.b. wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak m.in. kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej, obiekty kontenerowe. Z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. wynika, że: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu." W sytuacji natomiast posadowienia takiego typu obiektu na okres dłuższy niż 180 dni wymaga on wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy inwestor przed rozpoczęciem tych robót nie uzyskał decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na jego budowę, nie dokonywał także zgłoszenia.
Organ II instancji w nawiązaniu do zarzutów odwołania podkreślił z kolei, że z ugruntowanego orzecznictwa organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 05.04.2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17, z 06.09.2017 r. o sygn. akt II OSK 3087/15) wynika, że pomimo tego że dany przedmiot np. przyczepa kempingowa, holenderska, przeznaczona do przewozu rzeczy, jest przystosowana do przemieszczania się po drogach (zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym), to nie przesądza powyższy fakt o tym, że nie można go zakwalifikować jako obiektu budowlanego, w sytuacji gdy został posadowiony na gruncie, a jego dominująca funkcja nie jest związana z jego pierwotną. W rozpatrywanej sprawie fakt ewentualnego zarejestrowania obiektu jako pojazdu, jak to podnosi inwestorka, zwłaszcza biorąc pod uwagę powyższe ustalenia co do czasu posadowienia obiektu na danym terenie i jego funkcji, zdaniem organu odwoławczego, bez wątpienia pozwala na zakwalifikowanie go jako obiekt budowlany. Nadto organ podkreślił, że zgodnie m.in. z wyrokiem NSA z 29.11.2016r., sygn. akt II GSK 3721/16, nie tylko na organie administracji publicznej spoczywają obowiązki wszechstronnego zebrania materiału dowodowego — również strona postępowania, jeżeli pewne okoliczności mają przemawiać za słusznością jej wniosków winna je uprawdopodobnić i wykazać poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów. Tymczasem odwołująca się strona nie przedłożyła żadnych dokumentów czy innego rodzaju dowodów potwierdzających jej twierdzenia.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję B. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego oraz wydanie nietrafnego orzeczenia w sprawie;
2) art. 3 pkt 5 u.p.b. przez bezzasadne przyjęcie, za organem I instancji, że kontener zlokalizowany przez skarżącą na działce nr [...], to kontener budowlany, w sytuacji gdy stanowi on obiekt gospodarczy wykonany z kontenera i związany z produkcją rolną;
3) art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. przez nie uwzględnienie, że skoro ustawodawca dopuścił budowę bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego o powierzchni do 150 m², to tym bardziej dopuścił budowę tego typu obiektu budowlanego z użyciem kontenera spełniającego wymagania postawione dla takiego budynku.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. wskazał, że organ I Instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania, które pozwoliłoby w sposób prawidłowy ustalić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie to, że skarżąca jest rolnikiem, wykonała obiekt jako obiekt gospodarczy w celu związanym z produkcją rolną (przechowywanie sprzętu, środków ochrony roślin itp.). Gdyby organ w sposób niewadliwy przeprowadził postępowanie, winien uwzględnić, że pozostałe cechy charakterystyczne obiektu, takie jak długość, wysokość i rozpiętości oraz obszar oddziaływania spełniają wymagania dla obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną czy też jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych. Zdaniem skarżącej, organ z pierwszego wrażenia założył, że kontener - ma okna i drzwi - to kontener budowlany - co jest także klasyfikacją pozaustawową opartą na przeznaczeniu. Nie badając jednak przeznaczenia tego obiektu. Wydając zatem rozstrzygnięcie organ I Instancji winien był uwzględnić treść art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz także treść art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b., który wszedł w życie 23.05.2023 r.
Do skargi dołączono nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego podatku rolnego na rok 2023, z którego wynika, że powierzchnia gruntów gospodarstwa rolnego skarżącej wynosi [...] ha.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB należy uznać za przedwczesne, przy czym zasadność skargi czyni koniecznym uchylenie również postanowienia PINB w Kamiennej Górze z 15.07.2022 r. Orzeczony nakaz rozbiórki nie został bowiem poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wszechstronne zbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla prawnobudowlanej kalifikacji spornego obiektu budowlanego.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych stanowił przepis art. 49e pkt 1 i 6 u.p.b., który przewiduje, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1); kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6).
Dostrzegając, że orzeczony nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tylko konsekwencją braku złożenia wniosku o legalizację ale także kontynuowania budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu, tym niemiej przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało uwzględnić przewidzianą w art. 4 u.p.b. zasadę wolności budowlanej. Wynika z niej nakaz kierowany do organów administracji, zgodnie z którym aby inwestorowi odmówić prawa zabudowy nieruchomości gruntowej należy precyzyjnie wykazać, że jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z konkretnymi przepisami, co wiąże się z dokonaniem prawidłowej ich wykładni (zob. wyrok NSA z 09.05.2014 r., sygn. akt II OSK 573/13). W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Zauważyć wobec tego należy, że istotne kwestie dotyczące kwalifikacji prawnej prowadzonych robót zostały już rozstrzygnięte postanowieniem PINB w Kamiennej Górze z 15.07.2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Powyższe postanowienie stanowi elementem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, które zakończyło się zaskarżonym nakazem rozbiórki.
Postanowienie PINB w Kamiennej Górze z 15.07.2022 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.b., zdeterminowało treść zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w sytuacji samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu wstrzymującym budowę organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Kontrola tego postanowienia w postępowaniu sądowym możliwa jest na mocy art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie tego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności, sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Chodzi więc o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego.
Ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, w ocenie Sądu, okazały się dalece niewystarczające aby na ich podstawie dokonać prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych związanych z posadowieniem przez skarżącą na działce nr [...] w C. kontenera budowlanego. Doszło do pomięcia przez PINB istotnych okoliczności, których należyte wyjaśnienie i ocena może mieć jurydyczne znaczenie dla kwalifikacji spornego obiektu budowlanego.
Ową pominiętą w sprawie okolicznością jest prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w ramach którego wykorzystuje sporny obiekt budowlany. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca konsekwentnie, poczynając od pierwszej czynności przeprowadzonej z jej udziałem, a więc już podczas czynności kontrolnych z dnia 12.05.2022 r., wskazywała, że jest rolniczką, a roboty ziemne wykonała w celu umożliwienia parkowania maszyn rolniczych. Również na wstępie lakonicznego odwołania powołała się na fakt bycia rolniczką. W końcu w skardze powtórzono, że skarżąca jest rolniczką, a wykonany przez nią obiekt gospodarczy powstał w związku z produkcją rolną (przechowywaniem sprzętu, środków ochrony roślin itp.). Na potwierdzenie tych twierdzeń dołączono do skargi nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego podatku rolnego na rok 2023, z którego wynika, że powierzchnia gruntów gospodarstwa rolnego skarżącej wynosi [...] ha, w tym w miejscowości C. skarżąca posiada w sumie ponad 81 ha użytków rolnych. Nie można w związku z tym przyjmować, że argumentacją o rolniczym przeznaczeniu obiektu pojawiła się dopiero w skardze i dlatego powinna być potraktowana jako spóźniona. Jednocześnie Sąd dostrzega, że zarzuty odwołania zmierzały w innym kierunku, tj. do podważenia przyjętej przez organ kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.p.b.
Fakt prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być wykorzystywany sporny obiekt budowlany, nie został w sprawie w żaden sposób zweryfikowany, w sytuacji gdy w świetle przepisów prawa budowlanego nie jest to okoliczność obojętna prawnie.
Powinność zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności determinowana jest treścią mogącej znaleźć zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W tym zakresie regulacja skutków samowoli budowlanej jest niewątpliwie konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej efektów robót budowlanych, a następnie oceny, czy ich realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z budową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują zatem tryb i warunki ewentualnej legalizacji. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem dokładne scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w szczególności tych wszystkich jego cech, które mogą mieć wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Kwalifikacja prawnobudowlana musi być adekwatna do czasu wykonania tego obiektu. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18.05.2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29.09.2018r., sygn. akt II OSK 109/18, z 23.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17).
Kontrolując ustalenia leżące u podstaw uznania, że sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej Sąd zwraca uwagę, że pomimo składanych przez skarżącą oświadczeń dotyczących bycia rolnikiem i możliwości wykorzystywania kontenera budowlanego dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, organy obu instancji ograniczył się do kwalifikacji prawnobudowlanej wynikającej z przepisów art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. Na tej podstawie stwierdziły, że skarżąca winna posiadać zgłoszenie (jeżeli obiekt miał pełnić funkcje tymczasowego obiektu budowlanego w terminie nie dłuższym niż 180 dni) lub pozwolenia na budowę (jeżeli obiekt miał być usytuowany na terenie działki dłużej niż 180 dni) do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Taka kwalifikacja została poczyniona z naruszaniem przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zabrakło w sprawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w świetle sytuacji zawodowej skarżącej, czym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie zweryfikowały możliwości oceny spornego obiektu budowlanego z uwagi na przepisy ustawy Prawo budowlane, które są dedykowane grupie zawodowej jaką stanowią rolnicy w związku z prowadzoną przez nich działalnością rolniczą. Do takich przepisów, jak słusznie zauważył to autor skargi, zaliczyć należy przede wszystkim przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Ponadto w myśl art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.
Pominięcie przez organy nadzoru budowlanego możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.b., daje podstawy do uznania przez Sąd, że ustalenie, iż sporny obiekt powstał w ramach samowoli budowlanej było przedwczesne. Nie było przy tym rolą skarżącej wskazywać organowi nadzoru budowlanego przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w jej sprawie. Z przepisu art. 7 k.p.a. wynika z kolei, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Nie wykluczało to oczywiście po stronie skarżącej współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB uzupełni wobec tego materiał dowody o ustalenia dotyczące tego, czy sporny obiekt budowlany spełnia warunki, które wyłączają go spod reglamentacji prawa budowlanego. W zależności od takich ustaleń organ albo umorzy postępowanie legalizacyjne, albo zastosuje tryb legalizacyjny w przypadku potwierdzenia jednak samowolnej budowy.
Z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 lit a u.p.b. kluczowym będzie ustalenie czy sporny obiekt – opisany przez organy jako kontener budowlany - może zostać zakwalifikowany do kategorii budynków gospodarczych. Należy przy tym zauważyć, że użyte w tym przepise pojęcie budynku gospodarczego nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. W § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano natomiast, że ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdefiniowane w ten sposób dla potrzeb rozporządzenia pojęcie budynku gospodarczego odwołuje się do zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 u.p.b. pojęcia budynku, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie podały żadnych miarodajnych argumentów, które świadczyłyby o wykluczeniu możliwości zakwalifikowania spornego obiektu jako budynku, w sytuacji gdy z protokołu kontroli wynika jedynie ogólnikowo, że został on ustawiony na bloczkach betonowych. Również na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli (płyta CD) nie można dokonać ustaleń na temat głębokości posadowienia w gruncie tych bloczków oraz sposobu ich powiązania między sobą. Z akt sprawy nie wynika zatem czy zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne spełnia/lub nie spełnia roli fundamentu i czy jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Uwzględniając zatem, że w praktyce budowlanej powszechnie stosuje się fundamentowe bloczki betonowe przy budowie ław fundamentowych jako alternatywę dla monolitycznych ścian fundamentowych wylewanych na placu budowy, w powtórzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne pozwala na uznanie obiektu budowlanego za trwale związanego z gruntem za pomocą fundamentów.
W sytuacji ewentualnego zakwalifikowania spornego obiektu za budynek gospodarczy obowiązkiem organu będzie z kolei ustalenie, czy jego budowa związana jest z produkcją rolną prowadzoną przez skarżącą i czy taka budowa uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W orzecznictwie panuje przy tym zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak obowiązku skoncentrowania całej zabudowy rolnej w ramach działek skoncentrowanych wokół jednego podwórza. Aktualnie przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, istotne jest jedynie aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest taka zagroda (por. wyrok NSA z 08.11.2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16).
W kwestii ewentualnego zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. przyjdzie natomiast wskazać, że przepis ten wszedł w życie z dniem 03.06.2023 r. Został on dodany do ustawy Prawo budowlane przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 09.05.2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 967). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej: Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę naziemnych silosów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz obiektów budowlanych służących przechowywaniu zboża, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu: Do postępowań w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy zmienianej w art. 2, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zważywszy na brzmienie przepisów przejściowych należy przyjąć, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. obowiązuje co do zasady na przyszłość, a to oznacza, że z uwagi na datę wykonania robót budowlanych, tj. koniec kwietnia 2022r., skarżąca nie mogła skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w tym przepisie.
W przedstawionych wyżej okolicznościach zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazał się częściowo zasadne.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także postanowienie PINB z 15.07.2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmą rozstrzygnięcie zgodne z tą oceną.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów pomocy prawnej (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).