II SA/WR 596/20

II SA/Wr 596/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2649/21 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1,  art. 52,  art. 53 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 56 lit. b,  par. 3 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 38-stanowiskowego parkingu na samochody osobowe, wraz z niezbędnymi ciągami pieszo-jezdnymi, systemem odwodnienia, oświetleniem terenu i zjazdem z publicznej drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz O. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j; Dz. U. z 2020r. poz. 293 dalej jako u.p.z.p ) i art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz E. J. i A. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 38 stanowiskowego parkingu na samochody osobowe wraz z niezbędnymi ciągami pieszo-jezdnymi, systemem odwodnienia, oświetleniem terenu, zjazdem z publicznej drogi powiatowej nr [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], [...], ul. L., obręb O.
Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ określił jego funkcję jako parking dla samochodów osobowych do obsługi galerii handlowej wyjaśniając, że nie przeprowadzono analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w ramach zamierzonej inwestycji nie przewiduje się budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Mając na uwadze, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa obiektu budowlanego - parkingu dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w miejscu rozebranego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego organ sporządził jedynie analizę funkcji terenów sąsiadujących z działką planowanej inwestycji stwierdzając, że przedmiotowe zamierzenie stanowi kontynuację funkcji. Wyniki analizy wykazały, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dna 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p). Nadto teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające uzbrojenie a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Planowana inwestycja nie kwalifikuje się także do przedsięwzięć ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1839).
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. T. i K. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 59, art. 60 tej ustawy oraz art. 138 § 2 k.p.a, poprzez pozorną analizę funkcji terenów sąsiednich, w której pominięto tak istotne warunki wpływające na podobieństwo, jak parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 2) art. 77, art. 80 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie postępowania dowodowego w zakresie podobieństwa działek sąsiednich pod względem nie tylko funkcji, ale również parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a, w związku z art. 138 § 2 k.p.a, poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności organ nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i żądań stron;
4) art. 53 ust. 4 u.p.z.p, poprzez zaniechanie - po uchyleniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – ponownego uzgodnienia projektu decyzji ze wszystkimi organami w tym przede wszystkim z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; 5) art. 9 u.p.z.p, poprzez całkowite pominięcie treści studium i jego ustaleń, że obszar objęty inwestycją winien być przeznaczony na zabudowę mieszkaniową, a tym samym zignorowanie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego; 6) art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty doprowadza do uszczerbku dla wartości zabytków sąsiadujących i prowadzi do niewłaściwego wykorzystania terenu zabytkowego; 7) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, poprzez niewskazanie powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz sposobu ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas i wibracje, a także brak wyznaczenia obszaru analizowanego I przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdziło, że odpowiada ona przepisom prawa materialnego i procesowego. Przywołując art. 61 ust. 1 u.p.p.z. organ podał, że wszystkie określone w nim przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Organ zaznaczył, że teren sąsiedztwa inwestycji jest bardzo intensywnie zurbanizowany i zróżnicowany. Dominuje zdecydowanie zabudowa usługowa i handlowa oraz parkingi. Dość licznie występuje jednak zabudowa mieszkaniowa. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji od strony północnej występuje zabudowa handlowo - usługowa z parkingami, Od strony południowej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa. W zasadzie cały kwartał zabudowy ulicy L. – B. – N. to zabudowa usługowa z parkingami. Budynki usługowo-handlowo-biurowe, są obiektami o dość dużych gabarytach w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Jedynie wzdłuż ulicy B. występuje zabudowa mieszkaniowa. W konsekwencji bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, to zabudowa mieszkaniowa i usługi z parkingami. Organ zwrócił także uwagę, że teren inwestycji sąsiaduje od wschodu z ulicą L. która stanowi dość istotny i o dużym natężeniu ruchu szlak komunikacyjny miasta O. Takie uwarunkowania sąsiedztwa nie pozwalają stwierdzić, że lokalizacja parkingu na 38 miejsc postojowych dla samochodów osobowych będzie sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem sąsiedztwa. Powyższe twierdzenie znajduje umocowanie właśnie w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji. Po pierwsze, kwartał zabudowy ograniczony ulicami W. B., L. – N. to teren w zdecydowanej większości usługowo-handlowy. Po drugie, sąsiedztwo drogi i licznych parkingów o dużych rozmiarach mocuje do takiego właśnie sposobu zagospodarowania terenu. Po trzecie, parkingi w szczególności terenowe o niewielkiej powierzchni są naturalnym uzupełnieniem w zasadzie każdej zabudowy, a przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej i usługowej Obligatoryjnie wręcz, dla każdej nowej inwestycji należy
wyodrębnić miejsca parkingowe. Przy tak ukształtowanych uwarunkowaniach urbanistycznych nie może być zatem mowy o naruszeniu kontynuacji funkcji dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu parkingu na 38 miejsc dla samochodów osobowych. Te wszystkie opisane okoliczności dowodzą, że nie sposób wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z sąsiedztwem.
W ocenie Kolegium spełnione zostały także pozostałe warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, w zasadzie nie potrzebuje infrastruktury technicznej oprócz energii elektrycznej która jest zapewniona, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, nie sprzeciwia się jej żaden przepis odrębny. W ocenie organu odwoławczego ustalenia zwarte w rozstrzygnięciu decyzji odpowiadają przepisom prawa określonym wart. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności zapisane ustalenia odnoszące się do wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny będą chronić interesy wszystkich stron postępowania.
Kolegium, nie dopatrzyło się także żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, kwalifikujących do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Wniosek inwestora spełniał bowiem wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p, a organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ustalenie stron postępowania, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego.
Zastrzeżenia Kolegium nie budziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim organ odwoławczy uznał, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzeniem planistycznym). Wskazano, że front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 22 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 70 m od każdej z granic działki nr [...], co uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając prawidłowo obszar analizowany w odległości od 80 - 160 m. Niewielkie rozszerzenie obszaru analizowanego było podyktowane uchwyceniem urbanistycznej całości, jak również wytyczeniem granic zgodnie z granicami geodezyjnymi działek. W ocenie Kolegium obszar ten mógł stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Wbrew zarzutom odwołania zasadnie organ badał jedynie funkcje poszczególnych zabudowań - planowana inwestycja nie jest bowiem inwestycją kubaturową i określenie parametrów zabudowy jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji, ich badanie jest również bezprzedmiotowe i prowadziłoby by do naruszenia zasady ekonomiki procesowej.
W ocenie Kolegium nie doszło także do naruszenia przepisów związanych z ochroną konserwatorską. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 6 ustawy – milcząco a po uchyleniu decyzji przez Kolegium jej zapisy nie uległy zmianie. Tym samym brak było podstaw do ponownego uzgadniania projektu decyzji. Zdaniem Kolegium ponowne uzgodnienie byłoby wręcz załatwieniem sprawy już raz załatwionej (res iudicata).
Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutu związanego z brakiem określenia powierzchni biologicznie czynnej. Z przepisów ustawy nie wynika bowiem aby parametr ten miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody jego ustalania (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., II OSK 2043/13, publ. Legalis. Kolegium zauważyło, że co prawda w§ 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego jako parametr ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w decyzji lokalizacyjnej została wskazana powierzchnia biologicznie czynna jednak taka cecha nie została wprost wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium regulacja zawarta w rozporządzeniu nomenklaturowym wcale nie przesądza o konieczności wprowadzenia danego ustalenia do decyzji lokalizacyjnej . Ustawodawca, upoważniając właściwego ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wprost wymienił jakie cechy zabudowy determinują stwierdzenie kontynuacji cech zabudowy i nie ma wśród niech powierzchni biologicznie czynnej. Wskazując na etapowość procesu inwestycyjnego Kolegium zaważyło, że organ lokalizacyjny nie może tracić z pola widzenia przepisów Prawa budowlanego z których wynika, że to na etapie projektu budowlanego rozstrzyga się o powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji organ stwierdził, że ustalając cechy zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę urbanistyczną uwzględniając takie parametry i wskaźniki jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu oraz geometria dachu. Organ przeprowadzając analizę nie bada zatem powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, co przemawia za brakiem obowiązku wprowadzenia tego ustalenia do decyzji lokalizacyjnej.
Za nieuzasadniony uznano również zarzut związany z brakiem zgodności inwestycji ze Studium akcentując, że skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami Studium.
W dalszych wywodach Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do powołania biegłych z zakresu ochrony zabytków i ochrony przed hałasem. W pierwszej sytuacji stanowisko zajął wyspecjalizowany organ (D. Wojewódzki Konserwator Zabytków) i jest ono wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postepowanie główne nie może przeprowadzać opinii biegłego na okoliczności i związane z oceną organu uzgadniającego. Również brak jest podstaw do powołania biegłego z zakresu ochrony przed hałasem. W tym postępowaniu organ nie bada całościowo uwarunkowań związanych z natężeniem hałasu, albowiem te kwestie należą do organów ochrony środowiska. Samo ustalenie w decyzji poziomów hałasu poprzez odesłanie do właściwych przepisów i stref jest wystarczające.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. T. i K. T. zarzucając zaskarżonej decyzji:
I - Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że po decyzji kasatoryjnej uchylającej i przekazującej całość sprawy do ponownego rozpoznania organ nie musi uzgodnić projektu decyzji z organem konserwatorskim, podczas gdy po przekazaniu całej sprawy do ponownego rozpoznania wymagane jest uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez pominięcie wymogów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, podczas gdy ogromny wielopiętrowy parking zostanie wbudowany w przedpolu dobrze zachowanego folwarku książęcego; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez uznanie, ze analiza architektoniczo-urbanistyczna kontynuacji zabudowy nie wymaga określenia parametrów zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie jest kubaturowa, podczas gdy ustawa nie wprowadza takiego ograniczenia i zawsze nakazuje analizy parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej; d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59, art. 60 u.p.z.p i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a poprzez przeprowadzenie pozornej analizy kontynuacji zabudowy li tylko na podstawie funkcji, z pominięciem pozostałych ustawowych kryteriów takich jak parametry, cechy wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; e) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i porównywanie funkcji wielopoziomowego i zamkniętego parkingu o wysokości ponad 4m i o pow. ponad 600m2 do przydomowych parkingów lub otwartych parkingów usytuowanych bez ścian zewnętrznych i fundamentów i uznanie ich za obiekty podobne, podczas gdy nie tylko w sąsiedztwie inwestycji, ale i w całej O. nie ma podobnego budynku; f/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że powierzchnia biologiczna czynna nie powinna być podstawą decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy udział powierzchni biologicznie czynnej ws. o warunki zabudowy ustala
się w związku z ustaleniem wielkości powierzchni zabudowy, a same rozporządzenie definiuje warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy; g) art. 61 ust. 1 u.p.z.p poprzez pominięcie przy analizie cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu kierunków wynikających ze studium, podczas gdy decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami;
II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj: a) art. 78 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących o przeprowadzenie dowodu w sytuacji, gdy ich tezy dowodowe miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały zgłoszone na odmienne okoliczności niż okoliczności ustalone przez organ; b) art. 77 k.p.a, art.80 k.p.a w zw. art. 138 § 2 k.p.a poprzez zaniechanie postępowania dowodowego w zakresie podobieństwa działek sąsiednich pod względem nie tylko funkcji, ale również innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; c) art. art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.
Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. uczestnik postępowania A. J. przychylił się do stanowiska Kolegium podnosząc, że zarzuty skargi są bezpodstawne. Uczestnik podkreślił, że kwestionowana decyzja nie uprawnia do zabudowy nieruchomości obiektem kubaturowym lecz do budowy naziemnego parkingu. Nie było także potrzeby przeprowadzania ponownej procedury uzgodnieniowej, gdyż po wydaniu decyzji kasacyjnej treść projektu decyzji nie uległa zmianie a zgodnie z orzecznictwem ponowne zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, nie jest w takim przypadku wymagane (NSA w wyroku II OSK 878/11).
Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020r. poz. 1945 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p) a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 38 stanowiskowego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego celem dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.
Podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Poprawne sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w ww. akcie gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07, CBOSA). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.
Sposób ustalenia obszaru analizowanego określa przywołany wyżej § 3 rozporządzenia, wskazując w ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości tego frontu (min. 3,0). Zaznaczyć także trzeba, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia prawodawca w sposób wiążący określił wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wyznaczenie tego obszaru w wymiarze większym niż minimalny nie stanowi, co do zasady, naruszenia przywołanego przepisu, gdyż prawodawca pozostawił organom w tym zakresie względną swobodę, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Zwraca się zatem uwagę, że określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze – rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w zasadzie jednoznacznie wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego (np. NSA w wyroku z dnia z dnia 9 kwietnia 2019r. II OSK 12799/17, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej I instancji podał, że front działki wynosi 18,5 m, tym samym, trzykrotność odległości w jakiej należało wyznaczyć minimalne granice obszaru analizowanego powinna wynosić 55,5 m. Natomiast organ II instancji wskazuje, że szerokość frontu działki wynosi 22 cm , co oznacza, że minimalna granica obszaru analizowanego powinna być ustalona w odległości 66 m. Z przedstawionej dokumentacji wynika natomiast, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości: 140 m, 2 x po 80 m i od 120-170 m od poszczególnych granic działki zainwestowania a więc w odległościach, w szczególności od strony północnej i południowej, znacznie przekraczających określone w przepisach minimum. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił w ogóle przyczyn zastosowanego odstępstwa od zasady wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia natomiast Kolegium ogólnie odwołało się do konieczności "uchwycenia urbanistycznej całości" oraz uwzględniania pełnego obrysu działek geodezyjnych. Kolegium oceniło bowiem, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości od 80 do 160 m (pomimo, że organ pierwszej instancji wyraźnie wskazuje, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości od 90 do 170 m) oraz, że "niewielkie" rozszerzenie obszaru podyktowane było uchwyceniem urbanistycznej całości i wytyczeniem granic zgodnie z granicami geodezyjnymi działek. Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności jakie wystąpiły w ustaleniach organów obu instancji przy przyjmowaniu szerokości frontu działki jako istotnego parametru dla wyznaczenia obszaru analizowanego (nawet jeżeli przyczyną były niedokładności pomiaru, to niewątpliwie wymagały one zaznaczenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji) oraz przy ustaleniu odległości w jakiej wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego (Kolegium nie wyjaśniło dlaczego przyjęło odległości od 80 -160 m, podczas gdy według organu pierwszej instancji obszar ten wyznaczony został w odległości od 90-170 m). Mając jednak na względzie, że różnice te wynoszą kilka metrów (nie przekraczają 10 m) Sąd uznał, że uchybienie to nie rzutuje znacząco na wynik analizy. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż zwiększenie o ponad 100% odległości (w szczególności od strony północnej i południowej) w jakich wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego stanowi niewielkie tylko rozszerzenie tego obszaru.
W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie wyjątku od omówionej wcześniej zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, wymagało szczegółowego uzasadnienia, którego brak w analizie urbanistycznej oraz w decyzji organów obu instancji. Wymogów takiego uzasadnienia nie spełnia bowiem ogólnikowe odwołanie się przez organ II instancji do konieczności "uchwycenia urbanistycznej całości". Akceptując rozszerzenie obszaru analizowanego Kolegium nie oceniło potrzeby takiego działania w niniejszym stanie faktycznym sprawy. Ogólny argument o konieczności uchwycenia urbanistycznej całości można odnieść praktycznie do każdej innej sprawy. Tymczasem dla poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki muszą zaistnieć szczególne okoliczności, które powinny być przez organy wskazane. Ani organ pierwszej instancji ani Kolegium nie wyjaśniło dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że dopiero poszerzony o ponad 100% obszar analizowany – który jak sam organ zwraca uwagę jest bardzo intensywnie zurbanizowany i zróżnicowany - pozwoli na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczając obszar analizowany w sposób wykraczający poza trzykrotną szerokość frontu działki organy administracji powinny dać wyraz motywacji która legła u podstaw uznania, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszym stanie faktycznym służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, tak aby stanowisko to poddawało się ocenie stron postępowania oraz Sądu. Skoro organy wyznaczając obszar analizowany w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie uzasadniły w odpowiedni sposób odstępstwa od zasady określonej w przepisach prawa na obecnym etapie postępowania nie można uznać, że ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Stanowi to naruszeniu wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego dotyczących ustalenia obszaru analizowanego w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. prowadzących w konsekwencji do uchylenia decyzji.
Kolejnym uchybieniem przemawiającym za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jest brak dokonania odpowiednich ustaleń stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla przeprowadzenia prawidłowej i pełnej oceny inwestycji pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania - przed ustaleniem warunków zabudowy - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stosownie bowiem do postanowień art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. 2020 r., poz. 283; dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. – art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że w przypadku inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy, gdyż nieuzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia rygoru, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który wymaga jej zgodności z "przepisami odrębnymi".
W rozpatrywanej sprawie w treści decyzji organu I instancji wskazane zostało, że planowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839) i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleń środowiskowych uwarunkowań.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie to utraciło moc z dniem 11 października 2019 roku, jednakże wobec wszczęcia postępowania przed tą datą, organy miały obowiązek uwzględniać jego treść - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. 2019 r. poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Jako przedsięwzięcia na potrzeby których wykonywane są parkingi określone zostały między innymi centra handlowe oraz inna zabudowa usługowa o określonych minimalnych powierzchniach użytkowych i powierzchniach zabudowy (pkt 54 i pkt 55).
Przypomnieć zatem należy, że przedmiotowa inwestycja stanowi parking 38 stanowiskowy dla samochodów osobowych wraz niezbędną infrastrukturą którego funkcją jest obsługa galerii handlowej (pełni wobec niej funkcję służebną). Powierzchnia działki zainwestowania wynosi 0,1041 ha. Już choćby tylko z tego względu nie ma wątpliwości, że sam wniosek dotyczy terenu, którego powierzchnia nie osiąga wartości progowej 0,5 ha określonej w pkt 56 lit. b § 3 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Z akt sprawy wynika jednak, że na terenach bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji realizowane są (lub zrealizowane zostały) obiekty pełniące funkcję usługową (galeria handlowa) oraz parkingi (działki nr [...], [...], [...]).Według uproszczonej informacji z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,2448 ha pozostaje w użytkowaniu wieczystym inwestorów, natomiast co do pozostałych działek brak danych. Z załączonej do akt dokumentacji wynika także, że działka nr [...] jest zabudowana obiektem usługowym (galeria handlowa) oraz podlega dalszej zabudowie. Jak wynika z części graficznej analizy bezpośrednio od strony granicy z działką skarżących oraz działkami sąsiadującymi pełni funkcję parkingu samochodowego.
Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w analizowanym przypadku 0,5 ha powierzchni), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy."
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby organy rozważały i badały, czy ze względu na wskazane wyżej okoliczności faktyczne (fakt lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie działki przedsięwzięć o analogicznej funkcji parkingów samochodowych służących również obsłudze tego samego centrum handlowego) nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisów ww. rozporządzania i w tym § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b w związku z § 3 ust. 2 pkt 3.
Prawidłowe ustalenie powyższych okoliczności wymagało ustalania jakie są parametry przedsięwzięć zrealizowanych już i realizowanych na działkach sąsiednich, jaka jest planowana powierzchnia zabudowy na działce zainwestowania, czy planowaną inwestycje oraz analogiczne inwestycje sąsiednie można uznać za przedsięwzięcie znajdujące się na terenie jednego zakładu lub obiektu i wreszcie - w razie pozytywnych ustaleń w przedmiocie ww. kwestii - czy skumulowana powierzchnia użytkowa zajęta już na analogiczne przedsięwzięcia oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia przekracza wartość progową 0,5 ha.
Zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia w związku z tym odpowiednich czynności dowodowych świadczy o wadach procesowych polegających na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. które w konsekwencji spowodowały także nie przeprowadzono w tym względzie właściwej oceny naruszając art. 80 § 1 k.p.a. Stwierdzone uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą prowadzić w efekcie do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że pomimo zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2019 r. wskazujących na konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie między innymi powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, organ z tego obowiązku się nie wywiązał – w aktach sprawy brak takiego wezwania – a inwestor nie określił jaka jest powierzchnia terenu podlagająca przekształceniu. Tym samym nie jest jasne w oparciu o jakie dowody, orzekając ponownie Kolegium uznało, że wykonane zostały wskazania wcześniejszej decyzji a wniosek wszczynający postępowanie spełnia wszystkie wymagania z art. 52 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Niewątpliwie dane w powyższym zakresie są istotne dla przeprowadzenia prawidłowej oceny czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej i powinny znaleźć się we wniosku. Zdaniem Sądu wniosek ten wiążąc organ co do rodzaju, zakresu charakteru jak i wielkości przedsięwzięcia musi być dokładny na tyle by można było zindywidualizować inwestycję, także pod względem wymogów decyzji środowiskowej. Pozostając przy wiążącym charakterze wniosku Sad zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest wyraźnego oświadczenia inwestora o zmianie wniosku w zakresie odstąpienia od zamiaru wykonania "wiaty fotowoltalicznej nad stanowiskami parkingowymi z ładowarkami dla samochodów elektrycznych". Sąd dostrzega, że decyzja w aktualnym brzmieniu (bez budowy zadaszenia) nie była na dalszym etapie postępowania kwestionowana przez inwestora, co wskazuje że pozostaje ona zgodna z jego zamierzeniem, ale brak zmiany wniosku lub wyraźnej zgody inwestora na taką zmianę wskazuje na działanie organu z urzędu, co narusza zasadę skargowości. Kwestia ta powinna być zatem w ponownym postępowaniu jednoznacznie wyjaśniona z udziałem inwestora.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. z tego względu, że po wydaniu decyzji kasacyjnej organ powinien dokonać ponownego uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przy ustaleniu, czy niezbędne jest ponowienie uzgodnienia na podstawie przywołanego przepisu istotna jest nie tyle zmiana treści samego projektu decyzji (co w niniejszej sprawie miało miejsce) ale ewentualna zmiana warunków faktycznych lub prawnych które stanowiły przedmiot uzgodnień – co z kolei w niniejszej sprawie nie wystąpiło (tak w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. II SA/Wr 577/19 CBOSA). W razie braku zmiany okoliczności objętych zakresem uzgodnień brak jest konieczności ponownego przesłania projektu decyzji organom współdziałającym. W rozpoznawanej sprawie ostatni projekt decyzji (po decyzji kasacyjnej) nie uległ istotnej zmianie w stosunku do projektu przedłożonego konserwatorowi przed wydaniem tej decyzji – który został milcząco uzgodniony. Wobec dokonanego uzgodnienia przez organ konserwatorski jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków, którym to uzgodnieniem organ prowadzący postępowanie główne jest związany, nieuzasadnione są także zarzuty wskazujące na pominięcie wymogów ochrony dziedzictwa kulturowego. Nie jest także uzasadniony zarzut wskazujący na pominięcie przez organy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela w całości stanowisko, w myśl którego, ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak w wyrokach NSA z: 31 marca 2008, sygn. akt II OSK 317/07; 26 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 1027/11; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, CBOSA). Podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.
Co do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że nie odnoszą się one do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zatem nie mogły być uwzględnione. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest bowiem obiekt budowlany w postaci "ogromnego wielopiętrowego parkingu" a z budową takiego właśnie obiekt zarzuty te zostały powiązane.
Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.