II SA/WR 368/24

II SA/Wr 368/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 i 3, art. 48a, art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2024 r. nr 306/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowanego – altany działkowej uchyla zaskarżoną decyzję w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: PINB), nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę altany działkowej znajdującej się na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] w G. (działka nr [...]).
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2023 r. z udziałem skarżącego i przedstawicieli ROD, pracownicy PINB stwierdzili, że na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", na działce nr [...] posadowiona została altana działkowa, która stanowi budynek rekreacyjno-wypoczynkowy. Wymiary głównego budynku wynoszą 6,80 m x 7,20 m, przy wysokości 5 metrów. Na parterze znajduje się pomieszczenie ogólne wraz z aneksem kuchennym oraz pomieszczenie łazienki. Na poddasze prowadzą drewniane schody, na którym znajduje się jedno pomieszczenie. Wysokość pomieszczeń na parterze wynosi 2,25 m. Natomiast wymiary zadaszonego tarasu wynoszą 2,94 m x 10,17 m oraz 2,32 m x 2,94 m – taras ma kształt litery "L" o pow. 36,72 m2. Od strony elewacji bocznej (zachodniej) znajdują się dwa pomieszczenia gospodarcze. Zdaniem organu, skoro powierzchnia zabudowy głównej budynku wynosi 48,96 m2, a powierzchnia zadaszonego tarasu 36,72 m2, to przy wzniesieniu obiektu doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Celem likwidacji stanu niezgodnego z prawem PINB wdrożył postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, w ramach którego, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, decyzją z dnia 20 marca 2023 r. nałożył na skarżącego – jako na inwestora – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez:
1/ wyburzenie ścian zewnętrznych zlokalizowanych prostopadle do ściany elewacji zachodniej budynku altany w pomieszczeniach gospodarczych, tak aby powstało podcienie o powierzchni nie więcej niż 12 m2,
2/ usunięcie zadaszenia tarasu (ganku) lub odseparowanie ganku od głównego budynku altany, w ten sposób, aby powstały dwa obiekty budowlane tj. altana o pow. zabudowy do 35 m2 i wiata o pow. zabudowy do 35 m2.
Na skutek odwołania skarżącego powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją DWINB z dnia 2 czerwca 2023 roku, którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. DWINB stwierdził, że organ I instancji wadliwie zastosował tryb naprawczy z art. 51 Prawa budowlanego, gdyż wobec faktu, że wykonano roboty budowlane polegające na budowie budynku bez wymaganej prawem zgody, zastosowanie powinien mieć art. 48 przywołanej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie PINB postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego wstrzymał przedmiotowe prace budowlane oraz jednocześnie poinformował inwestora o możliwości złożenie wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o sposobie jej obliczenia.
W dniu 4 lipca 2023 r., do PINB wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. PINB wskazując na art. 48b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych, to jest:
a) zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej,
b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego – w terminie 60 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia.
W odpowiedzi skarżący oświadczył w piśmie z dnia 19 lipca 2023 r., że ze względów proceduralnych nie jest w stanie spełnić wytycznych dotyczących legalizacji altany ogrodowej i prosi o możliwość wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organy pismo to potraktowały jako zażalenie na postanowienie z dnia 6 lipca 2023 r., które rozpoznane zostało postanowieniem DWINB z 28 sierpnia 2023 r. stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia.
W dniu 19 lipca 2023 r. wpłynęło oświadczenie skarżącego wycofujące wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, który został złożony w dniu 4 lipca 2023 roku.
W tych okolicznościach, decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowalnego, PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego – altany działkowej na działce nr [...] na terenie ROD "[...]" – jako wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Decyzję tę w drodze odwołania zakwestionował skarżący zarzucając, że: 1/ pozbawiono udziału w postępowaniu – jako strony – jego żony, pomimo że razem z nim jest dzierżawcą działki na terenie ogrodów działkowych oraz jest współinwestorem obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki, 2/ błędnie jako podstawę orzeczenia zastosowano art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy nie złożono wniosku o legalizację, podczas gdy w niniejszej sprawie taki wniosek został złożony, 3/ naruszono zasadę proporcjonalności (art. 8 k.p.a.) w związku z art. 49e Prawa budowlanego, gdyż z przepisu tego wynika możliwość nakazania rozbiórki obiektu w części. Tymczasem organ nakazał rozbiórkę altany w całości, pomimo że dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wystarczające byłoby wykonanie tylko niektórych prac wskazanych wcześniej w decyzji PINB z dnia 20 marca 2023 r., 4/ nie wykonano zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej DWINB z dnia 2 czerwca 2023 r. dotyczących wyjaśnienia czy obiekt, którego dotyczy postępowanie, spełnia wymagania jakie ustawodawca stawia altanom, 5/ nie uwzględniono faktu, że sam budynek altany (budynek główny) spełnia przewidziane prawem wymiary, co potwierdza obmiar przeprowadzony przez geodetę, który skarżący załączył do odwołania. Odwołujący się wyjaśnił, że według tego szkicu powierzchnia zabudowy altany wynosi 33,71 m2, a więc mieści się granicach dopuszczonych prawem. W odwołaniu zaznaczono także, że w chwili przystąpienia do budowy altany skarżący dysponował projektem budowlanym oraz stanowiskiem komisji ogrodów działkowych o tym, że planowane prace są zgodne z przepisami. Jego celem nie było więc obejście prawa.
DWINB nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po omówieniu podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, wynikających z art. 48 i art. 49e Prawa budowlanego, organ odniósł się do kwestii kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania, której według odwołującego się nie przeprowadził organ I instancji.
W tym względzie DWINB zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Oznacza to, że altany oraz obiekty gospodarcze o ustawowych parametrach, na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, podlegają zwolnieniu z reżimu Prawa budowlanego w zakresie warunków ich budowy.
W myśl art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.
Powyższe wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, że jednym z ustawowych ograniczeń używania działki na rodzinnych ogrodach działkowych jest zakaz wznoszenia obiektów budowlanych przekraczających określone w ustawie parametry. W związku z tym węzłowym zagadnieniem postępowania jest kwestia wymiarów obiektu, gdyż od tego kryterium zależy m.in. czy może dojść do legalizacji przedmiotowego budynku. Z pkt 9a i art. 13 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jedyną dopuszczalną formą zabudowy są altany działkowe i obiekty gospodarcze o parametrach przewidzianych w ustawie.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ II instancji wskazał, że przy budowie altany ogrodowej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, spełniającej przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia zamiaru jej realizacji, nie ma natomiast znaczenia ani konstrukcja altany, ani materiał, z jakiego jest wykonana. Zgodnie z orzecznictwem altaną może być nazwany i tak traktowany obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu i służący do korzystania z działki. Na terenach rodzinnych ogrodów działkowych dopuszcza się jedynie zabudowę w postaci altan i obiektów gospodarczych o ściśle określonych wymiarach oraz w celu zapewnienia warunków do wypoczynku i służących do przechowywania środków do produkcji ogrodniczej.
Mając na uwadze ustalenia dokonane w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że bezsprzecznie na terenie ogrodu działkowego doszło do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każdy bowiem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry, jak to ma miejsce w analizowanym stanie faktycznym, nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie Prawo budowlane, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce.
Natomiast konsekwencje budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostały określone w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem DWINB, skoro przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę określoną w przywołanym przepisie. Najpierw wydał postanowienie z dnia 20 czerwca 2023 roku wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z budową altany działkowej na terenie ROD "[...]. W postanowieniu tym poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację tegoż obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji jego legalizacji, jak i o zasadach jej obliczania. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi dnia 26 czerwca 2023 roku i nie zostało oprotestowane. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2024 roku do PINB nie wpłynął taki wniosek, a także nie został on przedłożony na etapie postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym.
W związku z tym DWINB podkreślił, że w przypadku braku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, w określonym terminie, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego orzec w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Niezłożenie wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu budowy albo wycofanie tego wniosku do dnia wydania decyzji o legalizacji (późniejsze cofnięcie wniosku o legalizację jest nieskuteczne), powoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Powyższe oznacza, że uprawnienie inwestora, właściciela lub zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu do skorzystania z trybu legalizacji zależne jest od spełnienia przez niego warunku, jakim jest wniesienie wniosku w określonym przez ustawę terminie. Ustawodawca wyraźnie określił skutki niedochowania terminu na złożenie wniosku o legalizację, zatem bezskuteczny jego upływ powoduje utratę uprawnienia do uzyskania określonego rodzaju rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie żaden z uprawnionych podmiotów mimo upływu terminu nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w wyznaczonym terminie.
Wskazując na powyższe okoliczności organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowiły one podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę spornego obiektu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu DWINB stwierdził, że na tym etapie postępowania są one bezzasadne i nie mają wpływu na oprotestowane rozstrzygnięcie. Żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku odstąpienia przez stronę postępowania od uprawnienia do legalizacji samowoli. Wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia nie miała podnoszona w odwołaniu kwestia błędnie wskazanej podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki. Skarżący twierdzi bowiem, że złożył wniosek o legalizację, co podważa przywołaną przez PINB podstawę orzeczenia. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek, na który powołuje się skarżący, dotyczył uproszczonego postępowania legalizacyjnego – a na prowadzenie tego postępowania w niniejszym przypadku brak podstaw. Co jednak istotne, wiosek ten został następnie wycofany. Organ stwierdził zatem, że nawet przy przyjęciu, że inwestor faktycznie złożył wniosek o legalizację, a następnie go wycofał, konsekwencją takiego działania w dalszym ciągu pozostaje nakaz rozbiórki, gdyż zgodnie z art. 49e pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wycofania wniosku o legalizację. Ewentualny błąd w przywołaniu podstawy prawnej przez organ I instancji nie może więc prowadzić do wzruszenia decyzji przez stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB jest prawidłowe, co skutkować musiało wydaniem decyzji utrzymującej je w mocy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. P. zarzucając zaskarżonej decyzji:
1/ nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB dotyczących braku udziału w postępowaniu jego żony M. P., która jest współdzierżawcą działki i była współinwestorem budowy altany ogrodowej, brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego tego, że z pomiarów geodezyjnych wynika, że sam budynek altany spełnia wymogi dotyczące powierzchni,
2/ naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art 8 k.p.a. oraz art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez nakazanie rozbiórki całego budynku altany, gdy wystarczającym byłoby nakazanie wykonania prac, które były określone w decyzji z dnia 20 marca 2023 r.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł między innymi, że odwołując się od decyzji PINB przedłożył szkic pomiarowy sporządzony przez uprawnionego geodetę. Ze szkicu tego wynika, że powierzchnia zabudowy altany wynosi 34,50 m2, co oznacza, że jest zgodna z przepisami dopuszczającymi powierzchnię zabudowy do 35 m2 . Do tej kwestii organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wskazuje, że altana spełnia wymogi określone przepisami prawa. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do prawidłowości przedłożonego pomiaru, to biorąc pod uwagę, że został on sporządzony przez osobę, która posiada do tego uprawnienia, powinien uchylić zaskarżoną decyzję zalecając np. dopuszczenie dowodu z opinii geodety, która wskazywałaby rzeczywistą powierzchnię altany, a nie opierać się na pomiarach wynikających z oględzin sporządzonych PINB.
Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się także do zarzutu, że w postępowaniu nie brała udziału jego żona posiadająca takie same prawa do działki jak on i będąca współinwestorem całej inwestycji. Świadczy to o naruszeniu przez organ art. 10 k.p.a. Bardzo istotną rzeczą jest również to, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 8 k.p.a. Z literatury i orzecznictwa wynika, że jeśli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nakaz jego rozbiórki nie jest zasadny. Nakaz rozbiórki jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego. Zastosowanie tej sankcji rodzi nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego nie można jej stosować w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącego nie ma żadnych przeszkód, żeby nakazać rozbiórkę części obiektu zwłaszcza, gdy jest on na tyle samodzielny i niezależny, że może być rozebrany bez istotnej szkody dla pozostałej części. Organy nadzoru budowlanego powinny stosować środki proporcjonalne do naruszeń prawa. W oparciu o orzecznictwo autor skargi podkreślił, że jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przez jego częściowe rozebranie, to organy powinny tę możliwość rozważyć w pierwszej kolejności (tak w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1034/17). Zdaniem strony, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co pośrednio przyznał PINB wydając decyzję nr 04/23 z dnia 20 marca 2023 r., nakazującą wykonanie określonych czynności, a nie rozbiórkę całego obiektu.
Skarżący podkreślił także, że na wybudowanie altany poniósł znaczne nakłady finansowe. Przystępując do realizacji inwestycji miał sporządzony projekt techniczny, który uzyskał akceptację Zarządu ROD "[...]", co oznacza, że nie działał w złej wierze i miał pełne prawo przypuszczać, że skoro projekt został zaakceptowany to może go realizować. Oczywistym jest, że po ewentualnej rozbiórce mógłby wybudować w tym samym miejscu taką samą altanę – oczywiście bez tych części, które są kwestionowane przez organ nadzoru budowlanego – ale zdaniem strony nie ma to żadnego logicznego uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której nakazano skarżącemu rozbiórkę altany działkowej znajdującej się na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...] w G." (działka nr [...]).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wszczęcie postępowanie w niniejszej sprawie w 2023 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji.
Na skutek wprowadzonych powyższą nowelizacją zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie z zalecaniami wynikającymi z decyzji kasacyjnej DWINB, podjął czynności, o których mowa w art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie altany działkowej, na działce nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W przedmiotowym postanowieniu organ I instancji dokonał kwalifikacji prawnej przedmiotowej altany jako budynku, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt cechy te spełnia. Organ ustalił jednak, że powierzchnia zabudowy głównej budynku wynosi 48,96 m2 a powierzchnia zadaszonego tarasu 36,72 m2. W związku z przekroczeniem powierzchni zabudowy ponad dopuszczalne 35 m² organ uznał, że nie można przedmiotowego budynku zakwalifikować jako altany w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W konsekwencji, nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiący o zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę altan działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Mając na uwadze, że inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, organ uznał, że doszło do samowoli budowlanej objętej reżimem art. 48 Prawa budowlanego.
Skarżący poinformowany został również o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach obliczania tej opłaty. Zaznaczyć należy, że powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu 26 czerwca 2023 r., który nie wniósł od niego środka zaskarżenia. Kwalifikacja spornych robót nie została zatem przez stronę podważona, a przedmiotowe postanowienie pozostaje w obrocie prawnym.
W tych okolicznościach uznać należy, że organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej. Skoro przedmiotowy obiekt podlegał ogólnemu reżimowi budowlanemu, to jego realizacja bez pozwolenia na budowę musiała spotkać się z sankcją stosowaną wobec wszystkich samowoli budowlanych na podstawie art. 48 i następnych Prawa budowlanego.
Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych otwierało inwestorowi drogę do zalegalizowania samowoli budowlanej. Uprawnienie to uzależnione jednak zostało od złożenia przez niego wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie. W przypadku braku złożenia tego wniosku organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub w części (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Obowiązek ten powstaje również w przypadku wycofania wniosku o legalizację (art. 49e pkt 2 Prawa budowlanego).
Z akt sprawy wynika, że skarżący najpierw złożył wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego wskazując, że chodzi o postępowanie legalizacyjne uproszczone na podstawie art. 53a ust. 2, jednak następnie wniosek ten cofnął.
Wobec braku wniosku legalizacyjnego ziściły się więc przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Trafnie przy tym wywodził organ odwoławczy, że podstawę dla orzeczenia takiego nakazu stwarzał zarówno przepis art. 49e pkt 1, jak i art. 49e pkt 2 Prawa budowlanego.
Pomimo powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może jednak ostać się w obrocie prawnym. Należy bowiem mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że jej wydanie winno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Ustawodawca w żadnym miejscu nie zwolnił organów w przypadku orzekania o nakazie rozbiórki z obowiązku przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Kluczowe znaczenie ma zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Trzeba też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego w I instancji oraz zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązków nałożonych powyższymi przepisami. Zastrzeżenie to przede wszystkim odnieść należy do pominięcia zarzutu odwołania wskazującego na nierozważenie przez organ I instancji możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki co do części obiektu przekraczającego normatywną powierzchnię określoną w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Skarżący zwracał uwagę na taką możliwość, gdyż według załączonego przez niego szkicu pomiarowego wykonanego przez geodetę, powierzchnia tzw. budynku głównego (bez otaczającego go tarasu) wynosi 34,50 m2. Do tego zarzutu, także w kontekście akcentowanej przez stronę zasady proporcjonalności, organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł i nie przedstawił żadnych wyjaśnień co do ewentualnej możliwości nakazania rozbiórki tylko w części ponadnormatywnej. Poza uwagą organu pozostał także przywoływany przez stronę dokument w postaci szkicu pomiarowego i jego wartość dowodowa w kontekście wskazanego zarzutu.
Nie kwestionując w tym miejscu konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki Sąd zwraca jednak uwagę, że jest to sankcja najdalej idąca. Należy zatem mieć na uwadze, że każde postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby zastosowane środki były proporcjonalne do zaistniałego naruszenia prawa, a działania podejmowane przez organy nadzoru służyć powinny zastosowaniu rozwiązań niezbędnych do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W związku z tym w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozbiórki budynku zrealizowanego na działce rodzinnego ogrodu działkowego, wyrażany jest pogląd, że prawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje rozważenie czy jest możliwe rozebranie tylko części budynku, by stał się on altaną działkową o parametrach określonych w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (wyrok NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3239/18, z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 863/21, dostępne w CBOSA). Jak zauważył NSA w przywołanym wyroku z dnia 21 października 2021 r., również w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że zakres nakazywanej rozbiórki musi zostać określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności przyjmuje się, że zakres nakazu rozbiórki nie może przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej, a zatem jeżeli dająca się wyodrębnić z całości część samowolnie wzniesionego obiektu może zostać zalegalizowana, organ powinien w takim zakresie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakaz rozbiórki zaś wydać tylko w zakresie części obiektu niemożliwej do zalegalizowania (zob. Prawo budowlane, pod. red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, str. 410).
Powyższe wskazuje, że pominięcie w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy zarzutu dotyczącego rozważenia możliwości orzeczenia rozbiórki co do części obiektu i ewentualnego przedstawienia w tym zakresie przez stronę stosownej dokumentacji (projektowej, wykazującej ewentualną możliwość częściowej rozbiórki budynku) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
DWINB nie odniósł się także do zarzutu odwołania wskazującego, że w postępowaniu pominięta została żona skarżącego, która, według jego oświadczenia, także była inwestorem. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przedstawił umowę dzierżawy. DWINB nie ocenił jednak czy jest to dowód wystarczający, czy też niezbędne jest poparcie tego twierdzenia innymi dowodami. Inwestor jest adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu legalizacyjnym, zatem wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte zostało przedwcześnie bez wyjaśnienia i rozważania przez organ odwoławczy możliwości orzeczenia o częściowej rozbiórce obiektu, jak też wyjaśnienia wątpliwości co do wszystkich adresatów nakazu rozbiórki. Jak wskazano, uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.