II SA/WR 603/23

II SA/Wr 603/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 74 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr 722/2023 w przedmiocie odmowy wglądu do akt i wydania odpisów dokumentów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. nr 4, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako: "PINB"), odmówiono umożliwienia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy [...] w S. (dalej jako "strona skarżąca", "Wspólnota") wglądu do akt i wydania odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczących 3 budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w S., dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynków.
Postanowienie zostało oprotestowane przez Wspólnotę.
Postanowieniem nr 722/2023 z dnia 7 sierpnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty na opisane postanowienie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB) utrzymał je w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że wniosek Wspólnoty dotyczył dokumentów z akt administracyjnych z wniosku inwestora – Z. Sp. z o.o. - o pozwolenie na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych położonych w S. przy ul. [...], gmina S., powiat [...], działka nr [...], obr. [...] oraz o udostępnienie akt administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie tych budynków.
Jak wyjaśnił DWINB, podstawę materialną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 74 § 2 K p a. zgodnie, z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa odrębne uprawnienia w zakresie szeroko rozumianego zapoznania się z dokumentami zebranymi w aktach sprawy. Pierwsze przewidziane jest w art. 73 § 1 K.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje jej także po zakończeniu postępowania. Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy tym spełnienia żadnych wymogów przez stronę, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt.
Drugie uprawnienie uregulowane zostało w art. 73 § 2 k.p.a., przewidującym, że strona ma także prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Powyższe uprawnienie dotyczy zatem szczególnej formy zapoznania się z aktami sprawy i w tym przypadku na stronie spoczywa obowiązek wykazania ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
W rozpatrywanej sprawie odmówiono Wnioskodawcy wglądu do akt i wydania odpisów z akt sprawy uznając, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, bowiem Wspólnota że owa Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
Zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Do podstawowych cech interesu nazywanego interesem prawnym, odróżnianego od interesu faktycznego należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych organ wskazał, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".
Przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 p.b. jest jak najbardziej uzasadnione. DWINB podkreślił przy tym, że nie po to ustawodawca zawęził pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując taki interes wyłącznie inwestorowi, aby dopuścić do ograniczonego wyłącznie hipotezą art. 28 k.p.a. przyznania interesu prawnego innym podmiotom.
Skoro zatem przedmiotowy wniosek pochodził od podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to uzasadnione było zastosowanie art. 74 § 2 K.p.a.
Dodatkowo DWINB przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 roku o sygn. akt II SA/Wr 94/21 w którym sąd wskazał m.in., że: "zasadne jest więc przyjęcie tezy, że nowy właściciel nieruchomości, czy też nowi jej współwłaściele, uzyskali, poprzez umowę kupna tejże nieruchomości uprawnienia do niej w pełnym zakresie, w rozumieniu szeroko pojętego prawa cywilnego (por. art. 140 i n. k.c., czy ustawa o własności lokali). Jednakże nie jest uprawniona teza, aby nowy właściciel przejął (lub współwłaścicele przejęli) wraz z umowa przeniesienia własności uprawienie do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora, zakończonym pozwoleniem na użytkowanie, które toczyło się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i poddanego reżimowi Prawa budowlanego. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że "(...) o pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę. Wiąże się to z odpowiedzialnością inwestora za realizację inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r. II OSK 1281/05, baz Lex nr 317393). (...)
Odnośnie do podnoszonych w zażaleniu kwestii następstwa prawnego skarżącego wobec inwestora DWINB wyjaśnił, że takie następstwo nie rodzi uprawnienia do przeglądania akt postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że z następstwem proceduralnym możemy mieć do czynienia również wskutek tzw. sukcesji inter vivos, gdy następstwo prawne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania, np. sprzedaż nieruchomości, ale nie w sytuacji, gdy sam ustawodawca (jak w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie inwestycji) ogranicza krąg stron tego postępowania przepisem o charakterze lex specialis."
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Wspólnota wywiodła na nie skargę do tutejszego sądu wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 73 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w myśl przywołanego przepisu oraz poprzez uznanie, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie nie przysługuje następcy prawnemu inwestora, którym jest wnioskująca Wspólnota.
W uzasadnieniu skargi wskazano, ze Wspólnota wykonuje uprawnienia i obowiązki wynikające z prawa własności do nieruchomości, której dotyczyły postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ma również obowiązek dbania o prawidłowy stan techniczny budynku. W tym kontekście wskazano, że w budynki, których wniosek dotyczy mają poważne wady części wspólnych rezultacie zaś Wspólnota posiada interes prawny.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB w przedmiocie odmowy przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie inwestycji mieszkaniowej. Pozwolenia takiego udzielono inwestorowi inwestycji – Z. Sp z o.o.
Trzeba dalej powiedzieć, że ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego unormował wprost zasadę, ustanowioną w ust. 7 art. 59, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku prawidłowo przebiegającego procesu inwestycyjnego (bez naruszeń prawa przez inwestora) jego finalizacja następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z wnioskiem w tym względzie wystąpić może wyłącznie inwestor i on wyłącznie bierze udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Jak wynika z akt sprawy inwestor takie pozwolenie uzyskał. Zasadne jest więc przyjęcie tezy, że nowy właściciel nieruchomości, czy też nowi jej współwłaściele, uzyskali, poprzez umowę kupna tejże nieruchomości uprawnienia do niej w pełnym zakresie, w rozumieniu szeroko pojętego prawa cywilnego (por. art. 140 i n. k.c., czy ustawa o własności lokali). Jednakże nie jest uprawnioną teza, aby nowy właściciel przejął (lub współwłaścicele przejęli) wraz z umową przeniesienia własności uprawienie do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora, zakończonym pozwoleniem na użytkowanie, które toczyło się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i poddanego reżimowi Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, automatyzm wskazywany przez stronę skarżącą nie ma zastosowania do kwestii regulowanej przepisami Prawa budowlanego. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że "(...) o pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę. Wiąże się to z odpowiedzialnością inwestora za realizację inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r. II OSK 1281/05, baz Lex nr 317393). Co dalej istotne, jak wskazują akta sprawy, decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana przed przeniesieniem przez inwestora własności nieruchomości.
Przechodząc do omówienia zarzutów skargi, mimo ich obszerności nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przywoływany w skardze przepis art. 73 § 1 k.p.a. statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Stosownie do treści art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie wskazanych czynności - również ze względów podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05) - następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I właśnie z takim postanowieniem, jak również z utrzymującym je w mocy postanowieniem organu II instancji wydanym w wyniku wniesienia zażalenia, mamy do czynienia w tej sprawie. Powodem odmowy udostępnienia Wspólnocie dokumentów z akt sprawy było uznanie przez organ, że stronie wnioskującej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przywołanego art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uprawnienia z art. 74 § 1 k.p.a. przysługują tylko stronie, a odmówić ich przyznania można - ze względów podmiotowych - jeżeli wnioskodawca nie jest stroną. Do rozpoznania zatem wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też czy był stroną tego postępowania. Jak wcześniej wskazano, status strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego skarżącej Wspólnocie nie przysługuje, co obligowało organy do odmowy uwzględnienia wniosku.
Analizując kwestię legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że konstrukcja przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie doczekał się szerokiej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. W takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy jedynie sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Można także przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., zapadły w sprawie II OSK 1473/18, (LEX nr 3090818), w którym NSA wyjaśnił, że "przepis art. 59 ust. 7 p.b. odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę". Jak wynika z akt sprawy, wspomniana wcześniej decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego została wydana w związku z zakończeniem realizacji inwestycji prowadzonej na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę.
Wspólnota podnosi, że przyznanie jej przymiotu strony jest niezbędne dla zapoznania się z rozwiązaniami konstrukcyjnymi, technicznymi i materiałowymi z uwagi na stwierdzone wady budynków i konieczność podjęcie przez Wspólnotę związanych z tym kroków prawnych w celu realizacji roszczeń cywilnych. Swej legitymacji upatruje w sukcesji prawnej po inwestorze. W tym kontekście należy stwierdzić, że argument skargi jest niekonsekwentny, albowiem z jednej strony wywodzi, że w drodze sukcesji nabyła wszelkie prawa i obowiązki inwestora, zatem może być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ale z drugiej realizując to uprawnienia chce skorzystać z roszczeń przeciwko inwestorowi, a zatem wskazuje na całkowitą odrębność tych dwóch podmiotów – inwestora i Wspólnoty. Przecież gdyby przyjąć tezę sformułowaną w skardze, że Wspólnota stała się następcą prawnym i wstępuje we wszelkie prawa inwestora, nie byłoby możliwe kierowanie przeciwko niemu roszczeń w związku z realizowanymi obowiązkami.
W tej kwestii jeszcze raz można wskazać, że takie następstwo nie rodzi uprawnienia do przeglądania akt postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że z następstwem proceduralnym możemy mieć do czynienia również wskutek tzw. sukcesji inter vivos, gdy następstwo prawne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania, np. sprzedaż nieruchomości, ale nie w sytuacji, gdy sam ustawodawca (jak w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie inwestycji) ogranicza krąg stron tego postępowania przepisem o charakterze lex specialis. Brak jest związku przyczynowego pomiędzy obowiązkiem przechowywania dokumentów, związanych z obiektem budowlanym, a przyznaniem właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego statusu strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Jeśli dochodzi do bezprawnych działań ze strony dewelopera, to w takiej sprawie właściwe mogą być sądy powszechne. Trzeba także pamiętać, że obecnie mamy do czynienia z postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną, w której wnioskodawca nie był uznany za stronę, zatem art. 73 § 1 k.p.a. nie może mieć do niego zastosowania.
Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - skargę oddalił.