II SA/Wr 602/05

II SA/Wr 602/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 187/07 - Wyrok NSA z 2008-03-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28,  art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marzena Galica-Mazurek, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem położonych na posesji nr [...] na Oś. A. w K. G. oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...]r. skarżący zwrócił się do właściwego organu o dokonanie wizji lokalnej na nieruchomości, M. N., gdyż wybudował on nielegalnie garaż oraz komin w obiekcie przyległym do garażu, zbyt niski, co powoduje zadymianie ogrodu i domu skarżącego.
Decyzją z dnia [...]r. organ na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał C. i M. N. przedstawić w celu legalizacji obiektu garażu inwentaryzację budowlaną i dokument wykazujący prawo do dysponowania nieruchomością. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W wykonaniu decyzji inwestorzy przedstawili inwentaryzację powykonawczą i oświadczenie kierownika budowy o zgodności wybudowania garażu ze sztuką budowlaną.
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 2017/97 NSA uchylił powyższe decyzje, gdyż z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. nie dotyczyły one ponadto obiektu z kominem, a ponadto organy nie wyjaśniły sprawy w kierunku stosowania art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.
Decyzją z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 61 i art. 66 prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 52 § 1, art. 55 pkt 1 i art. 58 ust. 1 prawa budowlanego z 1961 r. po rozpatrzeniu "sprawy dotyczącej zabudowy na posesji w A. [...]na działce nr [...] przy granicy działki nr [...]" nakazał M. N. podłączenie budynku gospodarczego do kanalizacji lub szamba i otynkowanie budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż naruszono art. 79 § 1 k.p.a. oraz nie wyjaśniono okoliczności z art. 52 ust. 1 prawa budowlanego z 1961 r.
Organ I instancji zawiadomił strony tj. skarżącego i M. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie nieprawidłowości występujących na posesji nr [...] w A. działka nr [...]". Decyzją z dnia [...]r. organ ten powołując art. 105 § 1 k.p.a., art. 61 prawa budowlanego z 1994 r. i art. 52 ust. 1 prawa budowlanego z 1961 r. umorzył postępowanie dotyczące budynków gospodarczych oraz samowolnie rozbudowanego garażu.
Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż należało zbadać przesłanki legalizacji samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji na podstawie art. 52 ust. 1 i art. 55 ust. 1 prawa budowlanego z 1961 r. oraz art. 37 ust. 1 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem, nakazał A. i M. N. przedłożyć inwentaryzację budowlaną tych budynków oraz opinię o ich stanie technicznym. Według przytoczonych ustaleń, garaż został wybudowany samowolnie przez M. N. około [...]roku, zaś obiekt z kominem około [...] roku. Nie udało się odtworzyć ustaleń planu miejscowego z [...] r. Nie ustalono przesłanek nakazania rozbiórki obiektów według ustaw obowiązujących w datach ich budowy.
W wykonaniu tej decyzji jej adresaci przedłożyli inwentaryzację i opinię o stanie technicznym budynków, stwierdzającą dobry stan elementów konstrukcyjnych.
Do akt sprawy dołączono umowę darowizny nieruchomości przez C. i M. N. na rzecz A. i M. N., dokonaną w dniu [...]r. Kolejno do akt sprawy wpłynęła opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego H. Ł., dołączona przez skarżącego.
Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem. Według uzasadnienia, należało przede wszystkim wyjaśnić ustanowione w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. przesłanki nakazu rozbiórki budynków. Wobec braku planu miejscowego, gdyż odtworzenie ustaleń planu z [...] r. okazało się niemożliwe, należało ustalić brak zakazu zabudowy. Nie ustalono innych przesłanek nakazu rozbiórki. W szczególności nie wykazuje ich opinia techniczna H. Ł.. Obecni właściciele nieruchomości powinni wystąpić zgodnie z art. 42 prawa budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według tego organu, w dotychczas ustalonym stanie faktycznym organ powinien stosować albo art. 37, albo art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. a następnie procedurę pozwolenia na użytkowanie według nowego prawa budowlanego. Jednak do tej pory nie ustalono, czy w ogóle miała miejsce samowola budowlana. W protokole oględzin z dnia [...]r. ówczesny właściciel przeczył temu, twierdził o istnieniu tych budynków jeszcze w latach 60-tych oraz że jedynie nie otrzymał dokumentu pozwolenia na budowę od poprzedniego właściciela. Oświadczenia skarżącego nie mogły zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. stanowić dowodu samowoli sąsiada. Obowiązek przechowywania dokumentów dot. budynku wprowadziła dopiero nowa ustawa (art. 63 prawa budowlanego). Z samego faktu nieprzedstawienia dokumentów dot. budynków z lat [...] i [...], nie można ustalić ich samowolnego wybudowania. O ile więc do tej pory nie było przesłanek stosowania art. 105 § 1 k.p.a., to stanie się to uzasadnione w przypadku nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości faktu dopuszczenia się samowoli budowlanych. W takiej sytuacji uzasadnione będzie wszczęcie nowego postępowania z art. 66 prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy omówił problematykę stosowania art. 37 lub art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. i obowiązki organu w zakresie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.
Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]r. (wyżej opisanej) z powodu rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., których stosowanie nie uzasadniało nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, a jedynie wykonania określonych zmian lub przeróbek. Przedłożenia dokumentów organ mógł zażądać postanowieniem.
Decyzją z dnia [...]r. organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem, gdyż nie udało się ustalić powstania tych budynków w wyniku samowoli.
W odwołaniu w tej decyzji skarżący nadal twierdził, że obiekty zostały wybudowane samowolnie. Organ nie przeprowadził wizji lokalnej i pominął ustalenia opinii rzeczoznawcy J. Ł..
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu najpierw przedstawił stan sprawy wynikający z dotychczasowych ustaleń i decyzji. Postępowanie dotyczyło budynków wybudowanych około 30 lat temu. Nie zachowały się dokumenty mogące świadczyć o legalności tych obiektów. Oświadczenia skarżącego nie mogły stanowić wystarczającego dowodu samowoli budowlanej. Organ I instancji wyczerpał możliwości wyjaśnienia sprawy w kierunku istnienia samowoli. Organ powtórzył, że inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentów budynków, zaś ich stan techniczny może uzasadniać wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 66 prawa budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił pominięcie, że budynki zostały wybudowane na granicy działek i bez pozwolenia na budowę. Opisał niekorzystne dla jego działki następstwa istnienia tych budynków. Dowód braku samowoli powinien przeprowadzić sąsiad.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Problematyka skutków prawnych upływu czasu występuje w każdej dziedzinie prawa, ale też w każdej z nich rozmaicie jest regulowana oraz wyjaśniana. W zakresie prawa administracyjnego występuje zarówno ogromne zróżnicowanie następstw upływu czasu, jak i w przeciwieństwie do innych gałęzi prawa, znikome zainteresowanie tą problematyką tak nauki prawa, jak i orzecznictwa (por. A. Wasilewski "Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym" PiP 1966 z. 1 lub T. Woś "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie"). W tych dziedzinach prawa, w których występuje instytucja przedawnienia, pozostająca przecież w kolizji z potocznym rozumieniem sprawiedliwości oraz logiką systemu ochrony praw podmiotowych, uzasadnia się jej niezbędność kilkoma ważkimi argumentami (interes porządku publicznego wymaga stabilizacji długotrwałych stanów faktycznych, stany te są zazwyczaj zgodne z prawem i ich podważanie byłoby najczęściej albo bezskuteczne, albo stwarzałoby stany sprzeczne z prawem, sama długotrwałość powinna przemawiać za legalizacją stanów faktycznych, rozstrzygnięcia odnośnie tych stanów byłyby przypadkowe z uwagi na trudności dowodowe, gdyż trudno wymagać przechowywania dokumentów w nieskończoność, a zeznania świadków po latach stają się niepewne, wreszcie podnosi się argument, że samo istnienie instytucji dawności stanowi czynnik mobilizujący do odpowiednio wczesnego reagowania na stany faktyczne naruszające prawo). Jak wiadomo, w administracyjnym prawie budowlanym nie występuje instytucja prawna przedawnienia, chociaż znaczenie upływu czasu wynikało przykładowo z treści art. 49 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r. (patrz Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726 i Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), który to przepis nie pozwalał na orzeczenie nakazu rozbiórki po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy. Bezwzględny nakaz rozbiórki według początkowego brzmienia art. 48 prawa budowlanego nie został również odniesiony przez ustawodawcę do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.) do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i to niezależnie od daty powstania tych obiektów (czyli również przed dniem 1 marca 1975 r., art. 71 ustawy z 1974 r.). Czas samowolnego wybudowania obiektu miał zatem istotne znaczenie przy rozważeniu możności i sposobu rozstrzygnięcia o przywróceniu stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do tego obiektu. Precyzyjne określenie, co oznacza zwrot "przepisy dotychczasowe" zawarty w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, stwarzało trudności nie tylko dla organów administracji (jak w nin. sprawie), a w szczególności nie było jasne, czy po wyłączeniu stosowania art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., należało przeprowadzić legalizację obiektu według przepisów ustawy z 1994 r. (skoro niestosowanie art. 48, czyli nakazu rozbiórki, przewidywały przepisy art. 49 lub art. 51 ust. 4 od dnia 24.12.1997 r. i art. 55-59 nowej ustawy, zaś jej art. 107 ust. 1 stanowił o utracie mocy prawa budowlanego z 1974 r. z zastrzeżeniem niestosowania jedynie art. 48 nowego prawa budowlanego, czyli nakazu rozbiórki), czy raczej według ustawy z 1974 r. (tak orzecznictwo NSA, chociaż zapewne organy z różnych powodów lepiej by sobie radziły ze stosowaniem nowych przepisów legalizacyjnych). Jednak, aby w ogóle przystąpić do stosowania tych czy innych przepisów regulujących problematykę samowoli budowlanych, organ nadzoru budowlanego powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czyli udowodnić jej nastąpienie. W nin. sprawie organy nie dokonały tego ustalenia i przekonywały, że wyczerpały wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji uzależniona była więc najpierw od zbadania, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się uchybień procesowych w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Sądu nie budziło zastrzeżeń stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji sprzecznych wypowiedzi stron co do samego faktu istnienia samowoli budowlanej, nie można było ustalić tego faktu jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego i okoliczność nie przedstawienia pozwoleń na budowę przez obecnego właściciela obiektów, od którego nie można było wymagać posiadania tych dokumentów. Należało również dokonać oceny, że organy wyczerpały wszystkie dostępne sposoby ustalenia faktu samowoli budowlanych. Zwracało uwagę, że skarżącemu nie tylko zapewniono aktywny udział w postępowaniu, ale ponadto uczestniczył w nim aktywnie, działając przez zawodowego pełnomocnika i korzystając z pomocy rzeczoznawcy budowlanego, zatem wymagać można było także od skarżącego współudziału w wyjaśnieniu sprawy (patrz orzecznictwo sądowe w "KPA z orzecznictwem" z Wprowadzeniem Z. Kostki Gdańsk 2000 s. 46, s. 56, 197-198 oraz Komentarze do KPA, R. Kędziora s. 208-209, Cz. Martysz s. 127-129 i 710-711, A. Wróbel wyd. II s. 152-153 i 491-494 i B. Adamiak wyd. 6 s. 68-69). Pomysł , aby uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, których właściciele nie mogą po kilkudziesięciu latach przedstawić pozwolenia na budowę, nie znalazł aprobaty w nin. sprawie. O ile skarżący twierdził o uciążliwościach związanych z zabudową na granicy działki, to pojawiły się one przecież w datach wybudowania obiektów i powinny już wówczas skłonić skarżącego do podjęcia działań w obronie zagrożonego lub naruszonego interesu. Jak trafnie wskazał organ, o ile nadal utrzymują się zagrożenia lub szkody związane z istnieniem tych obiektów w nieodpowiednim stanie technicznym, to istnieje odrębna sprawa administracyjna, którą należy zgłosić organowi lub którą mogły wszcząć z urzędu. Jak wiadomo, sprawa administracyjna powstaje z chwilą zaistnienia zespołu okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie konkretnych norm prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bez istnienia tych elementów sprawy w czasie po wszczęciu postępowania, jest ono lub staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).
W nin. sprawie tym podstawowym ustaleniem faktycznym było stwierdzenie faktu samowoli budowlanych. Wobec nieustalenia tego faktu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie było w nim możliwości stosowania prawa administracyjnego, w tym norm powołanych w skardze. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.