II SA/WR 603/25

II SA/Wr 603/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11a ust. 1,  art. 11c,  art. 11f,  art. 11i,  art. 12
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 21 par. 1 pkt 1,  art. 104,  art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na czynność Wójta Gminy D. w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 maja 2023 r. nr 354/2023, podjętą na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej: specustawa drogowa) oraz art. 21 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy D. (dalej również: Wójt, organ) z dnia 8 września 2022 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej również: Starosta) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa obwodnicy K. w śladzie ulicy [...] w m. K. – ETAP I wraz z likwidacją kolizji z siecią kanalizacji sanitarnej oraz likwidacją kolizji z siecią elektroenergetyczną".
W związku z powyższym, Starosta wydał decyzję z dnia 29 maja 2025 r. nr 415/2025, którą w oparciu o art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 22 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 104 k.p.a.: 1/ ustalił odszkodowanie na rzecz A. M. w wysokości 336 410,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb K. gmina D., która na mocy ww. ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 11 maja 2023 r. przeszła na własność Gminy D.; 2/ powiększył ustalone w pkt 1 odszkodowanie o 5% wartości, co dało kwotę 353 230,50 zł; 3/ zobowiązał do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 2 Gminę D. Od powyższej decyzji A. M. (dalej również: skarżąca) złożyła odwołanie.
Pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył w jej imieniu wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania.
W odpowiedzi na wniosek Wójt pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. odmówił wypłaty wnioskowanej części rekompensaty, stwierdzając, że wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 5a specustawy drogowej wskazuje, że ust. 4g odnosi się jednoznacznie do decyzji, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zważywszy na fakt, że decyzji z dnia 11 maja 2023 r., na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], nie został dotychczas nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Gmina na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do wypłaty wnioskowanej zaliczki.
Nie godząc się z powyższym stanowiskiem skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Wójta Gminy D. polegającą na odmowie wypłaty zaliczki wynoszącej 70% ustalonego odszkodowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 5a specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy decyzji o wywłaszczeniu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności oraz wnosząc o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy D. oraz o uznanie obowiązku Wójta wypłaty na rzecz skarżącej na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości określonej w tym przepisie. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi argumentowano, że z treści art. 12 ust. 5a specustawy drogowej wynika, że jedynym warunkiem, jaki należy spełnić, aby otrzymać zaliczkę na poczet odszkodowania, jest złożenie w tym zakresie wniosku. Wówczas podmiot zobowiązany ma 30 dni na jej wypłatę.
Co istotne, wniosek o zaliczkę składany jest w szczególności w sytuacji, gdy wywłaszczony wie, że kwota odszkodowania nie zostanie wypłacona z uwagi na brak ostateczności decyzji ustalającej odszkodowanie. Ma to miejsce wówczas, gdy od decyzji odwołuje się wywłaszczony lub/i inwestor. Drugą sytuacją jest brak ostateczności decyzji o wywłaszczeniu, czyli tzw. decyzji ZRID. Wypłata pełnej kwoty odszkodowania, w decyzjach ustalających odszkodowanie jest bowiem często warunkowana ostatecznością dwóch decyzji – tej, która ustala odszkodowanie oraz decyzji o wywłaszczeniu.
Wskazano, że decyzja Starosty ustalająca odszkodowanie nie jest ostateczna, ponieważ skarżąca złożyła od niej odwołanie. Z racji tego, skorzystała z ustawowego prawa do złożenia zaliczki na poczet odszkodowania. Przepis ten został wprowadzony do specustawy drogowej właśnie w celu ochrony wywłaszczonych. Instytucja ta ma bowiem na celu ochronę ich interesów finansowych w sytuacji gdy z przyczyn wymienionych powyżej nie mogą otrzymać pełnej kwoty należnego im odszkodowania za wywłaszczenie.
Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska jakoby przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej znajdował zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzji o wywłaszczeniu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem autora skargi, przemawiają za tym argumenty:
1/ przepis ten nie uzależnia wypłaty zaliczki od tego, czy decyzja ZRID ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis wprost wskazuje tylko trzy warunki: a/ wniosek osoby uprawnionej, b/ decyzja ustalająca odszkodowanie wydana przez organ I instancji, c/ nieruchomość objęta art. 12 ust. 4 (czyli objęta decyzją ZRID);
2/ zaliczka ma charakter instrumentu ochronnego dla osoby wywłaszczanej – jej celem jest zapewnienie środków przed ostateczną wypłatą odszkodowania. Gdyby zaliczka mogła być wypłacana tylko po nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, to pozbawiałoby to sensu ochronnego charakteru tego przepisu, ponieważ: rygor nadawany jest fakultatywnie, nie zawsze jest uzasadniony, a ponadto może być przedmiotem zaskarżenia;
3/ w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej stanowi o decyzji, o której mowa w ust. 4g – czyli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a nie o decyzji ZRID. To decyzja odszkodowawcza (niezależnie od jej ostateczności) jest podstawą do wypłaty zaliczki, nie zaś stan wykonalności decyzji ZRID;
4/ art. 12 ust. 5a specustawy stanowi o "nieruchomościach, o których mowa w ust. 4" – czyli takich, które z mocy prawa przechodzą na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić zaliczkę od natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID (art. 17), to wskazałby na to wprost;
5/ brak rygoru wpływa jedynie na terminu przejęcia nieruchomości. Zaliczka przysługuje za nieruchomości wywłaszczone w trybie ZRID – a do przejęcia z mocy prawa dochodzi z chwilą ostateczności decyzji ZRID, niezależnie od tego, czy miała nadany rygor. Jeśli organ ustalił już wysokość odszkodowania w decyzji (ust. 4g), to oznacza, że sama procedura wywłaszczeniowa już się dokonała – a zaliczka przysługuje w okresie oczekiwania na wypłatę ostateczną;
6/ zaliczka wynosi jedynie 70% ustalonego odszkodowania – pozostała część może zostać zweryfikowana w wyniku odwołania. Wypłata zaliczki nie pozbawia organu możliwości korekty odszkodowania – stanowi jedynie częściowe zaspokojenie roszczenia na etapie między decyzją I instancji, a jej uprawomocnieniem;
7/ w sytuacji, w której decyzja ZRID stała się ostateczna, a tym samym nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, odmowa wypłaty chociażby zaliczki na poczet odszkodowania narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie za słusznym odszkodowaniem.
Z tych względów strona uznała, że działanie Wójta jest nieuprawnione i sprzeczne z prawem. Organ nie może, zdaniem pełnomocnika, odmówić skarżącej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, ponieważ art. 12 ust. 5a specustawy drogowej sankcjonuje obowiązek dokonania takiej wypłaty w sytuacji, gdy uprawniony złoży w tym zakresie stosowny wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że prawo otrzymania zaliczki przysługuje wywłaszczonym jedynie w przypadku, gdy decyzji ZRID nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzji dotyczącej obwodnicy K. w śladzie ulicy [...] takiego rygoru nie nadano.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Po myśli art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśniono w literaturze przedmiotu, ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna polegająca na odmowie wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej. Podstawa materialna i formalna wypłaty takiej zaliczki wynika dla organu gminy z art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, zgodnie z którym, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wykładnia językowa powyższych przepisów, wskazuje jednoznacznie, że wypłata zaliczki wynoszącej 70% ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną pod inwestycję drogową nieruchomość jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy decyzji wywłaszczeniowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Litera przepisu jest jasna i ustawodawca wiąże wypłatę zaliczki z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Z kolei powtórzyć trzeba, że ust. 4g stanowi wyłącznie i jednoznacznie o decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. A contrario wynika, że w ust. 4g nie ma mowy o decyzjach ZRID, które nie uzyskały rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli o decyzjach ZRID ostatecznych (inaczej mówiąc decyzjach ZRID, których wykonalność związana jest z ich ostatecznością).
Celem sformułowanej w tym przepisie instytucji zaliczkowania nie było skonstruowanie generalnego uprawnienia osób wywłaszczanych do szybszego uzyskania części świadczenia odszkodowawczego, lecz wyszczególnienie określonej grupy osób, to jest tych, wobec których w wydanej decyzji wywłaszczeniowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g specustawy drogowej). To bowiem jedynie te osoby zostały w szczególnych warunkach (szczególnym tempie) pozbawione władztwa nad nieruchomością. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, jak i w utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2768/15 oraz I OSK 2801/15, dostępne w CBOSA). Trzeba przy tym wyjaśnić, że sytuacja faktyczna właściciela nieruchomości pozbawionego władztwa nad przedmiotem tej własności nie jest tożsama z sytuacją osoby, która została pozbawiona prawa własności, a która oczekuje na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazane osoby nie znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej. Uprawnienie do uzyskania zaliczki na poczet ustalonego już odszkodowania ustawodawca przyznał bowiem jedynie tym osobom, które pozostając właścicielem nieruchomości, zostały pozbawione jednego z elementów jej istoty, tj. prawa do posiadania przedmiotu własności.
W uzasadnieniu ustawy wprowadzającej przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej wskazano: "Zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie następuje jednak fizyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń musi nastąpić w terminie określonym w tej decyzji, który jednak nie może być krótszy niż 120 dni. Zatem rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania następują w czasie, w którym osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania nie została jeszcze pozbawiona faktycznego władztwa nad swoją nieruchomością, a w szczególności nie była jeszcze zmuszona do opróżnienia zajmowanych lokali (także mieszkalnych) i innych pomieszczeń. Jeżeli jednak decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy, osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania zobowiązana jest do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. I musi tego dokonać w sytuacji nie ustalonego jeszcze odszkodowania nie mówiąc już o jego wypłacie. Pozbawiona nieruchomości, na ustalenie odszkodowania musi czekać, aż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (często jest to długi okres czasu ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych). Pozbawienie nieruchomości, a także brak środków pieniężnych, które przysługiwały by jej z tytułu odszkodowania powoduje, iż osoby takie znajdują się w niewspółmiernie gorszej sytuacji materialnej. Oprócz aspektu materialnego, nie sposób pominąć również innych negatywnych skutków jak rozgoryczenie zainteresowanych osób, poczucie krzywdy". Jak stwierdził zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3091/15 – dost. jw.) dla zastosowania art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g specustawy drogowej nie ma żadnego znaczenia, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanie się następnie ostateczna, lecz jedynie to, czy taki rygor został nadany. Jak już to wyżej wskazano, taki rygor nie został nadany decyzji Starosty z dnia 11 maja 2023 r.
Uwzględniając powyższe rozważania i stan faktyczny sprawy, należało stwierdzić, że ponieważ decyzji wywłaszczeniowej wydanej w stosunku do skarżącej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to Gmina nie miała podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanej przez skarżącą zaliczki w trybie art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g specustawy drogowej. Tym samym wszystkie zarzuty i żądania skargi należało uznać za nieuzasadnione.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.