II SA/WR 601/21

II SA/Wr 601/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2772/22 - Wyrok NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r., nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki altany I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokat P.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 X 2021 r. (nr ...) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 VIII 2021 r. (nr ...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako "PINB"), nakazującą skarżącemu rozbiórkę altany na terenie ROD (...) w M., na działce ewidencyjnej nr ... w obrębie M., na działce wewnętrznej oznaczonej nr ...
Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej jest to już czwarte orzeczenie w sprawie. Poprzednie decyzje PINB były bowiem uchylane w postępowaniach odwoławczych z uwagi na stwierdzoną przez DWINB konieczność kontynuowania postępowania dowodowego w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Na obecnym etapie DWINB zaznaczył, że postępowanie zostało wszczęte w 2010 r. i dotyczyło terenu działki ewidencyjnej nr ... w obrębie M., będącej terenem w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego (...) w M. (obecnie użytkownikiem wieczystym jest Stowarzyszenie Ogrodowe (...) w M.). W toku czynności dowodowych ustalono m.in., że na opisanym ternie na działce wewnętrznej (ogrodowej) oznaczonej jako działka nr ... skarżący w 2005 r. rozpoczął realizację budynku letniskowego konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy około 42 m2, służącego według oświadczenia skarżącego dwóm rodzinom. Postanowieniem PINB z 16 I 2013 r. (nr ...) wstrzymano roboty budowlane nakazując skarżącemu przedłożenie w terminie do 31 V 2013 r. określonych dokumentów, celem ustalenia możliwości legalizacji budynku. Skarżący jednak nie wykonał nałożonego obowiązku.
W ocenie DWINB w tak kształtującym się stanie faktycznym należało podzielić stanowisko PINB, co do konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej altany. DWINB podkreślił, że przy o ocenie prawnej wykonanych przez skarżącego robót należało wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wykonania tych robót. W świetle zaś regulacji z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu (wersja z Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagała budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Wykonany przez skarżącego obiekt niewątpliwie wykracza poza ustawowe normatywy, zatem wymagał uzyskania zezwolenia na budowę. DWINB zaznaczył także, że nie można przyjąć prezentowanego przez skarżącego poglądu o budowie w rodzinnych ogrodach działkowych tzw. "bliźniaczych altan". Jeżeli skarżący miał zamiar budowy tego typu obiektów nieprzewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, powinien wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. DWINB zwrócił uwagę, że wykonany obiekt jest budynkiem o konstrukcji drewnianej, którego powierzchnia zabudowy przekracza ustawowe 35 m2. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w ustaleniach PINB poczynionych podczas oględzin z dnia 30 I 2014 r. które dowiodły, że w badanym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem (jedną konstrukcją, której poszczególne części oddzielone są tylko ścianką działową), a nie dwoma niezależnymi altanami. W związku z powyższym oraz faktem niewykonania przez skarżącego postanowienia obligującego do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budynku, należało – zdaniem DWINB – orzec o nakazie rozbiórki. DWINB wyjaśnił przy tym, że nałożenie obowiązku rozbiórki wyłącznie na skarżącego jest uzasadnione z uwagi na fakt, że był on inwestorem ww. budowy, przedmiotowa altana jest zlokalizowana tylko na działce nr ..., którą użytkuje skarżący, a wynika to z załącznika graficznego ogrodu dołączonego do pisma Stowarzyszenia Ogrodowego ... z dnia 25 III 2020 r. obrazującego rozmieszczenie poszczególnych działek. Również w dniu 16 XI 2016r. podczas wizyty w PINB skarżący i S. S. oświadczyli, że altaną ogrodową na działce nr ... dysponuje i zarządza skarżący.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji DWINB. W jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły uchwały Zarządu ROD w M. nr ... o możliwości budowy altan bliźniaczych z uwagi na wąskie działki (10 m), która obowiązywała 1,5 roku tj. do 19 IX 2009 r. Przedmiotowa altana powstała właśnie na podstawie tej uchwały, podobnie jak altana bliźniacza na działkach nr 45 i nr 46, której rozbiórki nie orzeczono. Skarżący oświadczył, że wykonana altana bliźniacza nie przekracza 35 m2 każda z osobna, zaś obecny Zarząd Stowarzyszenia Ogrodowego ... akceptuje ten obiekt. Skarżący nadmienił także, że niniejsza sprawa jest konsekwencją jego wcześniejszej działalności jako Prezesa ROD w M., który modernizował ogrody i przyczynił się do opuszczenia przez ROD w M. Polskiego Związku Działkowców oraz założenia Stowarzyszenia Ogrodowego ... Polski Zawiązek Działkowców w reakcji zabrał dokumentację ROD w M. oraz powiadamiał właściwe organy o rzekomych nieprawidłowościach. Nadto Polski Zawiązek Działkowców dokonał podziału działek skarżącego wszerz, mimo że wszystkie działki dzielono wzdłuż.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją DWINB wszczęto w 2010 r., tak więc zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy ustawy – Prawo budowalne w wersji opublikowanej w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333. Jakkolwiek bowiem od dnia 19 IX 2020 r. nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w powołanej ustawie, to w sprawach wszczętych przed tą datą zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471).
W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane PB (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej jako "PB", organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części.
Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 PB).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 PB, obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwraca uwagę, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 PB objęte są przypadki samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, do których niewątpliwie należy zaliczyć przypadek wykonania budynku altany.
Okoliczność wybudowania na działce ogrodowej nr ... obiektu budowlanego w postaci altany o powierzchni przekraczającej 35 m2 została ustalona w trakcie kontroli i oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniach: 9 XI 2010 r., 7 XII 2012 r., 30 I 2014 r. i 2 VI 2021 (akta PINB, k. 5, 71, 116, 191). Skarżący w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 XI 2010 r. oświadczył, że realizację obiektu rozpoczął wraz z synem w 2005 r. i miał on służyć dwóm rodzinom. W ocenie skarżącego jest to obiekt typu bliźniaczego, składający się z dwóch altan, z których żadna nie przekracza powierzchni zabudowy 35 m2.
Sąd zwraca jednak uwagę, że w orzecznictwie trafnie podnosi się, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 PB stanowi wyjątek od ogólnej zasady, nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Tym samym, nie można przyjąć poglądu o budowie w rodzinnych ogrodach działkowych tzw. "bliźniaczych altan" (wyrok NSA z dnia 23 III 2012 r., II OSK 25/11 – publ. CBOSA). Niezależnie od tego trzeba też podkreślić, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że wykonany przez skarżącego obiekt budowlany to dwie altany typu bliźniaczego. O zabudowie bliźniaczej może być bowiem mowa wyłącznie wówczas, gdy każdy z dwóch budynków tworzących taką zabudowę stanowi pod względem konstrukcyjnym samodzielną całość. Tymczasem z materiału dowodowego, w tym także ze zdjęć przedłożonych przez skarżącego, wynika, że wykonana altana to pod względem konstrukcyjnym jeden budynek, wyodrębniony z przestrzeni czterema ścianami zewnętrznymi oraz jednym dachem dwuspadowym. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 XI 2010 r. PINB stwierdził wykonanie jednego budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy około 42 m2 służący dwom rodzinom (akta PINB, k. 5). Ustalenia te potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez skarżącego, z której wynika, że wykonano jeden budynek z tym tylko, że posiada on dwa wejścia (jedno od frontu, drugie z tyłu budynku), a wewnątrz realizowana była ścianka działowa (akta PINB, k. 6). Tego rodzaju rozwiązania oznaczają jedynie, że w ramach jednego budynku wyodrębniono dwa pomieszczenia z niezależnymi wejściami. W żadnym zaś wypadku nie skutkują one powstaniem zabudowy bliźniaczej, a więc dwóch niezależnych konstrukcyjnie budynków.
Zasadne jest więc stanowisko DWINB wskazujące, że wybudowany obiekt stanowi jednolitą konstrukcyjnie całość, której poszczególne części oddzielono tylko ścianką działową. Taki obiekt nie może być więc traktowany jako dwie odrębne i przylegające do siebie altany, których powierzchnia zabudowy powinna być liczona odrębnie. Nadmienić należy, że w toku postępowania administracyjnego weryfikowano wielokrotnie, czy ten stan nie uległ zmianie. W toku ostatnich oględzin, przeprowadzonych w dniu 2 VI 2021 r. m.in. w obecności skarżącego potwierdzono, że stan zabudowy w obrębie działki ogrodowej nr ... nie uległ zmianie (akta PINB, k. 191).
Trafne jest stwierdzenie organów obu instancji, że tego rodzaju obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę kolejne wersje art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne, obowiązujące na przestrzeni od 2005 r. (data rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego), stwierdzić trzeba, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowy altany zrealizowanej przez skarżącego wynosi około 42 m2. Tego rodzaju obiekt nie został zatem objęty wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Jest również okolicznością bezsporną, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie przedłożył dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu, mimo wydania przez PINB w dniu 16 I 2013 r. postanowienia nr 11 wyznaczającego termin do przedłożenia stosowanej dokumentacji (akta PINB, k. 76).
Jak jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 PB, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane i zobowiązującym do przedłożenia określonej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganej dokumentacji, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 PB wydając nakaz rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że fakt obowiązywania w latach 2008 – 2009 uchwały Zarządu ROD ... w M. dopuszczającej możliwość realizowania altan bliźniaczych został w toku postępowania dowodowego potwierdzony, albowiem powołano się na nią w uzasadnieniu uchwały nr ... Prezydium Okręgowego Zarządu Sudeckiego PZD w S.w przedmiocie odwołania Zarządu ROD ... w M. (akta PINB, k. 70). Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie. Zakres praw i obowiązków skarżącego związanych z procesem budowlanym regulują przepisy powszechnie obowiązujące, a nie uchwały Zarządu ROD w M. Nadto skarżący rozpoczął realizację przedmiotowej altany już w 2005 r., a więc przed datą podjęcia tej uchwały. Wreszcie, altany wykonanej przez skarżącego z przyczyn wyżej wskazanych nie sposób traktować w kategoriach zabudowy bliźniaczej.
Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skargi, że analogiczna inwestycja została zrealizowana na działkach ogrodowych nr ... i nr ..., w przypadku których jednak nie wydano nakazu rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego analizowały również zabudowę występującą na wskazanych działkach i ustaliły, że występują tam dwa budynki, z których każdy stanowił pod względem konstrukcyjnym samodzielną całość. Budynki te wprawdzie przylegają do siebie ale realizowane były odrębnie, w rożnym czasie i przez rożnych inwestorów (zob. pismo PINB z 11 II 2013 r.; decyzja DWINB z 10 X 2016 r. (nr ...).
W sprawie nie ma również istotnego znaczenia wcześniejszy przebieg granicy pomiędzy działką ogrodową nr ... a działką nr .... Z ustaleń organów wynika, że objęty nakazem rozbiórki obiekt znajduje się obecnie w całości na działce ogrodowej nr ..., zaś działka nr ... jest niezabudowana, co potwierdza plan zagospodarowania przedłożony przez Prezesa Stowarzyszenia Ogrodowego ... (akta PINB, k. 185). Skarżący do odwołania załączył zaś rysunek opisany jako "Plan ogrodów działkowych w M. na rok 2000", z którego wynika że granica pomiędzy działkami ogrodowymi nr ... i nr ... była wówczas odmienna (akta PINB, k. 202), co z założenia miałoby potwierdzać realizację przedmiotowej altany jako obiektu służącego potrzebom tych dwóch działek. Sąd zwraca jednak uwagę, że niezależnie od tego, jak w 2000 r. przebiegała granica pomiędzy działkami ogrodowymi nr ... i nr ..., w żadnym wypadku nie byłoby podstaw do uznania, że wykonany przez skarżącego budynek stanowi zabudowę bliźniaczą. DWINB bowiem wykluczył ten typ zabudowy z przyczyn konstrukcyjno-budowlanych, a nie w związku z takim lub innym przebiegiem granicy pomiędzy wskazanymi działkami. Innymi słowy, nie ma znaczenia, czy w chwili realizacji budynek ten znajdował się na terenie obu działek, skoro pod względem konstrukcyjnym nie stanowi on dwóch odrębnych budynków.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogą mieć też znaczenia motywy, jakimi kierowały się swojego czasu osoby, które zawiadomiły PINB o istniejącej zabudowie, ani też wcześniejsza działalność skarżącego w strukturach PZD.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 X 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18, ze zm.).