II SA/Wr 597/22

II SA/Wr 597/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 2 pkt 4,  pkt 20,  pkt 21,  art. 16 ust. 2 pkt 3,  art. 17b pkt 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2022 r., nr SKO 42211/2/22 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej Kolegium, SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzję Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia (dalej organ I instancji, Prezydent) odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta Wrocławia przez Spółkę z o. o. D. z siedzibą we W. (dalej jako skarżąca, D.).
Decyzja została wydania w wyniku następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Wnioskiem z dnia 20 lipca 2021 r. D. zwrócił się do Prezydenta Wrocławia o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków od dnia 1 października 2021 r.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania argumentując, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W rezultacie wniesionego zażalenia dnia 5 października 2021 r. SKO uchyliło postanowienie Prezydenta uzasadniając to tym, że organ nie wykazał należycie, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, i nie może to stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ kryteria rozpoznania wniosku wskazane są w art. 16-17 ustawy.
Dnia 4 listopada 2021 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wniosku D.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez D.
Organ I instancji wskazał, że według przedłożonych danych aktywność spółki w zakresie usług związanych z dostawami wody i odprowadzaniem ścieków jest marginalna. Woda, którą Spółka planuje dostarczać do swoich kontrahentów jest kupowana od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (MPWiK). Spółka nie ma własnych ujęć wody, ani punktu jej uzdatniania, nie prowadzi badań jakości wody. Dostarczanie wody do kontrahentów następuje przez sieć wodociągową będącą własnością Spółki na terenie W. W zakresie poboru i uzdatniania wody Spółka jest całkowicie uzależniona od MPWiK. Spółka nie ma własnej oczyszczalni ścieków. Reasumując, w przypadku rozwiązania umów z MPWiK Spółka nie ma zdolności prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Opierając się na poglądach doktryny organ I instancji podkreślił, że działalność wodociągowo – kanalizacyjna powinna być głównym przedmiotem działalności przedsiębiorstwa. Prowadzenie dostaw wody i odprowadzania ścieków w ograniczonym zakresie nie spełnia przesłanki prowadzenia działalności w zakresie opisanym ustawą. Spółka nie daje gwarancji realizowania usług w przypadku zakończenia umowy z MPWiK, i jest faktycznie uzależniona od tego przedsiębiorstwa. Nie jest podmiotem wyspecjalizowanym w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 2 pkt 4, 20 i 21 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez odmowę wydania zezwolenia, podczas gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe. Wskazała, że źródło pochodzenia wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo odbiorcom jest obojętne dla statusu przedsiębiorstwa jako wodno – ściekowego, a dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie musi być główną sferą działalności. Ponadto D. zarzuca, że decyzja zawiera braki w zakresie uzasadnienia prawnego, które jest niewystarczające, a materiał dowodowy oceniono w sposób wybiórczy i dowolny.
Wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odmowa udzielenia zezwolenia jest uzasadniona zważywszy, że Spółka de facto jedynie pośredniczy w zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków od podmiotów działających na terenie W. To gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i od uznania gminy zależy, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób. Ustawa nie zabrania, aby gmina prowadziła taką działalność sama, ale też nie zabrania powierzenia tej działalności podmiotowi trzeciemu, o ile spełnia wymagania ustawowe (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r. II SA/Wr 693/19).
W skardze z dnia 28 lipca 2022 r. w całości zakwestionowano decyzję SKO zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 4, 20 i 21 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe udzielenia takiego zezwolenia, oraz poprzez przyjęcie, że dla uznania przedsiębiorcy za przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne konieczne jest wykonywanie przez ten podmiot działalności w zakresie produkcji wody, podczas gdy źródło pochodzenia wody nie ma znaczenia dla statusu przedsiębiorstwa jako wodno – kanalizacyjnego, a także przez przyjęcie, że działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków była główną działalnością wykonywaną przez taki podmiot, 2) naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 17 b pkt 5 ustawy przez przyjęcie, że gmina ma pełną dowolność w organizowaniu zadań własnych na jej terenie, 3) naruszenie art. 7, 15, 77§1, art. 80, art. 107§3 w związku z art. 8 k. p. a.
Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych, zobowiązania organu I instancji do wydania nowej decyzji o treści nakazującej wydanie zezwolenia, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.)
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia odmawiającą udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazany przepis wyznacza wzorzec prawidłowego aktu administracyjnego, jako zgodnego z prawem materialnym, prawem procesowym oraz prawem ustrojowym. Doktryna prawa administracyjnego uzupełnia jeszcze ów szablon prawidłowego aktu administracyjnego, oprócz zgodności z prawem materialnym, zgodności z prawem procesowym, zgodności z prawem ustrojowym wskazując na właściwe wykorzystanie przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego samodzielności prawnej (Prawo administracyjne pod red. Jana Bocia, Wrocław 2004, s. 330).
Nie każde naruszenie wskazanych norm prawnych powoduje wykasowanie aktu z obrotu prawnego. Sąd uzyskuje kompetencję do uchylenia aktu, gdy dostrzeże takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też gdy zauważone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacje te nie muszą występować łącznie.
W kontrolowanej sprawie Sąd dopatrzył się zajścia obydwu wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek, i towarzyszyło im wadliwe, zdaniem Sądu, skorzystanie przez organ z przyznanego prawem uznania administracyjnego.
Problem prawny sporu pomiędzy skarżącą a organem koncentruje się na granicach swobody w skorzystaniu przez organ gminy z kompetencji do udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Jak stanowi art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej także jako ustawa) w brzmieniu zaadaptowanym do realiów sprawy, zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego posiadającego środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności: zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Przepis art. 17b ustawy w punktach 1-5 enumeruje sytuacje, gdy organ odmawia udzielenia zezwolenia: 1) gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie; 2) ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa; 3) ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lub zagrożenie środowiska naturalnego, 4) jeżeli w wyniku postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zawarta została przez gminę umowa na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków z innym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 5) jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że udzielenie zezwolenia jest pozostawione uznaniu organu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu “zezwolenie może być wydane". Z drugiej strony organ jest związany w zakresie odmowy w ten sposób, że jeżeli zajdzie którakolwiek z wymienionych przez przepis sytuacji, to organ musi odmówić zezwolenia. Innymi słowy organ ma obowiązek odmówić wydania zezwolenia, gdy wnioskodawca nie spełnia określonych w ustawie warunków.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy ponieważ zastosowaną przez organ podstawą odmowy jest niespełnianie przez wnioskodawcę warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Zbiorowe zaopatrzenie w wodę ma definicję legalną sformułowaną w art. 2 pkt 21 ustawy: jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorów, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.
W świetle powołanych regulacji zezwolenie może być wydane podmiotowi (przedsiębiorcy) prowadzącemu działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody.
Wypada najpierw rozstrzygnąć, czy skarżąca legitymuje się takim statusem, to znaczy czy jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody.
Jak wskazuje organ II instancji w zaskarżonej decyzji podtrzymującej stanowiska Prezydenta Wrocławia, wnioskodawca nie posiada własnych ujęć wody (wodę zdatną do spożycia kupuje od MPWiK), ścieki także przekazuje MPWiK. Tak więc D. ani wody nie ujmuje (z ujęć wody), ani też jej nie uzdatnia, a dla zapewnienia ciągłości dostaw w sytuacji awaryjnej, zamierza zawrzeć umowę z MPWiK. Oprócz tego wnioskodawca dysponuje jedynie wewnętrzną instalacją wodociągową/kanalizacyjną, co jest zdaniem Kolegium niewystarczające, skoro ustawodawca rozróżnia sieć wodociągową/kanalizacyjną od wewnętrznej instalacji kanalizacyjno/wodociągowej w nieruchomości odbiorcy usług.
Następnie Kolegium wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno posiadać wskazane w ustawie urządzenia kanalizacyjne i urządzenia wodociągowe; może się zdarzyć, że przedsiębiorstwo nie posiada jakiegoś elementu z tych urządzeń (jakiegoś urządzenia), jednak niedopuszczalna jest sytuacja, że przedsiębiorstwo dysponuje tylko wewnętrzna instalacją kanalizacyjną/wodociągową.
Organ II instancji konkluduje, że nie wystarczy dla uzyskania statusu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego posiadanie jedynie wewnętrznej instalacji oraz umowy z MPWiK o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, bo czyni to skarżącą jedynie odbiorcą usług od MPWiK. Tym samym skarżąca jest w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków całkowicie uzależniona od MPWiK.
W konsekwencji wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania przedmiotowej działalności, nie posiada adekwatnych środków technicznych i faktycznie jedynie pośredniczy w zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.
SKO wyjaśnia także, że dla przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia rozwiązania przyjęte w innych polskich miastach, ponieważ zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków jest zadaniem własnym gminy, które we Wrocławiu realizowane jest przez jednoosobową spółkę gminną MPWiK.
W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut Kolegium, jakoby dla statusu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego niezbędne było prowadzenie, wraz z dostarczaniem wody, działalności ujmowania oraz uzdatniania wody. Świadczy o tym sposób ujęcia ustawowej definicji: “jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne".
Zdaniem Sądu te trzy sfery aktywności nie muszą być realizowane łącznie, aby dany podmiot miał status przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Przemawiają za tym przykłady z innych aktów prawnych, które mutatis mutandis wykorzystać można w przedmiotowej wykładni.
W świetle definicji przedsiębiorstwa energetycznego zawartej w art. 3 pkt 12 w związku z art. 4 obowiązującej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne nie musi być podmiotem jednocześnie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi, a może być wyłącznie przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii albo tylko przedsiębiorstwem zajmującym się magazynowaniem energii. Prościej rzecz ujmując, przedsiębiorcą energetycznym będzie zarówno podmiot wyłącznie wytwarzający energię, podmiot wyłącznie przesyłający energię, jak i podmiot łączący te działalności.
Gdy ustawodawca definiuje w art. 6 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy o lasach gospodarkę leśną, to dla realizacji takiej gospodarki nie potrzeba, aby dany podmiot gospodarujący lasem był aktywny we wszystkich wymienionych przez ustawodawcę zakresach (urządzanie, ochrona i zagospodarowanie lasu, utrzymanie i powiększanie zasobów i upraw leśnych, gospodarowanie zwierzyną, pozyskiwanie - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu). W zależności od kontekstu prawnego, funkcjonującego na przykład w lesie objętym formą ochrony przyrody, czy w lesie, w którym odbywa się pozyskiwanie drewna, realizatorem gospodarki leśnej będzie podmiot, którego kompetencją jest ochrona przyrody w lesie, jak i podmiot zainteresowany pozyskiwaniem drewna.
Z kolei gdy ustawodawca chce, aby dane cechy nierozerwalnie i łącznie powiązać, to czyni to wyraźnie i jednoznacznie, na przykład definiując działalność gospodarczą w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców jako zorganizowaną działalność zarobkowa, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły.
Zdaniem Sądu powyższe przykłady, odwołujące się do systemowej interpretacji prawa wykorzystującej inne akty obecne w systemie normatywnym, wskazują, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie musi łącznie wody ujmować, uzdatniać oraz dostarczać. Wystarczy, że będzie spełniało przynajmniej jedną z tych funkcji. Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie prawniczym wskazującym ,że można rozdzielić produkcje wody od jej dostarczania i mogą istnieć przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne skupione wyłącznie na "produkcji" wody , ale tez skupione tylko na dostarczaniu wody (zob. Henryk Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjne. Aspekty prawne. Warszawa 2015, s. 120-121). Pojawia się także akceptująca takie stanowisko judykatura (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2022 r., II SA/Rz 248/22, CBOIS).
Ponadto należy się odwołać do treści art. 5 ust. 1 ustawy określającego obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Przepis stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.
W ocenie Sądu, z przepisu wynika nakaz zapewnienia dostaw odpowiedniej wody, biorąc pod uwagę jej ilość i jakość. Z przepisu nie wynika jednak to, że przedsiębiorstwo ma samodzielnie realizować wszystkie stadia związane z finalnym dostarczeniem wody (poprzedzające finalne dostarczenie wody). Skoro przepis nakazuje przedsiębiorstwu zadbać o posiadane urządzenia wodociągowe/kanalizacyjne, w perspektywie należytych dostaw wody, to nie można z niego wyprowadzać wniosku, że woda nie może pochodzić od innych podmiotów, ponieważ celem przepisu jest zapewnienie odpowiedniej jakości i ilości wody. Innymi słowy przedsiębiorstwo odpowiedzialne jest za dostawy wody odpowiedniej jakości i ilości, ale nie zakazuje w tym celu nabywać wody od innego podmiotu. Taki stosunek prawny jest możliwy i dopuszczalny, pod warunkiem skutecznego wypełnienia zadania ustawowego.
Na możliwość rozdzielenia działalności w zakresie pozyskania (ujmowania wody), a jej dostarczania odbiorcom wskazuje także przepis art. 6 ust. 1a ustawy. Przepis przewiduje zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, do której to czynności stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Tym samym ustawodawca nie wyklucza sytuacji, w której przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie mogłoby zaopatrywać się w wodę u innych podmiotów.
Ponadto Sąd chce podkreślić, że przepis można rozumieć także w ten sposób, iż ujmowanie wody to niekoniecznie pobieranie wody z zasobów środowiskowych, ale także ujmowanie z instalacji innych podmiotów.
Przepis art. 6 ust. 1a ustawy stanowi nadto o urządzeniach kanalizacyjnych nie będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Pozwala to na przyjęcie, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może prowadzić działalność także nie władając określonymi urządzeniami kanalizacyjnymi.
Sąd rozważył także elementy wniosku o udzielenie zezwolenia wymienione w art. 17. Wniosek powinien zawierać m. in. informacje charakteryzujące poziom świadczonych usług w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków (art. 17 ust. 1 pkt 5); informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy dostarczaniu wody oraz odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków (art. 17 ust. 1 pkt 6). Z tak ujętych wymogów Sąd wyciągnął wniosek, że ustawodawca stawia na pierwszym miejscu kwestię dostarczania wody i gwarancji jej skutecznej realizacji, ale nie zabrania, aby przy wykonywaniu tej działalności kooperować z innymi podmiotami, wyspecjalizowanymi np. w kwestii poboru wody ze środowiska, czy jej uzdatniania.
Z tych powodów Sąd uważa, że nieuzasadniona jest taka wykładnia Kolegium, która dla statusu przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego uznaje niezbędną łączną działalność w zakresie ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Taka wykładnia prowadzi Kolegium do nietrafnego, zdaniem Sądu, wniosku, jakoby jedynie pośredniczenie w zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków miało świadczyć za niespełnieniem warunków ustawowych przez wnioskodawcę, i powodować odmowę zezwolenia.
Ustawodawca nie zabrania, aby ten, kto jest odbiorcą usług, czyli każdym, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy) był jednocześnie przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Wartością nadrzędną jest bowiem ciągłość dostaw i odpowiednia jakość wody, ale także ochrona interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1 pkt 1 lit. b. i c.). Przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym będzie zatem podmiot, którego działalność skupia się wyłącznie na ujmowaniu wody, takim przedsiębiorstwem będzie podmiot, który tylko uzdatnią wodę, i analogicznie, status przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego może mieć podmiot, który dostarcza wodę.
Z tej perspektywy możliwa i prawnie dopuszczalna jest sytuacja, w której przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zawiera umowę z innym podmiotem, także będącym przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym.
Powyższe ustalenia przekładają się na kontrolę stanowiska Kolegium, jakoby nie może być tak, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dysponuje tylko wewnętrzną instalacją. Skoro Sąd za uzasadnione prawnie uznał rozdzielenie różnych zakresów aktywności przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, to tym samym nie widać przeszkód prawnych, aby przedsiębiorstwo dysponowało tylko takimi urządzeniami wodociągowymi, które są potrzebne do jego aktywności (np. dostarczania wody). Tym bardziej, że SKO nie precyzuje konkretnych urządzeń, których brak uniemożliwia wnioskodawcy prawidłowego wykonywania działalności. Dlatego budzi wątpliwości stanowisko SKO, jako niewystarczająco uzasadnione, że dysponowanie jedynie umową z MPWiK oraz wewnętrzną instalacją wodociągową/kanalizacyjną to za mało, by mówić o podmiocie uprawnionym do uzyskania zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę.
Sąd nie mógł wreszcie zaakceptować stanowiska SKO, jakoby nie miało znaczenia dla sprawy to, jak kwestie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków uregulowane są w innych gminach, bowiem jest to zadania własne gminy. Ramy prawne reglamentacji w przedmiotowej sferze zaopatrzenia wodę i odprowadzania ścieków wykreowały jednolite i powszechnie obowiązujące przepisy prawne. Ujęcie konkretnego zadania jako własnego nie oznacza dopuszczenia arbitralności i dowolności w jego realizowaniu. Artykuł 107 §1 pkt 6 w związku z art. 107 §3 k. p. a. wymaga od organu podania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówił wiarygodności. Jeżeli zatem wnioskodawca podaje przykłady innych gmin, w których przedsiębiorstwa działają według określonego modelu, to organ powinien się do tych przykładów odnieść chociażby zwięźle, co przyczynia się do realizacji ustawowej zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k. p. a. ).
Zasadny jest zarzut skargi dotykający nietrafnego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wykładni określeń przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, co następnie przekłada się na kierunek rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia zezwolenia. Sąd skłonił się także ku stanowisku skarżącej o przekroczeniu granic luzu decyzyjnego przez organ poprzez przyjęcie, że z faktu ujęcia danego zadania jako własnego wypływa dla organu szerszy zakres uznania administracyjnego.
Reasumując, Sąd wytknął organom opisane wyżej uchybienia, mając na względzie zwłaszcza uznaniowy charakter kompetencji związanej z przedmiotowym zezwoleniem. Z ugruntowanego orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt. III OSK 1520/21, CBOIS) i doktryny (zob. np. Adam Błaś, Problem samodzielności organu administracyjnego w świetle idei państwa prawnego, Przegląd Prawa i Administracji 2018 r. vol. 114, s. 71-75) wynika, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zatem zobowiązany do wyjaśnienia i rzetelnej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu kompetencja uznaniowa nawet wzmaga przed organem stopień zaangażowania w utwierdzenie strony o zasadności rozstrzygnięcia, tak aby jak najbardziej przekonać ją o legalności, celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W realiach sprawy organy tym wymogom nie podołały.
Dlatego zasadny jest zarzut skargi dotykający nietrafnego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wykładni określeń przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, co następnie przekłada się na kierunek rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia zezwolenia. Sąd skłonił się także ku stanowisku skarżącej o przekroczeniu granic luzu decyzyjnego przez organ poprzez przyjęcie, że z faktu ujęcia danego zadania jako własnego wypływa dla organu szerszy zakres uznania administracyjnego.
Co do zasady orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny, tzn. uchylają zaskarżoną decyzję lub postanowienie, pozostawiając organowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (szerzej zob. Roman Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] J. Góral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski (red.), Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007). W konsekwencji sąd administracyjny bada tok postępowania organu prowadzący do rozstrzygnięcia, ocenia prawidłowość interpretacji prawa, ale nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Sąd nie ma więc kompetencji by – jak chce skarżąca – nakazać organowi wiążący sposób załatwienia sprawy. W tym zakresie żądanie skargi nie może zostać uwzględnione.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, badając wniosek skarżącej, organy wykażą starannie, czy skarżąca spełnia warunki określone dla działalności, jaką zamierza prowadzić. Wezmą przy tym pod uwagę, że działalność przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego może koncentrować się tylko na dostarczaniu wody. Uwzględnią nadto, że podmioty niepubliczne świadczą w ramach społecznej gospodarki rynkowej różnego rodzaje usługi, także o charakterze zadań publicznych, nie korzystając z własnej infrastruktury, na zasadzie umów z podmiotami publicznymi. W tym sensie fakt, że wnioskodawcę łączy umowa z MPWiK nie powinien przemawiać na niekorzyść tego wnioskodawcy. Okolicznością niekorzystną dla wnioskodawcy nie powinno być także to, że działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi jedynie fragment jego ogólnej działalności. Zdaniem Sądu żaden przepis nie wskazuje, że działalność "wodociągowo – kanalizacyjna" ma dominować w działalności przedsiębiorstwa. Przepisy wskazują tylko na spełnianie wymogów ustawy, w tym na obowiązki w zakresie należytej jakości i ilości dostarczanej wody. Tylko na marginesie Sąd chce zauważyć, że użycie beczkowozu, w sytuacji awaryjnej jest zdarzeniem, w świetle doświadczenia życiowego, spotykanym. Organy uwzględnią wreszcie uznaniowy charakter kompetencji w sprawie przedmiotowego zezwolenia, i związane z tym obowiązki wobec wnioskodawcy, zwłaszcza w zakresie szczególnie precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu.
Już tylko końcowo Sąd chce podnieść również to, że zezwolenie musi określać warunki kontroli realizacji zezwolenia oraz warunki jego cofnięcia (art. 18 pkt 5 i 8 ustawy). Daje to właściwemu organowi możliwość stosownej reakcji w razie nienależytej realizacji zadania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne.
Opierając się na wyżej przeprowadzonych rozważaniach Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 1 p. p. s. a. zdecydował o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 780 zł, na którą składają się wpis sądowy (300 zł) oraz koszty zastępstwa (480 zł).