II SA/Wr 608/24

II SA/Wr 608/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Lasy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1356
art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 maja 2024 r. nr SKO.LS/41/2/24 w przedmiocie nakazu wykonania odnowienia wylesionych powierzchni na obszarze działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wskazana w sentencji wyroku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy), którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Kamiennogórskiego (dalej: Starota, organ I instancji) z dnia 28 marca 2024 r., nr AŚ.6164.1.20.2022, nakazująca B. B. (dalej: strona, skarżąca) wykonanie odnowienia wylesionych powierzchni na obszarze działek gruntu oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości C.
Postępowanie, w wyniku którego zapadała zaskarżona decyzja, dotyczy działek stanowiących własność skarżącej, na których – zgodnie z ewidencją gruntów i budynków – powinny znajdować się użytki leśne.
Organ I instancji w wyniku czynności wyjaśniających stwierdził, że stan faktyczny istniejący na działkach w zakresie użytków leśnych różni się od stanu ujawnionego w ewidencji gruntów. W konturach użytków leśnych brak jest bowiem roślinności leśnej.
W wyniku analizy dostępnych na stronach internetowych Geoportal ortofotomap ustalone zostało, że od czasu, w którym doszło do usunięcia drzewostanu, upłynęło 5 lat w sierpniu 2021 r. Z ustaleń organu wynika bowiem, że w kwietniu 2016 r. na działkach nr [...] i nr [...] w granicach użytków leśnych Ls widoczne było pokrycie roślinnością leśną, natomiast w sierpniu 2016 r. na tych samych gruntach i w tych samych konturach klasyfikacyjnych zadrzewienia już nie było.
W związku z wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 530 – dalej: u.o.l.) obowiązkiem właściciela lasów ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, Starosta przeprowadził oględziny działek zgodnie z protokołem w dniu 5 września 2022 r. stwierdzając, że na działce nr [...] znajduje się 40-letni drzewostan brzozowy, zaś powierzchnia około 5 arów wymaga ponownego zalesienia. Na części tej działki stwierdzono linie wysokiego i średniego napięcia. Z kolei na działkach nr [...] i nr [...] nie stwierdzono roślinności leśnej. Na działce nr [...] dodatkowo stwierdzono przebieg linii wysokiego napięcia i fragmentarycznie średniego napięcia. Kolejne oględziny przeprowadzone zostały w 2023 r. (po uchyleniu przez SKO decyzji organu I instancji), a w ich wyniku stwierdzono, że skarżąca nie wprowadziła ponownie roślinności leśnej.
Wobec niewykonania przez skarżącą ustawowego obowiązku odnowienia roślinności leśnej, Starosta wskazaną wyżej decyzją z dnia 28 marca 2024 r. nakazał jej - jako właścicielce lasu - wykonanie odnowienia wylesionych powierzchni na obszarze działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] poprzez wykonanie:
1) na działce nr [...] (3 ax) na powierzchni [...] ha: odnowienie powstałych luk bukiem zwyczajnym w ilości 300 sztuk oraz więźbie 1,5 x 1,1m - termin wykonania: do dnia 30 kwietnia 2027 r.,
1) na działce nr [...] (3 z) na powierzchni [...] ha: odnowienie wylesionej powierzchni świerkiem w ilości 500 sztuk i więźbie 1,5 x 1,8 m, dębem w ilości 600 sztuk i więźbie 1,5 x 1,1m oraz modrzewiem w ilości 80 sztuk i więźbie 2,5 x 2,5m - termin wykonania: do dnia 30 kwietnia 2025 r.,
1) na działce nr [...] (3 z) na powierzchni [...] ha: odnowienie wylesionej powierzchni świerkiem w ilości 185 sztuk i więźbie 1,5 x 1,8 m, bukiem w ilości 360 sztuk i więźbie 1,5 x 1,1 m - termin wykonania: do dnia 30 kwietnia 2025 r.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że doboru składu gatunkowego do odnowienia organ I instancji dokonał kierując się Zasadami Hodowli Lasu. Liczbę sadzonek niezbędnych do odnowienia określoną w rozstrzygnięciu organ wyliczył na podstawie "orientacyjnej liczby sadzonego w odnowieniach sztucznych zawartej w Zasadach Hodowli Lasów według której ilość sadzonek w tysiącach sztuk na 1 ha wynosi: w przypadku świerku 3-5 tys/1 ha; w przypadku buku - 6-8 tys/na 1 ha; w przypadku dębu - 6-8 tys/1 ha a w przypadku modrzewia 1,5-3 tys/ha". Uwzględniając powyższe, do wyliczenia ilości sztuk sadzonek do odnowienia wzięto niższy przedział wartości, zakładając sadzenie w więźbie prostokątnej gdzie standardowo pasy są orane na szerokość 1,5m. W efekcie ustalono powierzchnię poszczególnych działek na której należy ponownie wprowadzić roślinność leśną, określono gatunek drzew do odnowienia, ilość ich sztuk i szerokość więźba. W przypadku działek nr [...] i nr [...] ustalono, że przy ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej należy pomijać części użytku leśnego nad którym przebiegają napowietrzne linie wysokiego i niskiego napięcia (w przypadku działki nr [...]) oraz średniego i wysokiego napięcia (działka nr [...]).
Starosta zaznaczył, że uwzględnił ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), przyjęte uchwałą Rady Gminy M. dnia [...] stycznia 2024 r. obowiązującego dla terenów pod liniami przesyłowymi sąsiadującymi bezpośrednio z przedmiotowymi użytkami leśnymi i dokonał ponownego przeliczenia ilości sadzonek oraz powierzchnię do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na działkach nr [...] i nr [...] uwzględniając, zgodnie z ww. Zasadami Hodowli Lasu, niższy przedział wartości.
Powyższa decyzja została oprotestowana przez skarżącą w drodze odwołania, w którym zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego przez: dowolne przyjęcie powierzchni działek uznanych za wylesione, w szczególności wobec niedokonania pomiarów z uwzględnieniem infrastruktury elektroenergetycznej i mpzp, co wymagało zasięgnięcia wiadomości specjalnych i sporządzenia opinii biegłego ds. leśnictwa i energetyki celem ustalenia powierzchni wyłączonej z zalesienia w ogóle, ewentualnie wysokości zalesienia tak, aby możliwa była obsługa techniczna linii energetycznych; nieuwzględnienie, że powierzchnia działki nr [...] została zmniejszona przez utworzenie publicznej drogi asfaltowej przez nieznany podmiot, który zawładnął częścią należącej do niej nieruchomości; nieuwzględnienie podejmowanych przez stronę działań zmierzających do zmiany przeznaczenia działek, w szczególności zmiany kwalifikacji gruntów leśnych na grunty rolne, co zostanie zaprzepaszczone w sytuacji konieczności wykonania zaskarżonej decyzji; określenie przewidzianych do wykonania nasadzeń na każdej z działek gruntów w rażąco znacznej ilości nieuzasadnionej jej rozmiarem.
SKO zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca jest właścicielką lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l., gdzie działki nr [...], nr [...] i nr [...] posiadają użytek leśny. Zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków oraz inwentaryzacją stanu lasu, na terenie działki nr [...] powinien znajdować się użytek leśny - LsV o powierzchni [...] ha, na terenie działki nr [...] użytek leśny o pow. [...] ha, natomiast na terenie działki nr [...] użytek o powierzchni [...] ha.
SKO zauważyło, że oględziny przeprowadzone w dniu 5 września 2022 r. przez organ I instancji ujawniły, że na terenie działek nr [...] i nr [...] brak było powierzchni leśnej, a na działce nr [...] prowadzona była wycinka drzew i zniszczenie runa leśnego. Jest to stan niezgodny ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków oraz z inwentaryzacją stanu lasu na lata 2021-2031. Powyższe ustalenie, co to zasady, znalazło także potwierdzenie w sentencji wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w K. z dnia 9 sierpnia 2022 roku, sygn. akt [...], którym skarżącą uznano za winną dokonania w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 8 marca 2022 r. całkowitego wyrębu drzew położonych na działkach nr [...] i nr [...] i zmiany lasów na uprawę rolną bez wymaganego zezwolenia oraz niezgodnie z inwentaryzacją stanu lasu na działce nr [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 u.o.l., zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu wskazującego na konieczność powołania biegłego, SKO stwierdziło, że dokonanie pomiarów działek na których znajdują się urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, nie wymagają zasięgnięcia wiadomości specjalnych i sporządzenia opinii biegłego do spraw leśnictwa i energetyki. W uchwale w sprawie mpzp w § 7 zawarty został zapis dotyczący zakazu sadzenia zieleni o wysokości powyżej 3 m w odległości 16 m od osi linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 220 kV relacji C.-B. oraz w odległości 11m od osi linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 KV. SKO zauważyło, że mpzp nie obejmuje jednak użytków leśnych położonych w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast strefy potencjalnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, dla których w mpzp określono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenie użytkowania, przebiegają również nad działkami nr [...] i nr [...]. Nad użytkiem leśnym położonym na działce ewidencyjnej nr [...] obręb C., nie przebiega żadna infrastruktura przesyłowa linii energetycznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.l., lasem również jest grunt związany z gospodarka leśną zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod liniami energetycznymi. Co za tym idzie, na gruntach leśnych możliwe jest usytuowanie linii elektroenergetycznych bez konieczności uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu i na gruncie pod liniami energetycznymi możliwe jest prowadzenie gospodarki leśnej.
W ocenie SKO, podobnie bez wpływu na wynik postępowania pozostaje argumentacja, że strona podjęła działania zmierzające do zmiany kwalifikacji gruntów leśnych na grunty rolne. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że strona nie wykazała, aby legitymowała się stosowną decyzją Starosty w przedmiocie zmiany użytku leśnego na użytek rolny, co oznacza, że jeżeli nawet obecnie sporny teren jest użytkowany rolniczo, odbywa się to wbrew ratio legis ustawy o lasach, a w szczególności wbrew obowiązkom właścicieli lasów nałożonych na nich wskazaną ustawą.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia, pow. działki gruntu o nr [...], która zdaniem odwołującej się została zmniejszona przez utworzenie publicznej drogi asfaltowej, SKO wskazało, że decyzja nakazuje odnowienie lasu na działce nr [...] na obszarze [...] ha, co jest jedynie fragmentarycznym odcinkiem przedmiotowej działki.
W skardze od powyższej decyzji SKO skarżąca zarzuciła jej błędne ustalenie stanu faktycznego z przyczyn takich samych jak podano to w odwołaniu. Nadto zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w K. z dnia 9 sierpnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt. [...], który jednakże nie wiąże organów administracyjnych wobec wydania wyroku w sprawach o wykroczenia.
Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty podniesione w petitum. Wskazano, że SKO, pomimo powtórnego rozpoznania sprawy i weryfikowania ustaleń co do obszaru nieruchomości, nadal nie dokonało prawidłowego ustalenia powierzchni działek. W decyzji podano, że istnieje instalacja elektroenergetyczna jednakże, ani nie uwzględniono jej faktycznego przebiegu, ani nie uwzględniono wynikających z jej istnienia obciążeń, które są obciążeniami faktycznymi dla nieruchomości.
W opinii strony, fakt zmniejszenia jej nieruchomości, czy to przez pas drogowy, czy przez istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną musi być uwzględniony przy zobowiązaniu do dokonania odnowienia lasu, a w szczególności do powierzchni lasu oraz rodzaju nasadzenia, jaki miałaby odnowić. Nie można podzielić stanowiska, że wielkość nasadzenia odpowiadająca [...]ha jest nieuciążliwa i uwzględnia faktyczne przekształcenie działki przez inny podmiot z wyłączeniem skarżącej. Skarżąca powtórzyła też argumentację o konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż wielkość nasadzenia, jaka wynika z treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie zasięgnięto żadnych szczegółowych informacji, a jedynie posłużono się oględzinami dokonanymi w terenie bez zasięgnięcia wiadomości specjalnych. Jednocześnie organ oparł swoje ustalenia o treść wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w K., który nie wiąże organów administracyjnych, zatem organ zobowiązany jest do poczynienia własnych samodzielnych ustaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny pierwszej instancji dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Wskazana kontrola dotyczy w pierwszej kolejności oceny prowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami przepisów procesowych, następnie czy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, w tym czy dokonano ich właściwej wykładni. Co istotne, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, w tym względzie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (poza wyjątkami przewidzianymi w ustawie procesowej, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania) – obowiązany jest tym samym dokonać pełnej kontroli sprawy w granicach wyznaczonych zaskarżonym aktem. Ponadto, na podstawie art 135 p.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji według opisanych wyżej wytycznych, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania, a przede wszystkim w oparciu o niepełny, wadliwie zgromadzony materiał dowodowy.
Przede wszystkim zakres koniecznych w danej sprawie ustaleń faktycznych wyznacza treść przepisu prawa materialnego mający w tej sprawie zastosowanie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, która została wskazana właściwie dopiero przez organ odwoławczy, są przepisy powołanej już wyżej ustawy o lasach, konkretnie zawarte w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24 pkt 1. Pierwszy z nich stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania i zapewnienia ciągłości użytkowania lasów, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Z kolei w myśl drugiego przepisu, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) – starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.
Zauważyć należy, że przewidziany w art. 13 ust 1 pkt 2 u.o.l. obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu stanowi jeden z wielu obowiązków, jakie zwykle, dobrowolnie powinien wypełniać każdy właściciel w ramach trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Przekroczenie 5-letniego terminu bynajmniej nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 u.o.l. – przepis ten wręcz zobowiązuje organ do jej wydania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 434/17 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle przywołanych przepisów prawa materialnego, na gruncie niniejszej sprawy konieczne było zatem ustalenie, najpierw uprzednio istniejącego drzewostanu (to jest przed jego usunięciem) a następnie kiedy nastąpiło jego usunięcie. Pozwoliłoby to na określenie wskazanego wyżej 5-letniego okresu na dobrowolne wykonanie obowiązku ponownego zadrzewienia i ustalenie dokładnie obszaru ponownego nasadzenia roślinności leśnej.
Organ I instancji takich ustaleń dokonał właściwie wyłącznie w oparciu o wydruki ze stron internetowych Geoportalu z ortofotomapami i zdjęciami satelitarnymi oraz wydruki zdjęć Google Street View, poprzez porównanie zdjęć z poszczególnych lat. W kontekście przepisu art. 75 § 1 kpa, który jako dowód dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, powyższym materiałom nie można odmówić mocy dowodowej. Stanowią one jednak tzw. dowody nienazwane (to jest niewymienione w art. 75 § 1 kpa, który wskazuje, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) i nie mają prawem przewidzianej mocy dowodowej, tak jak w przypadku dokumentów urzędowych, które sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Jakkolwiek Geoportal jest oficjalnym serwisem Głównego Urzędu i Kartografii, to jednak w regulaminie tego serwisu, w § 2 ust. 3, wyraźnie zostało zastrzeżone, że informacje prezentowane w serwisie, inne niż materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych.
Oczywiście, w świetle otwartego systemu dowodów przewidzianego w art. 75 § 1 kpa i jaki obowiązuje we wszystkich procedurach, nie tylko administracyjnej, nie można powyższym materiałom odmówić mocy dowodowej. Jednakże mogą być uznane wyłącznie jako dowody o charakterze poglądowym, informacyjnym, posiłkowym, które mogą stanowić podstawę do poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy służyć konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym. W żadnym razie jednak nie mogą pełnić roli kluczowej w materiale dowodowym, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie uszło też uwadze Sądu, że są to nie tyle wydruki zdjęć satelitarnych, co wydruki tak zwanego zrzutu ekranu, na którym te zdjęcia były wyświetlone. Na wydrukach tych poczynione są odręcznie adnotacje i zaznaczenia, jednocześnie bez odnotowania, kto (z wyraźnym podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego) i kiedy tych adnotacji dokonał. W opinii Sądu, tak zgromadzony materiał stanowi raczej luźno zebrane informacje na potrzeby postępowania dowodowego niż formalny materiał dowodowy, na podstawie którego mogą być dokonywane wiążące ustalenia faktyczne.
W zgromadzonym materiale brak jest natomiast czytelnych dokumentów oficjalnych: z ewidencji gruntów i budynków – np. w postaci map ewidencyjnych dla przedmiotowych działek, na których oznaczone byłby wyraźnie ich granice, a także kontury użytków leśnych, co pozwoliłoby ponad wszelką wątpliwość ustalić ich powierzchnię i zakres ewentualnego odtworzenia drzewostanu. Brak jest również czytelnego załącznika graficznego do uchwały w sprawie mpzp (czyli rysunku planu) z odwzorowanymi na nim działkami objętymi przedmiotowym postępowaniem wraz z konturami użytków leśnych. Skoro bowiem badaniu podlega kwestia wynikających z mpzp ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z przebiegiem linii niskiego, średniego i wysokiego napięcia przez działki skarżącej, to zarówno umiejscowienie tych działek, jak i przebieg linii, powinny być wyraźnie określone. Należy także zwrócić uwagę, że rozbieżne są dane co do linii energetycznych przebiegających przez działkę nr [...]. Zgodnie bowiem z ustaleniami zawartymi w protokole oględzin z dnia 5 września 2022 r., są to linie średniego i wysokiego napięcia. W samej decyzji organu I instancji wymienione natomiast zostały linie niskiego i wysokiego napięcia. Z kolei według skarżącej (zgodnie z treścią wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. o ponowne przeprowadzenie analizy materiału dowodowego) działka ta obciążona jest infrastrukturą przesyłową tylko linii wysokiego napięcia (o mocy 220 kV). Rozbieżne w tej kwestii są też dane wydruków zgromadzonych w aktach administracyjnych. Wątpliwości dotyczą także działki nr [...]. Organy obu instancji niezmiennie twierdzą bowiem, że nie przebiegają przez nią żadne linie energetyczne, podczas, gdy zarówno z kilku wydruków jak i z ww. pisma strony wynika, że przez tę działkę przebiegają linie średniego i wysokiego napięcia.
Tymczasem kwestia, czy w ogóle i jakiego rodzaju linie energetyczne przebiegają przez przedmiotowe działki, ma istotne znaczenie dla ustalenia powierzchni ponownych nasadzeń – dla każdego rodzaju linii bowiem przewidziane są inne ograniczenia w zakresie sadzenia zieleni o wysokości 3m, co wynika wyraźnie z § 7 mpzp.
Całkowicie niezrozumiałe są dla Sądu uwagi w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi, uchwała dotycząca mpzp "nie obejmuje użytków leśnych położonych w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb C., natomiast strefy potencjalnego oddziaływania napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia, dla których w mpzp określono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenie użytkowania, przebiegają również nad działkami nr [...] i [...] obręb C.". Po pierwsze, mpzp – zgodnie z uchwałą z dnia [...] stycznia 2024 r. – obejmuje m.in. w miejscowość C. (w § 3 ustalone zostały przeznaczenia terenów i ich symbole, w tym w punkcie 2 "L – teren lasu"; po drugie organ odwoławczy, pomimo twierdzeń, że przedmiotowe działki nie są objęte obowiązującym planem, w żaden sposób tego nie wykazał, co wiąże się z brakiem w aktach sprawy części graficznej mpzp. Natomiast fakt, że miejscowy plan został uchwalony na krótko przed wydaniem decyzji organu I instancji, bynajmniej nie zwalniał z pominięcia części graficznej tego aktu w postępowaniu dowodowym i poprzestaniu tylko na zgromadzonych wydrukach i protokołach z oględzin – wręcz przeciwnie, organy były zobligowane do włączenia choćby wyciągu z rysunku mpzp w części odnoszącej się do przedmiotu niniejszej sprawy tym bardziej, że jest to integralna część aktu prawa miejscowego.
Ponadto konieczne jest wskazanie innych rozbieżności wynikających z materiału, który stał się podstawą wydania decyzji organów obu instancji.
Z protokołu oględzin z dnia 5 września 2022 r. wynika, że na działce nr [...] stwierdzono powierzchnię z drzewostanem brzozowym w wieku 40 lat. Organ natomiast nie podał, jaką powierzchnię obejmuje istniejący drzewostan, a na jakiej powierzchni go brakuje. Z kolei w aktach administracyjnych znajduje się dokument zatytułowany "Plan odnowienia działek nr [...], [...] oraz [...] obręb C. wraz z uzasadnieniem przyjętej metodyki", w którym stwierdzone zostało, że "podczas oględzin działek leśnych w obrębie C. w dniu 05.09.2022 r., na działce nr [...] stwierdziłem luki pozbawione roślinności leśnej o łącznej powierzchni [...] ha". Zaznaczyć jednak trzeba, że taka informacja nie została zawarta w powyższym protokole oględzin i nie jest wiadome, czy została faktycznie ustalona podczas oględzin, w których uczestniczyła skarżąca. Tym samym nie jest jasne, w jaki sposób organ ustalił powierzchnię działki bez drzewostanu.
W powyższym protokole oględzin brak także informacji odnośnie częściowo zajętej działki nr [...] pod drogę asfaltową, na co konsekwentnie zwracała uwagę strona skarżąca. Organy tej kwestii nie zbadały i nie oceniły również podczas kolejnych oględzin w 2023 r. Co za tym idzie, nie zostało wyjaśnione, jaka część działki została zajęta pod drogę, czy ta część również została pozbawiona roślinności leśnej, a jeżeli tak, to czy legalnie.
Dodatkowo tylko zauważyć należy, że wątpliwości Sądu budzić musi sam sposób sporządzenia protokołu oględzin z 5 września 2022 r., gdyż nie jest wiadome, kto z imienia i nazwiska oraz z jakim stanowiskiem służbowym te oględziny przeprowadził. W rzeczywistości jest to wypełniony formularz wzoru protokołu, bez pieczęci organu, bez wskazania osoby przeprowadzającej oględziny. Sam podpis, który jest nieczytelny, nie może być uznany za wystarczający. Podobne uwagi należy odnieść do wskazanego wyżej Planu odnowienia, który wprawdzie opatrzony jest pieczęcią Starostwa, z zaznaczeniem, że został sporządzony przez G. L., jednak bez podania stanowiska służbowego ani daty sporządzenia dokumentu.
Konkludując tę część wywodów Sąd uznał, że materiał który został w niniejszej sprawie zgromadzony nie dawał podstaw do ustaleń dotyczących powierzchni działek, a tym bardziej powierzchni i granic wcześniejszego zadrzewienia oraz dokonania ponownych nasadzeń, nie wspominając już, że wskazania w tym zakresie dokonane w decyzjach są nieprecyzyjne i nieczytelne dla Sądu, a tym samym również dla strony skarżącej.
Ponadto – zgodnie z już wyżej poczynionymi uwagami – decyzja nakładająca obowiązek odnowienia lasu nie może zostać wydana bez ustalenia, od kiedy należy liczyć 5-letni termin dla właściciela lasu do dobrowolnej realizacji ustawowego obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na działce opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako las. Jak już na wstępie rozważań zostało to zaznaczone: starosta jest uprawniony i zobligowany do wydania takiej decyzji dopiero po upływie powyższego okresu, to jest po stwierdzeniu, że właściciel lasu nie wypełnił dobrowolnie obowiązków związanych z utrzymaniem lasu. Nakładanie bowiem takiego obowiązku decyzją, gdy wynika on wprost z przepisu ustawy, jest bezprzedmiotowe. Stąd też konieczne jest poczynienie dokładnych, niebudzących wątpliwości, ustaleń co do czasu, w którym miało miejsce usunięcie zadrzewienia, które ten las tworzyło, aby można było ustalić powyższy 5-letni okres dobrowolnego ponownego zadrzewienia, a w dalszej kolejności, kiedy kompetencja do nałożenia takiego obowiązku w drodze decyzji przechodzi na starostę. Jeśli zatem organ I instancji stwierdził, że na określonym terenie doszło do usunięcia lasu, obowiązany był wykazać ponad wszelką wątpliwość, że miało to miejsce ponad 5 lat temu.
Jednak i w tym względzie poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia są dość dowolne i rozbieżne.
Po pierwsze, powyższe ustalenia dokonywane były przede wszystkim na podstawie ortofotomap (a właściwie zrzutów ekranu wyświetlającego zdjęcia satelitarne), których znaczenie jako dowodów kluczowych w sprawie zostało już wyżej poddane w wątpliwość. Organy nie podjęły żadnych innych działań celem potwierdzenia danych, które z ortofotomap wynikały – choćby poprzez przesłuchanie strony, ewentualnie świadków, którymi mogli być mieszkańcy dość niewielkiej miejscowości. Przy czym Sąd nie zastrzega tutaj, że są to jedyne możliwe środki dowodowe, które mogłyby posłużyć do poczynienia takich ustaleń.
Po drugie, zasadniczo materiał, który miałby potwierdzać okres, w którym drzewa zostały usunięte, odnosi się tylko do działek nr [...] i nr [...]. Jeśli chodzi o działkę nr [...], organ I instancji stwierdził, że usunięcie drzew miało miejsce przed 2 marca 2022 r., co wynika z udokumentowanych ustaleń. Brak jest natomiast jakichkolwiek wyjaśnień, jakie dokumenty potwierdzałyby takie ustalenia. Dopiero analiza akt administracyjnych pozwoliła Sądowi stwierdzić, że w tej dacie dokonana została adnotacja urzędowa, z której wynika, że podczas czynności służbowych pracowników Starostwa stwierdzona została na działce nr [...], prowadzona w tym czasie, wycinka drzew.
Po trzecie, do akt administracyjnych jako materiał dowodowy, na który organy powołują się w decyzjach, włączony został wyrok nakazowy z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym strona skarżąca została uznana za winną całkowitego wyrębu drzew na działkach nr [...] i nr [...], zaś na działce nr [...] dokonała wyrębu drzew niezgodnie z inwentaryzacją. Co istotne, zgodnie z tym wyrokiem, powyższy proceder miał miejsce w okresie od 1 stycznia do 8 marca 2022 r.
Sąd dostrzega, że wyrok nakazowy skazujący za wykroczenie nie jest wiążący ani dla Sądu, ani również dla organów. Wskazuje na to treść art. 11 p.p.s.a., który stanowi, że wiążący jest prawomocny wyrok wydany w postępowaniu karnym skazujący co do popełnienia przestępstwa, a nie wykroczenia. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por. M. Romańska, w: T. Woś, (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 151). W konsekwencji wyrok powyższy nie wiązał także organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 828/15 – dost. jw.). Jednocześnie zauważyć też trzeba, że tego typu wyrok wydawany jest bez udziału stron, ale tylko w sytuacji jeżeli okoliczności czynu i wina obwinionego nie budzą wątpliwości. Wydając wyrok nakazowy, sąd uznaje za ujawnione dowody dołączone do wniosku o ukaranie (art. 93 § 1 i 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o ukaranie został wystosowany przez Starostę.
Stąd wątpliwości Sądu budzą rozbieżności co do dat wyrębu drzew przede wszystkim na działkach nr [...] i nr [...]. Zgodnie z wyrokiem wydanym na podstawie wniosku o ukaranie miało to miejsce od stycznia do marca 2022 r., według ustaleń organu I instancji – w sierpniu 2016 r. Jak już wyżej zostało zaznaczone, wyrok nakazowy w spawach o wykroczenia nie ma mocy wiążącej, jednak nie można pominąć faktu, że został włączony do akt sprawy i stanowi materiał dowodowy, który wymaga stosownej oceny. Sąd zauważa również chronologię zdarzeń – wpierw przeprowadzono czynności służbowe, następnie sprawa została przekazana policji, wydany został wyrok, a dopiero w dalszej kolejności Starosta podjął czynności ustalające w postępowaniu administracyjnym. Nie zwalnia to jednak organu do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – taki obowiązek nakłada jedna z podstawowych zasad postępowania, wyrażona w art. 7 kpa. W związku z tym, na podstawie art. 77 § 1 kpa, organ jest zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sytuacji zaś, gdy ze zgromadzonego materiału wynikają rozbieżności, organ obowiązany jest do rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, jakie fakty organ ocenił jako udowodnione, wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – co wynika z treści art. 107 § 3 kpa. Wymóg tak zredagowanego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Co się tyczy kwestii usunięcia zadrzewienia na działce nr [...], to w istocie przyznać należy, że z akt administracyjnych wynika, że okoliczność ta miała miejsce w marcu 2022 r., co stwierdzone zostało podczas czynności służbowych i potwierdzone dokumentacją zdjęciową. Jednak w świetle wyjaśnień Sądu co do zastosowania przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24 pkt 1 u.o.l. i uprawnienia Starosty do wydania decyzji nakazującej dokonanie nasadzeń, stwierdzić należało, że decyzja w tym zakresie była przedwczesna. Powtórzenia wymaga, że przewidziany w art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l. obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu jest nałożony na stronę skarżącą jako właściciela lasu z mocy ustawy i nie wymaga wydania decyzji, w o której mowa w art. 24 pkt 1 u.o.l. Wyliczony przez Starostę termin dokonania nasadzeń do 30 kwietnia 2027 r. jest właściwie terminem do dobrowolnego wykonania obowiązku, a nie przymusowego, z jakim wiąże się wydanie decyzji administracyjnej.
Wobec poczynionych wyżej ustaleń stwierdzić zatem należało, że większość zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów prawa procesowego okazało się zasadnych.
Jako chybiony jedynie Sąd ocenia zarzut, w którym skarżąca podnosiła fakt podejmowania działań zmierzających do zmiany kwalifikacji gruntów leśnych na grunty rolne – taka argumentacja nie może bowiem usprawiedliwiać usuwania roślinności leśnej na gruntach zakwalifikowanych jako las. W tym względzie Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na gruncie art. 24 u.o.l. podkreśla się, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Z art. 24 u.o.l. wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Nawet więc czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 808/18; WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2800/18; WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/11 - dost. jw). Zatem dopóki formalnie przedmiotowe działki nie zostały przekształcone na użytki rolne, strona jest nadal właścicielem lasu, na którym ciążą obowiązki wynikające z art. 13 u.o.l., w tym obowiązek odnowienia roślinności leśnej w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu.
Końcowa uwaga nie zmienia faktu, że decyzje obu instancji zostały wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w części dotyczącej działki nr [...] - z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 24 u.o.l. Stwierdzone naruszenia miały miejsce w stopniu, który nakazuje uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie z treścią tej regulacji prawnej, Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu na podstawie powołanego na wstępie rozważań art. 135 p.p.s.a., który nakazuje zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są przede wszystkim wyjaśnić i uzupełnić kwestie, które zostały podważone w powyższych rozważaniach. Konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego odnośnie okresu, w którym miał miejsce wyrąb drzew na działkach nr [...] i nr [...] celem usunięcia rozbieżności wynikających z akt sprawy, a także celem ustalenia ponad wszelką wątpliwość kompetencji Starosty do wydania decyzji na podstawie art. 24 u.o.l. Następnie - w sytuacji stwierdzenia, że upłynął 5-letni okres do dobrowolnego wykonania obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l. - na podstawie dostępnej dokumentacji o charakterze urzędowym (np. obowiązujący mpzp, w tym jego część graficzna dokumentacja urzędowej z ewidencji gruntów) konieczne jest dokładne określenie powierzchni, na których wymagane są nasadzenia roślinności leśnej, z uwzględnieniem przebiegu linii energetycznych i ich rodzaju. Przypomnieć też trzeba o konieczności należytego, z zachowaniem formy urzędowej, dokumentowania podejmowanych czynności w toku postępowania poprzez opatrzenie dokumentów pieczęcią organu, osoby upoważnionej, wskazanie miejsca i daty dokonanej czynności, osoby, która jej dokonuje podając czytelnie imię, nazwisko i stanowisko służbowe.
Co do działki nr [...] organy obowiązane są rozważyć, czy na mocy art. 24 u.o.l., w świetle dokonanej przez Sąd wykładni, są uprawnione do wydawania decyzji o nałożeniu obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wydane zostało w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.