II SA/WR 604/21

II SA/Wr 604/21 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2168/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr. ) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Długołęka na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. nr VIII/XXVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Biskupice oraz Rogoż- MPZP BISKUPICE II - ROGOŻ CENTRUM postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 30 listopada 2020 r. Rada Gminy Wiszni Małej działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej jako u.s.g. oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – dalej u.p.z.p, podjęła uchwałę nr VIII/XXVI/282/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Biskupice oraz Rogoż – MPZP Biskupice II – Rogoż Centrum.
Powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Długołęka (dalej jako strona skarżąca, Gmina), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
Wykazując legitymację procesową do zaskarżenia ww. aktu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr 894/8 położonej w obrębie Ramiszów na obszarze gminy Długołęka. Od terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym działkę te oddziela jedynie działka nr 913 w Ramiszowie, przez którą przebiega linia kolejowa. W tej sytuacji interes prawny skarżącej Gminy wynika z art. 140, jak również art. 144 k.c. który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się przy wykonywaniu swojego prawa od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W tym kontekście znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste.
Skarżąca wskazała, że na działce nr 894/8 znajdują się grunty orne klasy II (o pow. 18048 m2) oraz grunty orne klasy III a (o pow. 44041 m2), które według gleboznawczej klasyfikacji gruntów określone są jako gleby orne bardzo dobre, zbliżone właściwościami dla klasy I. Podano także, że aktualnie teren ten jest wykorzystywany rolniczo, znaczna część działki (o pow. 6,2089 ha) wydzierżawiona jest z przeznaczeniem na cele rolne.
Zdaniem skarżącej, ustalenia przedmiotowego planu miejscowego wpływają na wykonywanie prawa własności na opisanej wyżej nieruchomości. Na terenach oznaczonych symbolem 1P (lokalizacja zabudowy produkcyjno-usługowej oraz obiektów energetyki i ciepłownictwa) oraz 1 P/KK (lokalizacja infrastruktury kolejowej związanej z przejazdem kolejowo – drogowym oraz opisanych wcześniej obiektów) plan dopuścił bowiem inwestycje oraz działalność mogącą zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska (§ 6 pkt 2 uchwały). W opinii Gminy oznacza to, że zakres odziaływania inwestycji, które mogą powstać na obszarze objętym planem, jest znacznie szerszy niż wynika to z granic określonych w zaskarżonej uchwale. Także z treści prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że "realizacja zamierzeń projektu planu wpłynie negatywnie na obecny stan środowiska".
Położenie działki, której właścicielem jest strona skarżąca, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. po przeciwnej stronie linii kolejowej, mogącej zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sprawia, że istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Gminy a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie Gminy. Powołując się na orzecznictwo, strona skarżąca wskazywała, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, gdy zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w planie sposób zagospodarowania terenu powoduje pogorszenie korzystania z nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Gminy postanowienia skarżonej uchwały jednoznacznie wpływają na jej sytuację prawną. W prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że w przypadku lokalizacji elektrociepłowni wystąpi zwiększona emisja do atmosfery pyłów i gazów (oddziaływania pośrednie długotrwałe) w przypadku przemysłu wodochłonnego lub energetycznego nastąpi istotny wzrost pozyskania wody z systemów wodociągowych lub ujęć podziemnych, co może wpłynąć na ograniczenie ich zasobności. Nadto, w zakresie oddziaływania pośredniego stałego wskazano, że utwardzenie powierzchni ziemi na dużym obszarze zaburza naturalny odpływ wód opadowych i wpływa negatywnie na równowagę warunków gruntowo-wodnych. W efekcie Gmina jako właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie musiała więcej znosić.
Skarżąca podała także, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o jakiej mowa w art. 71 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania środowiskowego. Niewątpliwie zatem inwestor dąży do realizacji przeznaczenia przewidzianego w planie, zatem naruszenie jej uprawnień właścicielskich wskazanych w art. 140 k.c. jest rzeczywiste. Emisje pyłów i gazów, a także zaburzenie warunków gruntowo- wodnych o którym mowa w prognozie oddziaływania na środowisko, z pewnością spowodują naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.
Według autora skargi zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącej, także w ten sposób, że ogranicza jej prawo do dysponowania nieruchomością. Prawdopodobieństwo, że dotychczasowy dzierżawca po powstaniu inwestycji mającej tak negatywny wpływ na środowisko, zainteresowany będzie w dalszym ciągu użytkowaniem działki na cele rolne jest bliskie zeru.
Zdaniem strony istotne także jest, że teren Biskupic graniczy z miejscowością Ramiszów (gmina Długołęka) na obszarze której obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z których wynika, że na obszarze znajdującym się w sąsiedztwie uchwalonego planu dla terenów w miejscowości Biskupice, znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. Z tego względu już na etapie opiniowania projektu Wójt Gminy Długołęka wnioskował o niewprowadzanie uciążliwości, które mogą oddziaływać na tereny mieszkaniowe w miejscowości Ramiszów. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że Gminie Długołęka przysługuje legitymacja czynna w niniejszym postępowaniu.
Wskazując na powyższe, zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego sprowadzające się do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu sporządzania tego planu.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej odrzucenie ewentualnie z ostrożności procesowej oddalenie jako bezzasadnej.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi argumentowano, że Gmina Długołęka nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Zdaniem Skarżącej realizacja ustaleń zaskarżonego planu nie wpływa negatywnie na sferę materialno-prawną Gminy Długołęka oraz nie ogranicza jej prawa do dysponowania nieruchomością z uwagi na jego negatywne oddziaływanie na środowisko. Zauważono, że w swojej argumentacji Skarżąca posługuje się w kontekście zapisów prognozy oddziaływania na środowisko wyłącznie własnymi hipotezami, nie faktami, twierdząc, że dotychczasowy dzierżawca nie będzie zainteresowany dalszym użytkowaniem działki na cele rolnicze z uwagi na zapisy planu miejscowego. Tymczasem sporządzenie dokumentu prognozy ma na celu przedstawienie skutków realizacji prognozowanego planu miejscowego na środowisko, w tym także na zdrowie ludzi, a jego zapisy analizują (prognozują) ewentualny wpływ na środowisko w przypadku realizacji poszczególnych ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, natomiast nie stanowią wyznacznika jaka faktycznie inwestycja zostanie zrealizowana przez właściciela nieruchomości. Tym samym założona przez Skarżącą - na podstawie zapisów prognozy oddziaływania na środowisko - hipotetyczna immisja na tereny sąsiednie, tj. działkę nr 894/8 nie legitymuje jej do złożenia skargi.
Gmina Długołęka nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego czy uprawnień. Przedstawiona w skardze argumentacja uzasadniająca istnienie interesu skarżącej w kwestionowaniu przedmiotowego aktu prawnego nie została oparta na faktach i nie wskazuje konkretnego ograniczenia wynikającego z realizacji ustaleń planu na dzień złożenia skargi - składa się jedynie z hipotez i przypuszczeń dotyczących potencjalnej realizacji ustaleń planu. Ponadto, Skarżąca zarzucając niekorzystny sposób zagospodarowania terenu ustalony w zaskarżonym planie, który jej zdaniem może negatywnie oddziaływać na środowisko (a szczególnie na grunty rolne usytuowane na działce nr 894/8 ) zdaje się nie dostrzegać specyficznej lokalizacji tej działki - usytuowanej pomiędzy czteroma ważnymi traktami komunikacyjnymi o znaczeniu lokalnym, regionalnym oraz krajowym: autostradą A8 klasy A (od strony północnej), drogą wojewódzką DW372 klasy GP (od strony południowej), drogą gminną relacji Wrocław - Ramiszów nr 106891D klasy L (od wschodu) oraz linią kolejową nr 326 relacji Wrocław Psie Pole - Trzebnica (od zachodu). Nie zauważa Skarżąca, iż taki sposób zagospodarowania terenów sąsiednich dla działki nr 894/8 już teraz może powodować negatywne warunki dla prowadzenia produkcji rolniczej na jej terenie.
Strona przeciwna podniosła także, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Długołęka zatwierdzonym uchwałą nr XXXII/496/14 Rady Gminy Długołęka z dnia 22 maja 2014r. teren działki nr 894/8 znajduje się w bliskim sąsiedztwie obszaru stanowiącego tereny aktywności gospodarczej z wykluczeniem inwestycji uciążliwych, czyli przeznaczonego pod lokalizację m.in. nieuciążliwej zabudowy produkcyjnej i składowej oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, notabene mogących się kwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zarzucanie przez skarżącą umożliwienia w przedmiotowym planie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest co najmniej niezrozumiałe w obliczu zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Długołęka. Takie postępowanie skarżącej z pewnością nie może być traktowane jako bezstronne.
Podsumowując, strona przeciwna stwierdziła, że z uwagi na fakt iż - co wykazano wyżej - ustalenia planu nie ograniczają uprawnień właścicielskich Gminy w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem jej własności, to jej interes prawny ani uprawnienie nie zostały naruszone.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do poszczególnych zarzutów wskazujących na istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, wskazując na ich niezasadność.
W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2023 r. wniesionym za pośrednictwem e-puap, pełnomocnik Gminy Długołęka przedstawił argumentację polemiczną do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę. Podtrzymano, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Gminy wywodzony z art. 140 i 144 k.c. Wynikający z uchwały sposób zagospodarowania terenu powoduje bowiem pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zagrożenie emisją pyłów i gazów ale także poprzez zaburzenie warunków wodno-gruntowych – co ma znaczenie, niezależnie od tego czy uprawiałby ją dzierżawca, czy też osobiście Gmina Długołęka. Utrzymanie wilgotności gruntów jest szczególnie istotne w przypadku gruntów rolnych. Wprowadzenie wysokiej zabudowy może też powodować zacienienie działki skarżącej, co przy uprawach rolnych ma znaczenie. Rozwiązania przyjęte w planie, niewątpliwie zatem ograniczają możliwość racjonalnego zagospodarowania gruntu należącego do Gminy. W nawiązaniu do argumentacji organu administracji wyjaśniono, strona skarżąca zaprzestała procedowania planu miejscowego Ramiszów III ze względu na brak zgody Ministra na przeznaczenie gruntów (w tym miedzy innymi działki nr 894/8) na cele nierolne. W kontekście argumentacji wykazującej, że w obowiązującym Studium, Gmina Długołęka przeznaczyła tereny znajdujące się w sąsiedztwie działki nr 894/8 na cele aktywności gospodarczej z dopuszczeniem usług uciążliwych, podniesiono, że teren ten jest stosunkowo niewielki i położony w znacznej odległości od przedmiotowej działki. Pełnomocnik przedstawił także obszerną argumentację na poparcie zarzutów wskazujących na naruszenie trybu i zasad uchwalania kwestionowanego planu.
W dniu 19 czerwca 2023 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika organu, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko prezentując dodatkową argumentację dla wykazania braku naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Podniesiono, między innymi, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego MPZP Obręb Ramiszów (uchwała Rady Gminy Długołęki nr XXXII/583/2005 z dnia 31 marca 2005 r) teren działki 894/8 przeznaczony jest na grunty rolne (teren RP1) z zakazem lokalizacji wszelkiej zabudowy, także związanej z rolnictwem. Nie przekonuje zatem argumentacja strony skarżącej, że wejście w życie przedmiotowej uchwały znacząco utrudni jej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób ze względu na potencjalne i hipotetyczne zagrożenie dla środowiska. Zauważono także, że sąsiedztwo inwestycji o zwiększonej uciążliwości dla środowiska wcale nie wyklucza gruntów rolnych z możliwości upraw. Przywołując literaturę przedmiotu wskazywano, że gleba ma właściwości akumulacyjne – nie tylko zatrzymuje zanieczyszczenia ale większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega migracji zanieczyszczeń do wód powierzchniowych. Podkreślono także, że Gmina Długołęka nie ma planów bezwzględnej ochrony przedmiotowych gruntów lecz wręcz przeciwnie planuje zmianę ich przeznaczenia o czym świadczy uchwała o zmianie studium.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej ustosunkowując się do argumentacji strony przeciwnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że określony w uchwale sposób zagospodarowania terenu pogorszy warunki korzystania z nieruchomości skarżącej, przytaczając na jego poparcie orzecznictwo sądowe. Wyjaśniono także, że Gmina Długołęka zaprzestała procedowania zmiany planu miejscowego obejmującego także działkę nr 894/8. Zatem grunt będzie nadal wykorzystywany rolniczo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ) zwanej dalej p.p.s.a.
Po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Z przywołanego przepisu jasno wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi wniesionej przez Gminę Długołęka Sąd zobowiązany był w pierwszym rzędzie dokonać oceny jej dopuszczalności, w szczególności przez zbadanie, czy podmiot wnoszący skargę posiadał legitymację skargową.
W przypadku aktów stanowiących uchwały jednostek samorządu terytorialnego kwestia posiadania legitymacji skargowej wynika z odpowiednich ustaw samorządowych. W odniesieniu do uchwał podejmowanych przez radę gminy zastosowanie znajduje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jest to jednocześnie przepis szczególny, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wynika z niego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy konieczne jest zatem wykazanie przez podmiot skarżący, że: po pierwsze, legitymuje się on zindywidualizowanym interesem prawnym, po drugie, istnieje związek pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, wyrażający się w naruszeniu jego indywidualnego interesu prawnego. Inaczej zatem niż w przypadku postępowania administracyjnego, gdzie dla uzyskania legitymacji procesowej strony wystarczy jedynie wykazanie się interesem prawnym, w tym przypadku, ustawodawca wprowadził dodatkowy warunek w postaci konieczności wykazania się przez podmiot wnoszący skargę że posiadany interes prawny został kwestionowanym aktem lub jego konkretnymi postanowieniami naruszony.
Samo pojęcie interesu prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wynika ono natomiast z wieloletniej praktyki orzeczniczej, gdzie podkreśla się, że aby dany interes kwalifikowany był jako interes prawny, swoje umocowanie musi on mieć w normie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest więc konkretna norma prawna – przepis prawa który określa sytuację prawną (prawa i obowiązki) danego podmiotu. Interes prawny musi być aktualny - zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, potencjalny – na przyszłość. Dalej musi on być własny, osobisty, indywidulany – nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że art. 101 ust.1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi z uwagi na własny interes prawny skarżącego, a więc tym samym nie uprawniania do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza do zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, kto jest z niej niezadowolony.
Interes prawny zostaje naruszony, gdy zaskarżona uchwała powoduje następstwo w postaci pozbawienia, czy też ograniczenia uprawnień wynikających z przepisu prawa materialnego przysługujących skarżącemu albo następstwo w postaci zwiększenia lub zmiany zakresu obowiązków dotychczas ciążących na skarżącym. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest zatem nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1016/09).
W przypadku uchwały której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia zasadniczo są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie planu. Wynika to z istoty planu miejscowego, który kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej jako u.p.z.p). Skoro plan miejscowy określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości, to ustalenia w tym zakresie pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 k.c.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca. Z ujawnionego i niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżąca Gmina Długołęka swój interes prawny wywodzi z prawa własności przysługującego jej do działki oznaczonej geodezyjnie nr 849/8, obręb Ramiszów, położonej poza granicami zaskarżonego planu. Gmina Długołęka zakwestionowała zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu do którego nie posiada żadnych praw rzeczowych.
Taka sytuacja, zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem, nie oznacza jednak że skarga - tyko z tego względu - jest niedopuszczalna. Nie można bowiem automatycznie wykluczyć legitymacji skargowej każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy. Każdy tego rodzaju przypadek wymaga natomiast odrębnego zbadania. Jeżeli okaże się, że plan będzie oddziaływać na prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się poza jego obszarem, w taki sposób, że będzie ich pozbawiać uprawnień właścicielskich lub będzie je ograniczał w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości, to legitymacja skargowa może przysługiwać także tym osobom. Naruszeniem interesu prawnego osoby posiadającej nieruchomość poza obszarem planu może być zatem takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących, które udaremni bądź utrudni zabudowę lub też spowoduje uciążliwość i ograniczenie w swobodnym użytkowaniu nieruchomością i rozporządzaniem prawem własności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. I OSK 2349/14, dostępny w CBOSA) stwierdzono, że występujący ze skargą musi wykazać, że akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany już stan prawny podmiotu wynikający z normy materialnej.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wywodzi, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego oddziałują na przysługujące jej prawo własności, chronione przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Zdaniem Gminy jej sytuacja prawna ulegnie pogorszeniu, gdyż na skutek planowanej na terenie Biskupic zabudowy przemysłowej nastąpi pogorszenie warunków korzystania z należącej do niej nieruchomości. Takiego pogorszenia Gmina upatruje w emisji pyłów i gazów do atmosfery w przypadku lokalizacji elektrociepłowni, w zaburzeniu warunków wodno-gruntowych w przypadku utwardzenia dużego terenu (potwierdzonych w prognozie oddziaływania na środowisko), w zwiększeniu zacienienia jej działki przez dopuszczenie wysokiej zabudowy na terenie objętym zaskarżonym planem. Zdaniem skarżącej nastąpi zatem naruszenie jej prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Gmina powołuje się także na ograniczenie jej prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż obecny dzierżawca - ze względu na sąsiedztwo - nie będzie już zainteresowany użytkowaniem jej działki, co ograniczy także możliwość racjonalnego zagospodarowania jej nieruchomości.
Mając na uwadze, że strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 140 i art. 144 k.c., przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. Art. 144 k.c. wprowadza natomiast zakaz immisji. Wynika z niego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Dalej zaznaczyć trzeba, że zaskarżony plan dotyczy dwóch terenów które ze sobą nie sąsiadują: Rogoż i Biskupice. W obszarze Biskupice plan obejmuje teren oznaczony na rysunku symbolem 1P o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa przemysłowa oraz teren oznaczony symbolem 1 P/KK o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa przemysłowa oraz komunikacja kolejowa. Na obu tych terenach wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 17m i 10 m od linii rozgraniczających obszar planu. Na terenie 1 P dopuszczono lokalizację: a/ zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej: obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty usługowe, magazynowe, składowe, garażowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych, baz przeładunkowych wraz zielenią, placami składowymi, handlowymi, ekspozycyjnymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą; b/ obiektów energetyki i ciepłownictwa obejmujących: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej (z wyłączeniem urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw) wraz towarzyszącymi obiektami (..). Teren oznaczony symbolem 1 P/KK obejmuje lokalizację: infrastruktury kolejowej związanej z przejazdem kolejowo –drogowym oraz opisanych wcześniej obiektów. Teren planu w obrębie Rogoż przeznaczony natomiast został na cele sportu, rekreacji i usług publicznych.
Odnosząc się do przedstawionych argumentów wskazujących na naruszenie interesu prawnego Gminy chronionego art. 140 k.c. zaznaczyć najpierw należy, że nie pozostają one w żadnym związku z obrębem Rogoż, który znajduje się w znacznym oddaleniu od działki nr 894/8 w Ramiszowie. Ustalenia planistyczne dotyczące obszaru w Rogożu nie powodują zmiany sytuacji prawnej skarżącej ze względu na ochronę własności wynikającą z art. 140 i art. 144 k.c. W szczególności nie pogarszają sytuacji Gminy w zakresie jej uprawnienia do korzystania z działki nr 894/8 w Ramiszowie zgodnie ze społeczno - gospodarczym jej przeznaczeniem i nie powodują uciążliwości ograniczających swobodne użytkowanie tej nieruchomości. Skarżąca nie wysuwała zresztą konkretnych argumentów odnoszących się do tego obszaru. Mając jednak na uwadze, że Gmina Długołęka zaskarżyła uchwałę w całości, Sąd zobligowany był do oceny naruszenia jej interesu prawnego także w odniesieniu do ustaleń planu dotyczących obszaru w Rogożu. Ta zaś wykazała, że w tym postanowienia kwestionowanej uchwały nie naruszają interesu prawnego Gminy Długołęki wywodzonego z art. 140 k.c.
Zdaniem Sądu, także w przypadku Biskupic postanowienia planu nie wprowadzają uregulowań, które oddziaływałaby negatywnie na sytuację prawną skarżącej Gminy przez pozbawienie jej prawa do korzystania z nieruchomości albo przez ograniczenie możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości lub rozporządzania nią. Także w tym przypadku działka skarżącej znajduje się poza obszarem zaskarżonego planu, aczkolwiek od jego granic oddzielona jest tylko działką kolejową nr 913. Ustalenia planu dotyczące terenu w Biskupicach nie zmieniają jednak przeznaczenia ani warunków zagospodarowania działki skarżącej Gminy. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli źródłem interesu prawnego w odniesieniu do uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 k.c. to właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu w przypadku, gdy plan miejscowy wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej. W niniejszej sprawie postanowienia planu dotyczące Biskupic, nie wprowadzają żadnych uregulowań które prowadziłby do pozbawienia skarżącej prawa własności jej działki lub też ograniczałyby możliwość rozporządzania tą działką. Plan nie wprowadza konkretnych regulacji, które uniemożliwiałyby lub ograniczałyby dalsze rolnicze wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości. Również skarżąca nie wskazała żadnych norm prawnych, które w związku z przeznaczeniem terenu sąsiedniego, uniemożliwiałyby lub ograniczałyby jej możliwość wykonywania własności. Postanowienia zaskarżonego planu określające przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania dotyczą innego obszaru i nie odnoszą się do działki skarżącej. Gmina może nadal korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, wykorzystując ją na cele rolne. Może tą nieruchomością rozporządzać, a więc może ją zbyć lub wydzierżawić i pobierać z niej pożytki. Twierdzenie skargi, że obecny dzierżawca ze względu na ustalenia kwestionowanego planu nie będzie zainteresowany dalszym użytkowaniem tej działki stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne - skarżąca sama wskazuje, na prawdopodobieństwo zerowego zainteresowania dalszym użytkowaniem działki przez jego dzierżawcę. Okoliczność ta nie świadczy zatem o naruszeniu jej interesu prawnego, tym bardziej, że Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających prezentowane stanowisko – np. oświadczenia dzierżawcy, że zamierza on zrezygnować z dzierżawy ze względu na przeznaczenie terenów sąsiednich.
Dalej rozważyć należało argumenty Gminy wskazujące, że źródłem naruszonego interesu prawnego jest prawo sąsiedzkie, czyli art. 144 k.c. Skarżąca wywodzi, że przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie terenu zakłócać będzie ponad przeciętną miarę korzystanie z jej nieruchomości wynikające z rolniczego przeznaczenia tej nieruchomości i spowoduje pogorszenie warunków korzystania z jej działki.
W tym kontekście Sąd zauważa, że aby stwierdzić, że na skutek uchwalenia planu doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się poza obszarem planu, ze względu na naruszenie wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego ochrony prawa do niezakłóconego działaniem innych osób korzystania z nieruchomości, musi być wykazane, że poprzez konkretną regulację tej uchwały, przysługujące właścicielowi prawo własności nieruchomości uległo uszczupleniu (doszło do ograniczenia zakresu uprawnień - pogorszenie sytuacji prawnej) albo obciążeniu (powstanie obowiązku znoszenia określonych uciążliwości wynikających z przepisów prawa). Należy podkreślić, że oddziaływanie to musi być rzeczywiste a nie potencjalne. Powinno istnieć już w chwili zaskarżenia uchwały a nie być jedynie potencjalnym zagrożeniem, które może, lecz nie musi wystąpić w przyszłości.
Zdaniem Sądu skarżąca takich konkretnych i rzeczywistych - a nie potencjalnych - zagrożeń wynikających z oddziaływania planu na jej grunty rolne nie wykazała. Jak wcześniej stwierdzono regulacje zaskarżonego planu nie powodują ani uszczuplenia prawa własności Gminy Długołęka ani jego ograniczenia. Skarżąca powołuje się natomiast na konieczność znoszenia obciążeń w postaci immisji wynikających z przemysłowego przeznaczenia terenu sąsiedniego na którym dopuszczono przedsięwzięcie mogące znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca wskazuje na immisje polegające na: emisji pyłów i gazów do atmosfery w przypadku lokalizacji elektrociepłowni, naruszeniu stosunków wodno-gruntowych w przypadku utwardzenia dużej powierzchni terenu, oraz na zacienieniu jej działki przez wysoką zabudowę.
Odnosząc się do powyższej argumentacji zaznaczyć trzeba, że kierowana jest ona wprost do przeznaczenia przewidzianego dla terenu Biskupic. Strona skarżącą nie wykazuje natomiast żadnych konkretnych argumentów wskazujących w jaki sposób przewidziane planem przeznaczenie terenu w Rogożu miałoby oddziaływać na jej interes prawny ze względu na naruszenie wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego ochrony prawa do niezakłóconego działaniem innych osób korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze oddalenie tego terenu od działki skarżącej oraz jego przeznaczenie trudno dopatrzyć się w tym względzie jakiegokolwiek oddziaływania na przedmiot własności Gminy.
Natomiast w przypadku terenu Biskupice trzeba mieć na uwadze, że działka skarżącej pomimo, że znajduje się dość blisko granic planu, to jednak z nim bezpośrednio nie sąsiaduje. Od terenów na których dopuszczono kwestionowane przeznaczenie, oddzielona jest działką kolejową. Nadto, ze względu na nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki skarżącej, potencjalna zabudowa została odsunięta w głąb terenu na około 10- 17 m. Nie można wreszcie pomijać, że działka skarżącej wykorzystywana jest na cele rolne a zgodnie z obowiązującym dla niej planem miejscowym przewidziana jest do wykorzystania na cele związane z produkcją rolniczą z wykluczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą. Ponadto plan dopuszcza na jej terenie urządzenia melioracyjne i inne mające chronić przed zalewaniem i podtapianiem terenów rolnych i zainwestowanych, sieci infrastruktury technicznej, urządzenia związane z ochroną przeciwpowodziową i obiekty związane z oczyszczaniem ścieków.
Powyższe okoliczności powodują zatem, że przeznaczenie planu dla terenu Biskupic nie powoduje bezpośrednio takiego oddziaływania na działkę skarżącej, które pozbawiałoby ją lub utrudniałoby jej dalsze wykorzystanie na cele rolne. Skarżąca Gmina nie wskazała także żadnej normy prawnej która wprowadzałaby ograniczenie w rolniczym użytkowaniu gruntu ze względu na sąsiedztwo zabudowy przemysłowej (w tym energetyki cieplnej) lub przemysłowo – usługowej. Mając na uwadze rolniczy charakter wykorzystania działki skarżącej, stwierdzić także trzeba, że pomimo bliskiego sąsiedztwa tej nieruchomości w stosunku do terenu objętego planem, bezpośredniego ograniczenia powodującego modyfikację w użytkowaniu tej działki nie wprowadza także dopuszczone planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa.
Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez skarżącą możliwość generowania przez projektowaną zabudowę immisji w postaci zanieczyszczenia atmosfery przez emisję pyłów i gazów, zakłócenia warunków wodno-gruntowych, czy zacienienia to odwołać należy się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w odniesieniu do zaskarżonego planu w sprawach ze skarg innych podmiotów, wyjaśniającego, że możliwe pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej poprzez zwiększenie w przyszłości zanieczyszczenia powietrza, nie świadczy o naruszeniu postanowieniami planu jej interesu prawnego, gdyż to negatywne odziaływanie ma charakter przyszły a nie rzeczywisty i aktualny. Może się ono zmaterializować w przyszłości, kiedy zabudowa taka powstanie ale na obecnym etapie wnioski takie są nieuzasadnione. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestycja nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo własności skarżącej – tym bardziej, że na jej działce nie jest dopuszczalna zabudowa. Jedynie potencjalny charakter naruszenia interesu prawnego prowadziłby do uznania legitymacji skargowej każdego właściciela nieruchomości sąsiedniej, bo zawsze można wskazać negatywny przyszły wpływ danego zagospodarowania. Naruszenie interesu prawnego ma być interpretowane jako naruszenie rzeczywistego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego. Ściśle bowiem, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma podlegać ochronie tylko ten podmiot, któremu uchwała już teraz, indywidulanie i w sposób rzeczowy ogranicza jego prawo np. prawo własności (tak NSA w postanowieniu z dnia 3 marca 2023 r. II OSK 196/23, CBOSA).
Podzielając powyższy pogląd, Sąd uznaje, że należy odnieść go także do wskazanego w skardze ewentualnego naruszenia warunków wodno-gruntowych ze względu na utwardzenie terenu. Plan miejscowy ustala bowiem jedynie granicznie, maksymalną powierzchnię zabudowy i minimalną powierzchnię biologicznie czynną w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Zakres utwardzenia terenu nie jest więc znany – zostanie on określony dopiero na etapie powstania zabudowy. Tym bardziej potencjalne jest twierdzenie o możliwości naruszenia warunków wodno- gruntowych, co uzależnione jest także od charakteru zabudowy, która dopiero może powstać.
Wskazywane przez Gminę zagrożenia w postaci emisji pyłów i gazów oraz zakłócenia warunków wodno-gruntowych nie mają charakteru aktualnego. Także z prognozy oddziaływania na środowisko wynika możliwość ich wystąpienia, w zależności od dopuszczonej planem zabudowy. Potencjalne zagrożenie dopuszczonym przez plan zagospodarowaniem (zakłady przemysłowe) z uwagi na potencjalne immisje emitowane przez planowaną zabudowę, nie świadczą jednak o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Potencjalne zagrożenie nie jest zaś wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Za NSA wskazać też trzeba, że w sytuacji, gdy strona powołuje się na naruszenie interesu prawnego ze względu na immisje - ochronę interesu prawnego zapewniają, między innymi, przepisy prawa budowlanego, ochrony środowiska, prawa wodnego lub ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasada zawarta w art. 144 k.c. w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego rozwinięta bowiem została w przepisach Prawa budowlanego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 , który w pełni znajdzie zastosowanie w toku postępowania o pozwolenia na budowę, jeżeli zostanie ono uruchomione. Zatem kwestie dotyczące emisji gazów i pyłów do atmosfery, naruszenia warunków wodno-gruntowych czy też ujemnego oddziaływania zabudowy przemysłowej na grunty rolne, mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją a nie na etapie planu miejscowego. Co do kwestii zacienienia podnieść należy, że w przypadku nieruchomości rolnych brak jest norm prawnych regulujących tę kwestię, zatem podnoszone w tym względzie zarzuty pozostają jedynie w sferze interesu faktycznego a nie prawnego.
W kontekście argumentów skargi zaznaczyć także trzeba, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazywane przez skarżącą postępowanie zakończyło się bowiem ostateczną decyzją odmawiającą ustalenia warunków środowiskowych. Powyższa okoliczność także wskazuje na brak aktualnego zagrożenia.
Mając na względzie rolnicze wykorzystywania i przeznaczenie działki skarżącej bez możliwości jej zabudowy na cele produkcji rolnej Sąd uznał, że pomimo uchwalonego planu wprowadzającego w sąsiedztwie zabudowę przemysłową, możliwość dotychczasowego użytkowania nieruchomości skarżącej na cele rolne nie ulegnie zmianie. W istocie skarżąca nie wykazała w jaki sposób planowana w sąsiedztwie zabudowa przemysłowa w realny sposób wpłynie na pogorszenie warunków korzystania z jej nieruchomości rolnej. Poza powołaniem się na potencjalne immisje, skarżąca nie przedstawiła argumentów z których wynikałoby, że plan realnie ograniczył lub uniemożliwił jej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Konkretne zarzuty skarżącej sprowadzają się natomiast do możliwych emisji gazów i pyłów do atmosfery, zakłócenia warunków wodno-gruntowych oraz zacieniania nieruchomości. Są to jednak przyszłe obawy związane z zagospodarowaniem nieruchomości ale nie wpływają one na obecnie i konkretnie posiadane przez skarżącą prawo własności nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę rolną i znajdującą się poza terenem planu.
Jak wyjaśnił w przywołany wyżej postanowieniu NSA, na etapie uchwalenia planu, gdy nie wiadomo jaka inwestycja i o jakich parametrach i oddziaływaniu na środowisko powstanie, nie jest możliwe uznanie, że postanowienia planu naruszyły prawo skarżącej w zakresie korzystania z działki rolnej, tylko z tego względu, że znajduje się ona w sąsiedztwie terenu, który będzie mógł znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie można także przyjąć, że zaskarżony plan przyznaje właścicielowi działek objętych planem szersze uprawnienia względem uprawnień Gminy jako właścicielki działki sąsiedniej, gdyż będzie musiała ona więcej znosić - co miałby uzasadniać nadanie jej legitymacji skargowej, Jeżeli bowiem na terenie planu powstanie zabudowa przemysłowa, to będzie ona musiała spełniać wszelkie unormowania z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska o charakterze ograniczeń, zakazów itp. Ze względu na wskazane ograniczenia wynikające z norm środowiskowych, to inwestor (właściciel terenu) będzie ograniczony w wykonywania swojego prawa własności.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że uchwalenie przedmiotowego planu będzie miało rzeczywisty i realny wpływ na wykonywanie przez nią prawa własności w zakresie dalszego wykorzystywania działki na cele rolne bez prawa zabudowy, jak też że spowoduje ono ograniczenia i uciążliwości w dalszym swobodnym jej użytkowaniu na ten cel. Poza odwołaniem się do immisji nie zostało wykazane, że przyjęty w planie sposób zagospodarowania spowoduje pogorszenie warunków korzystania z działki skarżącej. W kontekście immisji zauważyć jeszcze należy, że działka skarżącej już poddawana jest uciążliwością w związku z lokalizacją pomiędzy obwodnicą autostradową A-8 a drogą ekspresową S-8, co powoduje, że już obecnie ograniczony jest zakres wykorzystania rolniczego (bez upraw sadowniczych i warzywnych). Na skutek uchwalenia planu ten stan nie ulega jednak zmianie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a postanowił o odrzuceniu skargi.