II SA/WR 592/24

II SA/Wr 592/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 8, art. 15, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K. i P. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym teren oznaczony na rysunku planu symbolem 4 KDPR; II. stwierdza nieważność § 29 ust. 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 831 (słownie: osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, Spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. w części objętej § 29 ust. 2 pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, § 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i odpowiadającym tym zapisom części graficznej uchwały dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...]MW-U i [...]KDPR w odniesieniu do działki nr [...], AM-[...], obręb S., usytuowanej przy ul. [...] we W., zarzucając jej istotne naruszenie:
1/ art. 1, art. 6, art. 15 ust 2 pkt 6, pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z § 29 ust. 2 pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, § 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały, polegające na ograniczeniu prawa swobody zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez przeznaczenie w przeważającym zakresie działki nr [...], AM-[...], obręb S., na korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego, ciągu pieszo-rowerowego oraz na strefę zieleni, co czyni fikcję z przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, jak również będzie prowadzić do likwidacji wskaźników i parametrów zabudowy zrealizowanej na działce na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę;
2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu z naruszeniem należytego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym także poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącą uwag, podczas gdy w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu organ gminy zobowiązany jest do ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, jak również stanu w zakresie obowiązujących w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie;
3/ art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w wyniku wadliwego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego wobec braku racjonalnych przesłanek do wydzielenia aż z trzech stron nieruchomości terenów przeznaczonych na ciąg pieszo-rowerowy, podczas gdy tylko część północna drogi pieszo-rowerowej stanowić będzie ogólnodostępny teren publiczny dla przyszłych użytkowników trasy pieszo-rowerowej;
4/ § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie) w zw. z § 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały, poprzez określenie w postanowieniach zaskarżonej uchwały "ciągu pieszo rowerowego w formie drogi dla pieszych i rowerów o szerokości co najmniej 5 m" jako drogi przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów, gdy tymczasem określony parametr szerokości (5m) wypełnia przesłankę ciągu pieszo-jezdnego umożliwiającego dojście i dojazd pojazdem, choć Rada Miejska nie nadal tej drodze takiego charakteru;
5/ art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 29 ust. 2 pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, § 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa zabudowy, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, co narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji, w szczególności poprzez:
a/ wyłączenie przeważającej części nieruchomości spod zabudowy w wyniku przeznaczenia działki od strony północnej na ciąg pieszo-rowerowy i strefę zieleni, zaś od strony południowej i wschodniej na ciąg pieszo-rowerowy;
b/ przeznaczenie północnej części działki na teren publiczny o funkcji ciągu pieszo-rowerowego, co ogranicza sposób zagospodarowania terenu wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uniemożliwi użytkownikom budynku wyjazd z garażu podziemnego budynku biurowo-usługowego usytuowanego na działce, a w konsekwencji naruszy zasadę utrzymanie budynku i zagospodarowania terenu we właściwym stanie technicznoużytkowym przez okres istnienia budynku;
c/ przeznaczenie południowej i wschodniej części działki na korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego mającego współtworzyć spójne powiazania z układem komunikacyjnym ogólnodostępnym, podczas, gdy ta część działki nadal stanowić będzie przedmiot użytkowania wieczystego i nie została uznana za teren publiczny dostępny dla przyszłych użytkowników planowanej trasy pieszo-rowerowej;
d/ przeznaczenie północnej części działki na strefę zieleni w pasie równoległym do przyszłej drogi pieszo-rowerowej ([...]KDPR), co świadczy o tym, że strefa ta będzie współkształtować przestrzeń wyłączoną spod zabudowy w celu oddzielenia terenu mieszkalno-usługowego ([...]MW-U) od terenu publicznego ([...]KDPR), podczas gdy ustanowienie strefy zieleni naruszy ustalony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bilans miejsc postojowych oraz obsługę komunikacyjną dla istniejącego budynku biurowo-usługowego i w konsekwencji uniemożliwi utrzymanie zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez cały okres istnienia budynku na działce;
6/ art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 29 ust. 2 pkt 15 uchwały, w wyniku nierównego traktowania uczestników planu, poprzez ustalenie wyłącznie dla działki wymogu wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy sąsiednie działki znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem [...]MW także graniczą od strony zachodniej z ulicą [...] ([...]KDL) i od strony wschodniej z rzeką O., jednakże dla tego terenu wymóg ten nie został ustanowiony.
W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Spółka wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego przysługującego jej do nieruchomości objętej planem, stanowiącej działkę położoną w obrębie S. o numerze geodezyjnym [...], AM-[...], której powierzchnia wynosi [...] m2. Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku zaskarżonego planu symbolem [...]MWU i [...]KDPR.
Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że skarga odnosi się do przepisów uchwały które decydują o przeznaczeniu części działki na korytarz ciągu pieszo-rowerowego (o szerokości co najmniej 4m), na ciąg pieszo-rowerowy w formie drogi dla pieszych i rowerów (o szerokości co najmniej 5 m) oraz na strefę zieleni. Zgodnie z częścią tekstową zaskarżonej uchwały w korytarzu usytuowania ciągu pieszo-rowerowego (oznaczonego na rysunku planu jako cpr), obowiązują ciągi pieszo-rowerowe o szerokości co najmniej 4 m łączące tereny [...]MW, [...]KDPR i [...]KDL (§ 29 ust. 2 pkt 13 uchwały). Korytarz usytuowania tego ciągu pieszo-rowerowego wyznaczony został wzdłuż południowej i wschodniej części działki. Natomiast teren oznaczony symbolem [...] KDPR, uchwała przeznacza na ciągi pieszo-rowerowe "w formie drogi dla pieszych i rowerów o szerokości co najmniej 5 m, łączący tereny [...]KDL i [...]MW-U z terenami zieleni usytuowanymi na K., poza granicami obszaru objętego planem po jego wschodniej stronie" (§ 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały). Wskazana droga dla pieszych i rowerów wyznaczona została wzdłuż północnej części działki. W konsekwencji, pomimo brzmienia § 29 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, który sugeruje, że działka zgodnie z oznaczeniem [...]MW-U przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową-wielorodzinną lub usługową, część graficzna uchwały świadczy jednak, że wyłącznie jej fragment od strony ulicy [...] (oznaczonej na rysunku planu jako [...]KDL) został przeznaczony na zabudowę umożliwiającą zrealizowanie zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. W związku z tym, zdaniem autora skargi, uchwalony plan miejscowy ogranicza potencjalne wykorzystanie działki w celach inwestycyjnych, tworząc fikcję z przeznaczenia tego terenu na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zdaniem skarżącej fakt, że nieruchomość z trzech stron została wyłączona spod zabudowy na rzecz ciągu pieszo-rowerowego świadczy o braku prawidłowego zastosowania zasady proporcjonalności. Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest też fakt, dodatkowego przeznaczenia południowej części działki na ciąg pieszo-rowerowy (cpr), skoro już północna część nieruchomości przeznaczona została na ciąg pieszo-rowerowy w formie drogi dla pieszych i rowerów ([...]KDPR).
W dalszych wywodach skargi zaakcentowano, że w myśl § 57 ust. 2 pkt 1 uchwały, na terenie [...]KDPR obowiązuje ciąg pieszo-rowerowy w formie drogi dla pieszych i rowerów o szerokości co najmniej 5 m, co wskazuje, że Gmina wytyczyła drogę odpowiadającą parametrom ciągu pieszo-jezdnego umożliwiającego dojście i dojazd pojazdem do działek budowlanych w rozumieniu § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie nadając tej drodze takiego charakteru (tak w części tekstowej uchwały jak i na rysunku). Nadto, zdaniem skarżącej, część tekstowa i część graficzna planu nie jest spójna w zakresie szerokości korytarza ciągu pieszo-rowerowego (cpr), gdyż oznaczone na rysunku linie tego ciągu wskazują na zakreślenie odmiennej szerokości każdego z korytarzy (we wschodniej i w południowej części działki), podczas gdy część tekstowa wskazuje, że szerokość tych ciągów ma wynosić co najmniej 4 m. Dodatkowo – równolegle do terenu oznaczonego jako [...]KDPR – lokalny prawodawca wyznaczył strefę zieleni na nieruchomości skarżącej. W strefie tej nawierzchnia ziemna urządzona ma być w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych; woda powierzchniowa powinna stanowić co najmniej 60% powierzchni tej strefy, zaś zieleń wysoka musi stanowić co najmniej 50% powierzchni tej strefy (§ 29 ust. 2 pkt 12 lit. a i b uchwały). Autorka skargi zaznaczyła, że przeznaczenie południowej i wschodniej części działki na korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego oraz północnej części na strefę zieleni nie jest równoznaczne z faktem, że tereny te będą pełnić funkcję ogólnodostępnych miejsc publicznych. Rysunek planu określa przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania stosownie do ustaleń zawartych w uchwale, przy użyciu oznaczeń zastosowanych na rysunku planu (legendzie). Zgodnie z częścią graficzną stanowiącą integralną część uchwały, Rada Miejska dokonała rezerwy pasów terenu wyznaczonych liniami rozgraniczającymi wyłącznie dla korytarza ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego jako [...]KDPR, podczas gdy ciąg pieszo-rowerowy w części południowej i wschodniej działki różni się od ciągu pieszo-rowerowego w północnej części nieruchomości jedynie parametrem ustanowionej szerokości wynoszącym tylko 1 m różnicy pomiędzy tymi ciągami. Podniesiono, że w konsekwencji wyłącznie ta część oznaczona liniami rozgraniczającymi jako [...]KDPR przeznaczona została na cele publiczne. Przyjęte zatem w uchwale przeznaczenie południowej i wschodniej części działki na ciąg pieszo-rowerowy oraz północnej części działki na strefę zieleni nie jest tożsame z pełnieniem przez te obszary funkcji ogólnodostępnej. Tak odmienne potraktowanie terenów przeznaczonych na ciągi pieszo-rowerowe, które w ślad za brzmieniem § 29 ust.2 pkt 14 uchwały łącznie mają współtworzyć ciąg komunikacyjny, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i zdaniem strony skarżącej stanowi naruszenie zasady proporcjonalności.
Spółka zaakcentowała także, że uchwała w zaskarżonej części ogranicza jej prawo do korzystania z istniejącej na działce zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z ostatecznych decyzji administracyjnych. Wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają wykonywanie prawa do użytkowania budynku istniejącego na działce zgodnie z jego przeznaczeniem. W toku procedury planistycznej Spółka zgłaszała konieczność uwzględnienia istniejącej na działce zabudowy. Budynek zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 19 marca 2014 r. nr 1172/2014 o pozwoleniu na budowę a oddany został do użytkowania na podstawie decyzji z dnia 8 lutego 2018 r. nr 276/2018, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. Podkreślono, że skarżąca wniosła uwagi do projektu planu wskazując, że przeznaczenie działki na drogę pieszo-rowerową ([...]KDPR) narusza obecny sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiając użytkownikom budynku wyjazd z garażu podziemnego budynku. Natomiast wyznaczona na działce strefa zieleni powoduje likwidację znajdujących się w tej części miejsc postojowych, co skutkuje brakiem zachowania bilansu miejsc postojowych oraz uniemożliwia zachowanie obsługi komunikacyjnej zrealizowanej w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co więcej, uchwała w zaskarżonej części całkowicie uniemożliwia rozbudowę istniejącej legalnie na przedmiotowej działce zabudowy. W związku z powyższym podniesiono, że postanowienia planu miejscowego całkowicie pominęły istniejącą na działce zabudowę, która spełnia wymogi wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę określającego parametry dla tej zabudowy, w tym wewnętrzną obsługę komunikacyjną, bilans miejsc postojowych oraz powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Natomiast przyjęte zapisy uchwały skutkują likwidacją tych parametrów i zarazem kwestionują gabaryty, formę i przeznaczenie budynku wykonanego zgodnie z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę, o czym świadczy treść uzasadnienia do uchwały. W ocenie Spółki, Rada Miejska nie powinna obecnie kwestionować zabudowy zrealizowanej legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowalnej. Dlatego też nie znajduje podstaw prawnych twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że "forma usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości budynku usługowego nie odpowiada standardom właściwym funkcjom mieszkaniowym. W związku z tym, w razie zmiany funkcji, niezbędne będzie również dokonanie odpowiedniego przekształcenia zabudowy celem dostosowania jej formy do nowego rodzaju wymagań. Konsekwentnie, zmiana formy zabudowy na mieszkaniową wymagała będzie również dokonania adekwatnych zmian w zagospodarowaniu terenu. Zatem w razie podjęcia decyzji w zakresie przekształcenia przedmiotowego terenu na funkcje mieszkaniowo-usługowe, celem zachowania optymalnych standardów urbanistycznych, konieczne będzie dostosowanie zagospodarowania terenu do układu funkcjonalno-przestrzennego ustalonego w przedmiotowym projekcie planu". Autor skargi nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu do uchwały. Podkreślił, że w ramach prawa zabudowy mieści się także zmiana sposobu użytkowania już istniejącego budynku. Zaakcentował, że zmiana przeznaczenia (funkcji) odnosząca się do istniejącego budynku nie musi wiązać się ze zmianą gabarytów istniejącej zabudowy. Przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania), prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego legalnie budynku nie zawsze musi się wiązać się z koniecznością zmiany "formy" tej zabudowy, tak aby "forma" ta odpowiadała "standardom właściwym funkcjom mieszkaniowym", co zdaniem Rady Miejskiej - w przypadku zamiaru zmiany funkcji - będzie wiązało się z "dokonaniem odpowiedniego przekształcenia zabudowy celem dostosowania jej formy do nowego rodzaju wymagań". W konsekwencji podniesiono, że § 29 ust. 2 pkt 15 uchwały potwierdza brak równego traktowania uczestników planu. Pomimo bowiem, że sąsiednie działki znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem [...]MW graniczą od strony zachodniej z ulicą [...] ([...]KDL), zaś od strony wschodniej z rzeką O., to plan miejscowy wyłącznie dla nieruchomości skarżącej (na której istnieje legalnie wybudowany i odebrany budynek) ustanawia szczególne wymagania architektoniczne w zakresie kształtowania elewacji od strony terenów [...]KDL i [...]KDPR oraz od strony rzeki O., poprzez wymóg wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego zabudowy i zagospodarowania terenu. Świadczy to, zdaniem autora skargi, o nierównym traktowaniu podmiotów cechujących się podobnymi cechami istotnymi (relewantnymi) – nieruchomościami zlokalizowanymi w sąsiedztwie o jednakowym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). W konsekwencji Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). Rada Miejska W. poprzez wprowadzone w zaskarżonej części zapisy planu miejscowego rozróżniła poszczególne elementy zabudowy (co dowodzi brzmienie przytoczonego uzasadnienia uchwały), nierówno traktując skarżącą w stosunku do sąsiednich nieruchomości, co powoduje że naruszony został jej interes prawny. Oznacza to, że uchwalony plan miejscowy podjęty został z przekroczeniem władztwa planistycznego, jako że rozwiązania planistyczne odnoszące się do formy i elewacji zabudowy są dowolne i nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego.
W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka wskazała, powołując się na ustawowe i konstytucyjne normy wraz z orzecznictwem, że analiza postanowień części tekstowej i graficznej uchwały dla strukturalnych jednostek urbanizacyjnych ([...]MWU, [...]KDPR) jednoznacznie wskazuje, że wprowadzone przez Radę Miejską ograniczenia, polegające na przeznaczeniu części działki skarżącej pod ciąg pieszo-rowerowy, nie pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia prawidłowego układu komunikacyjnego na obszarze objętym planem miejscowym. Choć ustanowione na obszarze działki ciągi pieszo-rowerowe i drogi dla pieszych i rowerów mają współtworzyć ciąg komunikacyjny, wyłącznie teren oznaczony jako [...]KDPR przeznaczony został na cel publiczny. Zarówno część oznaczona jako [...]KDPR, jak i część oznaczona jako cpr nie została w jakikolwiek sposób umotywowana, bowiem w uzasadnieniu do uchwały zabrakło rozważań odzwierciedlających rzeczywiste ważenie obu interesów. Rada Miejska nie wykazała, że zaprojektowanie ciągu pieszo-rowerowego i strefy zieleni jest na tyle ważne i znaczące, że wymaga ograniczenia uprawnień Spółki, poprzez pozbawienie jej korzystania z istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz możliwości przyszłego zagospodarowania większości terenu nieruchomości. Podkreślono, że Uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie zawiera należytych rozważań w zakresie przedmiotowego konfliktu interesów. Natomiast wyjaśnienie powyższych okoliczności jest konieczne dla dokonania wyważenia interesu prawnego Skarżącej z interesem publicznym, wyrażającym się w potrzebie zapewnienia odpowiedniego ciągu pieszo-rowerowego. Strona podkreśliła, powołując się na orzecznictwo, że tak poważna ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W takim przypadku ustalenie przeznaczenia terenu powinno wynikać z racjonalnych przesłanek należycie umotywowanych, natomiast w każdym innym przypadku będzie to działanie naruszające granice władztwa planistycznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy ma to miejsce przy sprzeciwie użytkownika wieczystego terenu na którym ma być utworzony ciąg pieszo-rowerowy, droga dla pieszych i rowerów oraz strefa zieleni. W ramach władztwa planistycznego, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, jednakże jedynie w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, które w danym przypadku zyskują pierwszeństwo.
Autor skargi wskazał, że w odniesieniu do części oznaczonej jako: cpr oraz strefa zieleni, nie sposób mówić o zachowaniu racjonalnej proporcji do zamierzonych celów i zasadności pierwszeństwa interesu publicznego nad interesem prywatnym, skoro przeznaczona na te cele nieruchomość nadal stanowić będzie przedmiot użytkowania wieczystego i nie będzie terenem ogólnodostępnym. Z uzasadnienia uchwały w sposób ogólnikowy wynika, że "Zabezpieczono również fragment nabrzeża rzeki O. zlokalizowany w strefie mieszkaniowej poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących powiazań w korytarzu usytuowania ciągu pieszo-rowerowego". Umotywowanie to nie wypełnia przesłanki należytego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, tym bardziej, że w omawianym przypadku należy mieć na względzie faktyczne uwarunkowania i zagospodarowanie tych terenów. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki (od strony północnej) z obszernymi terenami stoczni niemożliwym jest zachowanie ciągłości trasy pieszo-rowerowej wzdłuż nabrzeża rzeki O. Z tego powodu, w ocenie skarżącej, brak jest możliwości "utrzymania ciągłości pieszo-rowerowego szlaku [...] – przebiegającego od G. zlokalizowanej na północny zachód od granic planu, po ulicę [...], dlatego też wyznaczono obejście piesze strefy przemysłowej w postaci alei na terenach zieleni wzdłuż istniejących i projektowanych szpalerów drzew. Natomiast kontynuowanie trasy celem przemieszczenia się do wskazanej ulicy [...] możliwe jest zarówno poprzez ulicę [...], jak i poprzez ulicę [...], które łączą się z ulicą [...], wzdłuż której przebiega droga dla pieszych i rowerów, aż do ulicy [...]. Skoro realnie istnieje już sieć dróg dla pieszych i rowerowych, nie znajduje uzasadnienia tak daleko idące ograniczenie praw skarżącej, poprzez wyznaczenie na jej działce nowego korytarza ciągu pieszo-rowerowego.
Strona nie zgadza się nadto z treścią uzasadnienia uchwały w zakresie, w którym wskazuje, że "Zamierzenie to koresponduje również z wyznaczoną w granicach planu miejscowego, przewidzianą w Studium alternatywna trasą rowerową (tzw. greenway), łącząc istniejące odcinki tras rowerowych przebiegających wzdłuż rzeki O.". Studium wprowadzając kategoryzację tras rowerowych wynikającą z pożądanych parametrów technicznych i funkcji w strukturze miasta, wskazuje bowiem, że "trasy alternatywne (greenways) – które, podobniej jak trasy główne, łączą wszystkie ważniejsze obszary miasta i główne węzły tras rowerowych, ale prowadzone są niezależnie od ulic układu podstawowego, a zwykle wzdłuż linii kolejowych, mają stanowić wygodną, przyjazną dla wszystkich użytkowników, zieloną alternatywę dla tras głównych". Ingerencja Rady Miejskiej w prawo użytkowania wieczystego skarżącej została dokonana z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, w konsekwencji czego doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Takich rozważań odzwierciedlających ważenie obu interesów i innych wariantów zabrakło, zdaniem Spółki, w uzasadnieniu uchwały. W realiach przedmiotowej sprawy doszło więc do nadużycia władztwa planistycznego wobec zakłócenia proporcji pomiędzy prawem użytkowania wieczystego i prawem nabytym skarżącej do użytkowania legalnie zrealizowanej zabudowy, a celami, którym to ograniczenie miało służyć. Podejmując uchwałę w zaskarżonej części, Rada nie zastosowała w sposób należyty zasady równości i zasady proporcjonalności. Natomiast zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym. W konsekwencji w odniesieniu do nieruchomości skarżącej plan miejscowy narusza, zdaniem autora skargi, zasadę konieczności i proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszone zatem zostały normy konstytucyjne zawarte w art. 31 ust, 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W omawianym przypadku wyznaczenie ciągu pieszo-rowerowego od strony południowej i wschodniej oraz strefy zieleni na działce nie wynikała z konieczności realizacji interesu publicznego ani z żadnej innej wartości zawartej w 1 ust. 2 u.p.z.p.
Podkreślono, powołując się na poglądy wyrażone w literaturze, że naruszony również został nakaz wyważenia interesów. Zakaz ten jest bowiem w szczególności naruszony, jeżeli nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Oznacza to, że uchwalony plan miejscowy podjęty zatem został z przekroczeniem władztwa planistycznego jako, że rozwiązania planistyczne są dowolne i nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego. W związku z powyższym podniesiono, że uchwała w zaskarżonej części narusza interes prawny Spółki, przejawiający się w naruszeniu prawa użytkowania wieczystego i przekładający się w braku możliwości pogodzenia funkcjonowania istniejącej na działce, legalnie zrealizowanej zabudowy z zagospodarowaniem terenu które powstanie na skutek wdrożenia postanowień zaskarżonej uchwały. Postanowienia zaskarżonego planu negatywnie oddziałują na sferę przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego i naruszają w tym zakresie jej interes prawny. Ustalenia przyjęte w uchwale w oczywisty sposób uniemożliwiają skarżącej użytkowanie i zagospodarowanie nieruchomości w sposób wynikający z funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji administracyjnych. W konsekwencji w sposób nadmierny ograniczone zostało uprawnienia przysługujące Spółce do terenu objętego uchwałą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu ustalenia planu, zinterpretowane przez skarżącą jako ograniczające prawo do zabudowy, są uzasadnione.
Podkreślono, że nieruchomość strony skarżącej znajduje się przy nabrzeżu rzeki O. w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego w Studium mostu pieszo-rowerowego, mającego łączyć K. z planowanym osiedlem mieszkaniowo-usługowym. Tak szczególna lokalizacja działki determinuje zasadność kształtowania powiązań pieszo-rowerowych w postaci publicznych ciągów otoczonych zielenią. Z tego względu, w zgodzie ze Studium, wyznaczono skarżony teren [...]KDPR i strefę zieleni na terenie [...]MW-U. Podobnie w zakresie kształtowania zabudowy – lokalizacja ta wymaga wyższego standardu architektonicznego, ponieważ zgodnie z założeniami planu i kierunkami określonymi w Studium, współtworzyć będzie ważny fragment struktury powiązań pieszo-rowerowych, który istotnie oddziaływał będzie na krajobraz tej części osiedla. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku konieczności zachowania dostępności do nabrzeża. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się bezpośrednio przy śródmiejskim odcinku rzeki O. Mając na względzie potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie z dobrymi praktykami planowania rozwoju miast, konieczne jest zabezpieczanie nabrzeży śródmiejskich odcinków rzek i udostępnianie ich mieszkańcom na potrzeby rekreacji, celem podnoszenia jakości zamieszkiwania w mieście. Organ podkreślił, że ustalenia te wprowadzone zostały w odniesieniu do wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową graniczących z rzeką O., co pokazuje, że kluczem do ukształtowania określonego w planie zagospodarowania terenu nie była intencja nierównego potraktowania właścicieli poszczególnych nieruchomości, tylko dostosowanie zapisów planu do zastanych uwarunkowań, w myśl realizacji art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustaleń Studium.
Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że nieruchomość objęta skarżonym planem nie została wydzielona ciągami pieszo-rowerowymi z trzech stron a wyłącznie od strony północnej. Część ustaleń nie stanowi bowiem celu publicznego i będzie mogła być zrealizowana z wykorzystaniem istniejącego zagospodarowania terenu, w tym drogi wewnętrznej przy południowej elewacji budynku oraz istniejących ciągów pieszych od strony rzeki O. Plan miejscowy poprzez elastyczne zapisy w zakresie tych ustaleń nie wymusza realizacji nowych elementów zagospodarowania, a jedynie adaptację istniejących ciągów towarzyszących zabudowie, do nowej funkcji przewidzianej w planie. Podkreślono, że podjęcie planu na przedmiotowym obszarze miało na celu przeprowadzenie głębokiej transformacji funkcjonalno-przestrzennej tej części miasta. W ramach wszystkich terenów, które po uchwaleniu planu uzyskały możliwość przekształcenia, zastosowane zostały ustalenia kompromisowe, które mogą powodować pewne ograniczenia w możliwości rozwoju obecnych funkcji, ale jednocześnie prowadzą do znaczącego zwiększenia wartości nieruchomości poprzez umożliwienie realizacji spójnej śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wszyscy właściciele nieruchomości, w ramach których możliwe jest zwiększenie wartości za sprawą realizacji zabudowy mieszkaniowej, muszą się z tą transformacją zmierzyć, ponosząc koszty przestrzenne, m.in. w postaci poszerzenia istniejących dróg czy wprowadzenia nowych, aby zapewnić odpowiedni standard funkcjonowania tej części miasta w przyszłości. Dotyczy to również przedmiotowej działki. W tym miejscu wskazano, z powołaniem się na orzecznictwo, że na mocy przepisów u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo legalniej ingerencji w sferę prawa własności (władztwo planistyczne).
Organ zaznaczył, że intencja planu, tj. przekształcenie tego terenu na funkcje mieszkaniowe, ma charakter absolutny. Oznacza to, że wraz ze zmianą funkcji zabudowy, zmianie powinna ulec również charakterystyka zagospodarowania terenu, tak aby stworzyć spójne założenie, dostosowane do nowych potrzeb wynikających z lokalizacji mieszkalnictwa. Przekształcenie nie może oznaczać wyłącznie samej zmiany funkcji na mieszkaniową. Powinno być ono zrealizowane równolegle z odpowiednim przekształceniem charakteru otoczenia zabudowy. Jeżeli jednak nie będzie woli przekształcenia w kierunku wyznaczonym przez skarżony plan, istniejące ustalenia nie spowodują jakichkolwiek ograniczeń w aktualnym użytkowaniu działki. Wynika to wprost ze specyfiki dokumentu jakim jest plan miejscowy. Nie jest on aktem realizacyjnym ani budowlanym, a jedynie dokumentem tworzącym podstawy prawne do tego, aby proces inwestycyjny mógł być prowadzony zgodnie z zasadami w nim określonymi. Zapisy planu miejscowego nie wpływają na obecne możliwości wykorzystania nieruchomości - nabierają natomiast rzeczywistej sprawczości w momencie, w którym pozyskiwana jest nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że nawet w przypadku chęci wzmocnienia istniejącej funkcji, skarżąca będzie w stanie odpowiednio przekształcić istniejące zagospodarowania terenu. Będzie możliwość przekształcenia dojazdu do wjazdu do garażu podziemnego, zmiany nawierzchni stanowisk postojowych czy powiększenia garażu podziemnego, bez konieczności zmiany układu zabudowy, a także pojawi się możliwość adaptacji istniejących elementów zagospodarowania do formy ciągów pieszo-rowerowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że sporne ustalenia nie odnoszą się do lokalizacji budynku, a jedynie jego otoczenia.
Podniesiono, że umożliwienie przekształcenia nieruchomości z obecnej funkcji nastąpiło w trakcie procedury sporządzania planu miejscowego na wyraźny wniosek właściciela. Strona skarżąca sama więc oczekiwała dopuszczenia w planie nowego przeznaczenia, co wymagało całościowego przekształcenia terenu, a nie tylko "wpisania" funkcji mieszkaniowej. Dzięki tym działaniom wartość nieruchomości będącej własnością strony skarżącej niewątpliwie wzrosła za sprawą uchwalenia przedmiotowego planu. Zdaniem Organu, Spółka zdaje sobie sprawę z tego stanu rzeczy i wykorzystuje fakt zróżnicowanych ustaleń w granicach jej nieruchomości wnioskując o unieważnienie planu jedynie w części dla niej mniej korzystnej. Znamiennym jest, że nawet w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego planu we wnioskowanej części, nie zmienią się możliwości zabudowy nieruchomości, ponieważ kwestie te uregulowane zostały poprzez ustalenie linii zabudowy i odpowiednich wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, które to nie są przedmiotem skargi. Skarżone ustalenia, zdaniem organu, nie rozstrzygają zatem o możliwościach wykorzystania prawa zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia prawa swobody zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał, że prawo to nie zostało ograniczone, a wszystkie decyzje planistyczne zostały określone w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Podkreślono, że istotnym nadużyciem jest zastosowane w skardze sformułowanie, że działka została przeznaczona na ciągi pieszo-rowerowe i strefę zieleni w "przeważającym zakresie". W rzeczywistości ustalaniami tymi objęto około 32% całkowitej powierzchni nieruchomości przy czym należy mieć na uwadze, że obszary przeznaczone na cele publiczne związane z komunikacją obejmują jedynie około połowę ww. powierzchni, tj. około 14% powierzchni działki. W pozostałej części nieruchomość przeznaczona została na cele własne, które mogą partycypować w tworzeniu bilansu obowiązkowych parametrów zagospodarowania terenu, w tym, w przypadku (skarżonej) strefy zieleni, powierzchni biologicznie czynnej (PBC) w ramach działki, a zatem należy uznać, że stanowią one immanentny składnik wyznaczonego terenu mieszkaniowo-usługowego. Zapisy odnośnie strefy zieleni nie blokują możliwości realizacji miejsc postojowych i dróg wewnętrznych w jej granicach, tylko wskazują na konieczność zmiany nawierzchni na przepuszczalną i wykonania nowych nasadzeń, w dodatku wyłącznie w momencie pojawienia się potrzeby pozyskania nowego pozwolenia na budowę przez Spółkę. Kształtując ustalenia dotyczące strefy zieleni nie zablokowano zatem możliwości realizacji dróg wewnętrznych i stanowisk postojowych, a jedynie doprecyzowano pożądaną lokalizację PCB. Co więcej, zdaniem organu, nie jest trafna interpretacja ustaleń w postaci korytarza usytuowania ciągu pieszo-rowerowego. Zapisy te wyznaczają jedynie obszar, w ramach którego należy zrealizować powiązanie w postaci ciągu o wskazanej szerokości, nie rozstrzygając o jego konkretnej lokalizacji czy formie. Co istotne, wszystkie powiązania ustalone za pomocą zapisu o korytarzu usytuowania, będą mogły zostać zrealizowane na podstawie adaptacji istniejących elementów zagospodarowania terenu do nowej formy. W zakresie natomiast ustalenia terenu [...]KDPR należy wskazać, że jego powierzchnia stanowi jedynie 6,5% powierzchni nieruchomości, a spełniać ma istotna z punktu widzenia interesu publicznego funkcję – utrzymanie powiązania pieszo-rowerowego pomiędzy terenami zieleni na K. a ciągiem wyznaczonym w ramach terenu 1Z, który łączyć się ma dalej z G. W ocenie organu, ustalenie to nie łamie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Co ważne, w zakresie tego terenu, skarżąca może w trybie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ubiegać się o odszkodowanie.
Błędne jest, zdaniem organu, rozumowanie, jakoby funkcja mieszkaniowa odnosić się miała wyłącznie do powierzchni zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Realizacja tego typu funkcji wymaga zapewnienia odpowiedniego zagospodarowania terenu, jak m.in. dojścia, dojazdy czy zieleń, które stanowią immanentny składnik obszarów o funkcji mieszkaniowej. Należy również wskazać, że domniemane ograniczenia, do których odnosi się skarga, dotyczą nie zabudowy, a wyłącznie zagospodarowania terenu. Co szczególnie istotne, w stosunku do faktycznych możliwości zabudowy działki, zastosowano ustalenia w postaci linii zabudowy, które z jednej strony uwzględniają istniejący obiekt, a z drugiej pozwalają na zwiększenie powierzchni zabudowy o około 20% w stosunku do stanu istniejącego. Ponadto dopuszczono wysokość o około 53% większą w stosunku do stanu obecnego. Dzięki tym zapisom zapewniono właścicielowi możliwość znacznego powiększenia bryły istniejącego budynku lub całkowitego przebudowania układu zabudowy celem optymalnego dostosowania do nowej funkcji (m.in. w zakresie odpowiedniego doświetlenia czy podziału mieszkań). Nie ma zatem mowy o ograniczeniu prawa zabudowy. Wręcz przeciwnie – skarżona uchwała rozszerza istniejące możliwości w tym zakresie.
Organ podkreślił również, że prawo do zabudowy nie stanowi o możliwości dowolnego jej kształtowania w ramach nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten potwierdza, że prawo właściciela do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości lub posiadający inny tytuł prawny nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości. Nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W istotę planowania przestrzennego na poziomie gminy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych. Zaakcentowano w związku z tym, że jeżeli organy pianistyczne gminy zaczęłyby stawiać interes prywatny i prawo własności ponad wszelkie inne interesy to doszłoby do całkowitej degradacji planowania przestrzennego, które ograniczyłoby się wyłącznie do terenów publicznych albo stałoby się zależne od żądań właścicieli nieruchomości, którzy w sposób skrajnie subiektywny postrzegają podstawowe cele planowania i potrzeby społeczności lokalnych. Biorąc powyższe pod uwagę, mając również na względzie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że planowanie przestrzenne nie może opierać się na każdorazowym przenoszeniu przez gminę wszelkich zastanych na danym terenie uwarunkowań do zapisów prawa miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a nie właścicieli nieruchomości.
Organ zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę na którą powołuje się Spółka, została wykorzystana poprzez realizację inwestycji w wyniku której powstał istniejący budynek biurowy. W ramach tej decyzji ustalone zostały określone wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, które już zrealizowano, natomiast skarżony plan miejscowy rozstrzyga kwestie wskaźników i ustaleń, które będą wymagane w przyszłości, w razie pozyskiwania nowego pozwolenia na budowę. Aktualnie, w zakresie możliwości użytkowania przedmiotowego obiektu, należy odnosić się do faktycznego zagospodarowania terenu. Uchwalenie przedmiotowego planu nie powoduje zatem ograniczeń w dotychczasowym sposobie użytkowania terenu, ponieważ dokument ten nie rozstrzyga kwestii realizacyjnych, a jedynie tworzy podstawy prawne do tego, aby proces inwestycyjny mógł być prowadzony zgodnie z zasadami w nim określonymi. Ponadto wymaga podkreślenia, że uchwalenie planu miejscowego nie wiąże się z każdorazowym wygaszeniem wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nawet w przypadku braku zgodności z uchwałą, jest możliwe prowadzenie inwestycji w oparciu o istniejące decyzje, które nie zostały wcześniej wykorzystane. Odnosząc się natomiast do bilansu miejsc postojowych organ wskazał, że wyznaczona strefa zieleni nie blokuje możliwości ich realizacji, tylko wymusza zmianę nawierzchni na przepuszczalną oraz wykonanie nowych nasadzeń, co jest uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego. Działania te bowiem przyczynią się do łagodzenia skutków negatywnych zjawisk pogodowych i klimatycznych, jak powodzie błyskawiczne i miejska wyspa ciepła, co wpisuje się w założenia Miejskiego Planu Adaptacji W. do Zmian Klimatu do roku 2030.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu z naruszeniem należytego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym także poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez Skarżącą uwag, organ wskazał, że do takiego naruszenia, jego zdaniem, nie doszło. Aktualnie w granicach nieruchomości znajduje się obiekt o funkcji usługowej. W ramach planu zapewniono możliwość przekształcenia istniejącego użytkowania terenu na funkcję mieszkaniową, co doprowadziło do wzrostu wartości nieruchomości. Funkcję mieszkaniową dopuszczono pomimo bliskiego sąsiedztwa Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów i terenów stoczni rzecznej. Co więcej, zapisy dotyczące ciągów pieszo-rowerowych w części południowej i wschodniej ukształtowano w sposób elastyczny, umożliwiając adaptację istniejącego zagospodarowania terenu do nowej funkcji, co nie wymaga dodatkowych prac. Ponadto, w ramach planu umożliwiono rozbudowę istniejącego budynku o 20% powierzchni zabudowy i 53% wysokości. Kształtując zaś ustalenia dotyczące strefy zieleni nie zablokowano możliwości realizacji dróg wewnętrznych i stanowisk postojowych, a jedynie doprecyzowano pożądaną lokalizację PBC. Co więcej, najważniejsze ustalenia w zakresie możliwości rozbudowy obiektu i zwiększenia wartości Nieruchomości, tj. przeznaczenie terenu, linie zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, współczynnik intensywności zabudowy i wysokość zabudowy – zostały określone z wyraźną korzyścią dla skarżącej, dzięki czemu można wskazać, że w procedurze sporządzania przedmiotowego planu uwzględniono interes prywatny. Ponadto, według organu, zapisy te w sposób wystarczający kompensują domniemane ograniczenia w postaci ewentualnej konieczności wymiany nawierzchni na przepuszczalną na części działki oraz korekty dojazdu do garażu podziemnego. Wskazano, że ustalenia te były niezbędne dla realizacji interesu publicznego. Ciąg publiczny [...]KDPR stanowi istotny element doprowadzający ruch pieszo-rowerowy do planowanej kładki na K. Ciąg ten ma swoją kontynuacje w sąsiednich planach miejscowych, stanowi fragment większego założenia, łączącego K. z G. i Parkiem [...]. a ponadto jest wynikiem wymogów określonych w studium. Jego realizacja umożliwi w przyszłości doprowadzenie dzieci bezpiecznym korytarzem do planowanej szkoły na terenie [...] z K., przez projektowana na terenie 1Z aleje. Podobnie, wyznaczony korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego stanowi fragment większego założenia, mającego zwiększyć dostępność do rzeki O. i zapewnić właściwą drożność [...] trasy rowerowej, co jest wynikiem nie tylko wymogów zawartych w Studium, ale również polityki ogólnomiejskiej. Ustalenie to z jednej strony realizuję potrzeby interesu publicznego, a z drugiej stanowi ukłon w stronę skarżącej, ponieważ umożliwia zaadaptowanie jako ciągi pieszo-rowerowe istniejących elementów zagospodarowania terenu. Ustalenia dotyczące strefy zieleni spełniają potrzeby interesu publicznego z jednej strony poprzez minimalizowanie zagrożenia negatywnymi skutkami ekstremalnych zjawisk pogodowych i klimatycznych, a z drugiej strony poprzez zwiększenie jakości publicznego ciągu pieszego [...]KDPR, przy czym nie wyznaczono w tym miejscu celu publicznego ze względu na zasadność umożliwienia realizacji w ramach nieruchomości bilansu PBC oraz miejsc postojowych i dojazdu do garażu podziemnego. Organ nadto podkreślił, że uwagi do planu rozpatrzone zostały w ramach zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2023 r. Już na tym etapie organ wskazał, że nie ma możliwości, aby odnieść się pozytywnie do treści uwagi skarżącej. Decyzję tę zdeterminowała zarówno konieczność harmonijnego wpisania obiektu w projektowaną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, jak i zachowania ciągłości powiązania pieszo-rowerowego z parkiem na K., w zgodzie z celami planowania przestrzennego określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Podkreślono nadto, że plan przeznacza prawie w całości nieruchomość skarżącej pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Jedynie jej niewielkie fragmenty zostały przeznaczone pod przestrzeń publiczną lub objęte skarżonymi ustaleniami w zakresie zagospodarowania terenu, przy czym ustalenia te w większości nie wymuszają konkretnych działań, tylko sankcjonują obecne, w ocenie Organu, optymalne rozwiązania, mogące funkcjonować również przy zmianie przeznaczenie tego terenu. Jeżeli nie będzie woli przekształcenia działki to zgodnie z art. 35 u.p.z.p., skarżąca będzie mogła kontynuować istniejącą funkcję w dotychczasowym zakresie (bez wnioskowania o nowe pozwolenie na budowę). Dopiero przy przekształceniu na zabudowę mieszkaniową, w zgodzie z zasadami ładu przestrzennego, konieczne będzie również zwiększenie jakości otaczającego tę zabudowę zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, Spółka została potraktowana sprawiedliwie w stosunku do innych właścicieli gruntów. W przypadku wielu terenów sąsiednich zaoferowane w ramach planu przekształcenie na funkcję mieszkaniową wiąże się z koniecznością dokonania likwidacji istniejącej zabudowy, na rzecz całkiem odmiennego zagospodarowania. W przypadku przedmiotowej nieruchomości właściciel ma możliwość przekształcenia swojej nieruchomości w zabudowę mieszkaniową bez konieczności dokonywania przebudowy, ponieważ plan sankcjonuje istniejący obiekt. Uchwalony plan umożliwia zatem dotychczasowe korzystanie z przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji nie zmienia i nie ogranicza uprawnień właścicielskich dotyczących jej przeznaczenia.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego przekroczenia granic władztwa planistycznego w wyniku wadliwego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego wobec braku racjonalnych przesłanek do wydzielenia aż z trzech stron nieruchomości terenów przeznaczonych na ciąg pieszo-rowerowy, organ wskazał, że zastosowane w uchwale ustalenia dotyczące ciągów pieszo-rowerowych podzielić można na dwa odrębne typy: 1/ wydzielony liniami rozgraniczającymi teren ciągu pieszo-rowerowego [...]KDPR przeznaczony pod cel publiczny oraz 2/ korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego odnoszący się w sposób elastyczny do zagospodarowania wyznaczonego terenu mieszkaniowo-usługowego, nieprzeznaczony pod cel publiczny. W przypadku terenu [...]KDPR należy podkreślić, że gmina jest gotowa wykupić ten teren i zrealizować publiczny ciąg pieszo-rowerowy. W związku z tym, w takim przypadku Spółce należeć się będzie odszkodowanie. W zakresie ustaleń odnoszących się do korytarza usytuowania wyznaczonego na części terenu [...]MW-U podkreślono elastyczność tych przepisów jako nie determinujących konkretnej lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego, tylko wskazujących konieczne do zachowania powiązania – w tym przypadku w postaci bulwaru nad rzeką O. i dojścia do niego na przedłużeniu drogi publicznej wyznaczonej jako teren [...]KDL. Co jednak najważniejsze, ustalenie to nie wskazują na konieczności realizacji nowych elementów zagospodarowania terenu, tylko obejmuje ochroną obiekty istniejące. W części południowej nieruchomości bowiem znajduje się droga wewnętrzna o szerokości około 6 m, natomiast od strony rzeki O. ciągi piesze o łącznej szerokości około 5 m. Elementy te, w razie realizacji inwestycji budowlanej, wymagałyby jedynie adaptacji do nowej funkcji. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że nie wydzielono ciągów pieszo-rowerowych z trzech stron nieruchomości, a jedynie od strony północnej. W zakresie strony wschodniej i południowej wskazano jedynie w sposób elastyczny ochronę istniejących powiązań z nabrzeżem rzeki O. W ocenie organu, ustalenia te nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo w zakresie władztwa planistycznego, organ podkreślił, że wyznaczenie publicznego terenu [...]KDPR było konieczne w celu zachowania niesprzeczności planu ze Studium oraz zabezpieczenia odpowiednich standardów układu ciągów pieszo-rowerowych w granicach planu, co stanowi realizację potrzeb wspólnoty lokalnej m.in. w zakresie dojścia do szkoły zaplanowanej na terenie [...] z K. Korzyści wynikające z zaistnienia tego elementu w przyszłości będą dostrzegalne wielowymiarowo, przez wiele lat – od zwiększenia drożności korytarzy rowerowych wzdłuż O., po zwiększenie bezpieczeństwa najmłodszych. Koszty realizacji tego elementu będą zaś związane wyłącznie z koniecznością jednorazowej przebudowy dojazdu do garażu podziemnego. Co ważne, w przypadku tego ustalenia skarżącej przysługują stosowne roszczenia. Zdaniem Organu ustalenie to nie rodzi powodów do stwierdzenia nieważności tej części planu. W zakresie pozostałych ustaleń, niebędących realizacją celu publicznego, zauważono, że nie powodują one większych ograniczeń dla skarżącej. Ustalenia w zakresie korytarza usytuowania ciągu pieszo-rowerowego mogą zostać bowiem spełnione poprzez adaptacje istniejących elementów zagospodarowania terenu i nie wymagają dodatkowych prac. Korzyści w tym przypadku również są wielowymiarowe. Zachowanie dostępności do nabrzeża zwiększa bowiem drożność [...] tras rowerowych i pozwala na stworzenie unikalnej przestrzeni dla przyszłych mieszkańców. Wszystkie te korzyści prowadzą do zwiększania jakości życia w mieście, co stanowi elementarny składnik interesu publicznego. Organ zaznaczył, że uwzględniono interes prywatny również poprzez inne ustalenia planu, w tym dopuszczenie możliwości przekształcenia funkcji terenu na zabudowę mieszkaniową wraz z rozbudową istniejącego obiektu o około 20% powierzchni zabudowy i 53% wysokości, sankcjonując jednocześnie istniejącą bryłę budynku.
W zakresie zarzutów dotyczących różnicy 1m pomiędzy szerokością publicznego ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDPR a ciągu w korytarzu usytuowania na terenie [...]MW-U, organ wskazał, że ciąg [...]KDPR został ustalony jako publiczny ze względu na jego większe znaczenie w kontekście właściwego działania układu funkcjonalnego obszaru objętego planem, tj. powiązania ciągu pieszo-rowerowego na terenie 1Z z zaplanowanym mostem pieszo-rowerowym prowadzącym na K. Nie pozostaje bez znaczenia fakt, że ustalenia w korytarzu usytuowania ciągu pieszo-rowerowego nie wykluczają możliwości ogrodzenia terenu przez inwestora i tym samym skutecznej degradacji poprawnego funkcjonowania przestrzeni miejskiej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może rozstrzygać kwestii grodzenia nieruchomości. W przypadku terenu [...]KDPR działanie takie doprowadziłoby do całkowitego pozbawienia możliwości powiązania obszaru planu z ww. mostem pieszo-rowerowym. W przypadku zaś ciągu w korytarzu usytuowania, w razie podjęcia niekorzystnych decyzji inwestora w zakresie ogrodzenia terenu, dla pieszych i rowerzystów pozostaje dostępna trasa alternatywna, w postaci ulicy [...] – dlatego w tym przypadku nie zdecydowano o ustaleniu w tym obszarze celu publicznego. Wskazać równocześnie należy, że ustalenie korytarza ciągu pieszo-rowerowego w południowozachodniej części nieruchomości Spółki znajduje swoje przyczyny również w innym uwarunkowaniu. Ustalenie to stanowi bowiem przedłużenie drogi publicznej wyznaczonej w terenie [...]KDL. Co istotne, w zakresie równego traktowania właścicieli nieruchomości sąsiednich nie ustalono podobnego, poprzecznego do nabrzeża korytarza ponieważ na północy zachód od tego miejsca nie została wyznaczona droga publiczna. Na terenach tych, podobnie jak w przypadku przedmiotowej nieruchomości, ustalono zaś korytarz wzdłuż nabrzeża rzeki O. Ustalenie dotyczące korytarza usytuowania ciągu pieszo-rowerowego jest zapisem intencyjnym. Obszar ten bowiem nie wyznacza konkretnej lokalizacji tego elementu, co pozwala na elastyczne wpisanie go w planowane zagospodarowanie terenu lub wykorzystanie zagospodarowania istniejącego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia w postanowieniach uchwały "ciągu pieszo-rowerowego w formie drogi dla pieszych i rowerów o szerokości co najmniej 5m" jako drogi przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów, organ wskazał, że nie jest poprawne odnoszenie parametru szerokości elementu komunikacyjnego do jego funkcji. Ten konkretny element ma służyć temu, żeby odbywał się na nim ruch pieszo-rowerowy o zasięgu ponadlokalnym. Ciąg ten ma wchodzić w skład ważnego systemu powiązań łączącego K. z G. i parkiem [...], zapewniając swobodny przepływ pieszych i rowerzystów. Ze względu na charakter powiązania, tj. połączenie dużych założeń urbanistycznych, w tym miejscu przewidywane są istotne potoki ruchu pieszo-rowerowego. Zatem, aby zapewnić możliwość właściwego funkcjonowania planowanego układu komunikacji pieszo-rowerowej, konieczne jest zachowanie odpowiednich parametrów ciągu, w tym zapewnienie odpowiedniej szerokości oraz niedoprowadzanie do mieszania się ruchu pieszego z kołowym. Wyznaczenie tego terenu mieści się w granicach władztwa planistycznego, a więc zarzut ten należy, zdaniem organu, uznać za bezzasadny.
Organ, wskazując zarzut dotyczący wprowadzenia ograniczenia prawa zabudowy, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, naruszającego zasadę proporcjonalności, podkreślił, że, jego zdaniem, do takiego naruszenia nie doszło, bowiem prawo do zabudowy nie zostało ograniczone. Ustalenia planu respektują istniejący budynek i pozwalają na jego rozbudowę w części północnej o około 20% powierzchni zabudowy. Co więcej, zapisy planu pozwalają na nadbudowę istniejącego obiektu o około 53%. Ponadto, wyłączenie możliwości realizacji funkcji mieszkaniowej nie dotyczy "przeważającej części" nieruchomości, jak zostało ujęte w skardze, a jedynie około 14% jej powierzchni, przeznaczonej pod niezbędny dla zachowania właściwego powiązania funkcjonalnego ciąg pieszo-rowerowy wyznaczony w ramach terenu [...]KDPR oraz poszerzenie ulicy [...], które zostało zrealizowane celem dostosowania jej standardu do przyszłych potrzeb wynikających z przekształcenia obszaru w granicach planu w osiedle mieszkaniowo-usługowe. Co więcej, należy zaznaczyć, że zakres terenu, na którym dopuszczono w planie realizację zabudowy wyznaczony został poprzez ustalenia linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy. Ustalenia te są decydujące w zakresie realnych możliwości wykonywania prawa zabudowy. Niezależnie zatem od brzmienia skarżonych ustaleń, odnoszących się wyłącznie do elementów zagospodarowania terenu, możliwości zabudowy nieruchomości, za sprawą ww. linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy pozostają niezmienne. Niezależnie bowiem od istnienia skarżonych ustaleń, w ramach planu nie dopuszczono by możliwości realizacji kolejnego budynku w części północnej działki, mając na względzie przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 u.p.z.p. W tym miejscu podkreślić również należy, że uwzględnienie skargi w przedstawionym zakresie w żadnym przypadku nie doprowadziłoby do możliwości realizacji nowej zabudowy, ponieważ linie zabudowy i odpowiednie wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w planie pozostałyby niezmienne, co tym bardziej wskazuje na brak uzasadnienia ww. zarzutu – autor odpowiedzi na skargę wskazał, że uchylenie planu we wnioskowanym zakresie nie doprowadziłoby do zmian w możliwości wykonywania prawa zabudowy.
W odniesieniu zaś do skarżonych ustaleń, odnoszących się do zagospodarowania terenu, organ podkreślił, że w zakresie skarżonej strefy zieleni ustalenia te odnoszą się do obowiązkowego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest udział PBC w powierzchni działki budowlanej. Strefa zieleni doprecyzowuje lokalizację PBC, pozwalając bilansować wymaganą powierzchnię w granicach nieruchomości. Nie jest to zatem ustalenie nakładające dodatkowe obowiązki na właściciela terenu, tylko zapis uszczegóławiający preferowane miejsce realizacji i tak wymaganej ustawowo PBC. Co więcej, wyznaczenie przedmiotowej strefy zieleni nie powoduje ograniczeń związanych z obsługą komunikacyjną czy bilansem stanowisk postojowych, a determinuje jedynie konieczność zmiany nawierzchni na przepuszczalną i wykonania nowych nasadzeń. W skład PBC mogą wchodzić bowiem m.in. powierzchnie rozszczelnione służące parkowaniu i poruszaniu się pojazdów, jak m.in. tzw. geokraty. W kontekście ustalonych ciągów pieszo-rowerowych wskazano, że stanowią one fragmenty większych założeń komunikacyjnych, które w kompleksowy sposób wiążą nabrzeże O. z ponadlokalnymi trasami pieszo-rowerowymi, łącząc park na K. z G. i dalej parkiem [...]. Ustalenia te ponadto stanowią doprecyzowanie zapisów Studium, które wskazuje na konieczność zachowania powiązań pieszo-rowerowych wzdłuż rzeki O. Wyznaczenie tych elementów było zatem konieczne zarówno dla potrzeb zdefiniowania odpowiedniej jakości struktury powiązań pieszo-rowerowych, jak również zachowania wymaganej prawnie zgodności ze Studium. Zaznaczono, że realizacja celu publicznego w postaci ciągu [...]KDPR nie uniemożliwi wjazdu do istniejącego garażu podziemnego, a więc nie zaburzy właściwego funkcjonowania budynku, tylko może spowodować konieczność modyfikacji jego usytuowania w przyszłości. Dopiero w momencie, w którym właściciel lub gmina wystąpi o wykup tego terenu w związku z realizacją celu publicznego nastąpi jego przekształcenie i dopiero w takiej sytuacji pojawi się konieczność korekty istniejącego dojazdu do garażu podziemnego, przy czym działanie to nie doprowadzi do ograniczenia możliwości wprowadzenia do budynku ruchu kołowego w sensie techniczno-użytkowym.
Organ, w odniesieniu do korytarza usytuowania ciągu pieszo-rowerowego, wyjaśnił, że zapis ten nie determinuje konieczności realizacji tego typu zagospodarowania na całej powierzchni objętej oznaczeniem graficznym na rysunku planu, a jedynie wskazuje na konieczność zrealizowania liniowego powiązania pieszo-rowerowego o określonych w uchwale parametrach w wyznaczonych granicach, co daje właścicielowi swobodę w szczegółowym wyznaczeniu lokalizacji tego elementu zagospodarowania. Zatem uchwała wymagająca realizacji ciągów o szerokości co najmniej 4 m w obszarze ich usytuowania dotyczy około [...] m2 powierzchni nieruchomości, a nie całej powierzchni wydzielenia wynoszącej [...] m2. Ponadto należy wskazać, że realizacja ciągów pieszo-rowerowych w ramach wyznaczonego korytarza usytuowania, w razie podjęcia inicjatywy inwestycyjnej, nie będzie wymagała zmiany istniejącego zagospodarowania terenu. Na całej długości wyznaczonego korytarza znajduje się bowiem zagospodarowanie, które wymagałoby jedynie adaptacji do nowej funkcji. Przy południowej elewacji istniejącego budynku znajduje się droga wewnętrzna o szerokości około 6 m, która może zostać zaadaptowana na ciąg pieszo-rowerowy, bez konieczności wykonywania jakichkolwiek prac. Podobnie w przypadku ustalenia od strony rzeki O. – w tym miejscu znajdują się obecnie ciągi o łącznej szerokości około 5 m, które – wyłącznie w razie potrzeby uzyskania nowego pozwolenia na budowę – wymagałyby jedynie adaptacji do postaci ciągów pieszo-rowerowych. Ustalenia w zakresie korytarzy usytuowania ciągów pieszo-rowerowych miały w sposób intencyjny wskazać, że w razie przekształcenia tego terenu na funkcję mieszkaniową, należy zadbać o zachowanie istniejących przejść. Organ podkreślił, że nie jest to ustalenie powodujące ograniczenie prawa zabudowy, które ukształtowane zostało przede wszystkim za pomocą linii zabudowy i odpowiednich wskaźników, w związku z czym zarzut skarżącej uznał za nieusprawiedliwiony. Podkreślił nadto, że wprowadzony ciąg stanowi element mający służyć głównie użytkownikom przedmiotowej nieruchomości, zapewniając odpowiedni dostęp do nabrzeża rzeki O. Mając na uwadze zmianę funkcji obiektu na mieszkaniową, i tym samym zmianę sposobu jego funkcjonowania w przestrzeni, w przyszłości i tak wymagane będzie odpowiednie dostosowanie zagospodarowania terenu do nowych potrzeb. Jednym z głównych elementów tego przekształcenia ma być właśnie zachowanie dostępnego nabrzeża, powiązanego z terenami sąsiednimi. Co istotne, takie ustalenie wpisuje się w wymagania określone w art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia wyłącznie dla działki wymogu wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy sąsiednie działki znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem [...]MW także graniczą od strony zachodniej z ulicą [...] ([...]KDL) i od strony wschodniej z rzeką O., jednakże dla tego terenu wymóg ten nie został ustanowiony, organ wskazał, że zapis ten dotyczy działań, które będą miały miejsce wyłącznie w sytuacji, w której wymagane będzie nowe pozwolenie na budowę, wynikające z przekształcenia budynku w zakresie bryły czy też elewacji. Zapis ten ma na celu dostosowanie budynku do nowych standardów wynikających z innego stanu jego użytkowania oraz z jego szczególnej lokalizacji w granicach planu. Ustalenie to zostało wprowadzone bowiem ze względu na konieczność podkreślenia ważnego miejsca węzłowego, w którym krzyżować się będą istotne potoki ruchu pieszo-rowerowego. Teren [...]MW-U graniczy z terenem [...]KDPR, który łączy ulicę [...] z projektowanym mostem pieszo-rowerowym, stanowiącym kluczowy element planowanego systemu ponadlokalnych powiązań pieszo-rowerowych, wyznaczonych również w studium. Przy takich uwarunkowaniach, w sąsiedztwie skrzyżowania ww. ciągu z ulicą [...] tworzy się naturalne miejsce węzłowe ruchu pieszo-rowerowego. Wprowadzanie ustaleń dotyczących wysokich walorów architektonicznych nowej zabudowy stanowi optymalne rozwiązanie dla kształtowania sąsiedztwa tego typu przestrzeni i tym samym podnoszenia ich atrakcyjności, w zgodzie z wymaganiami określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazany w skardze teren [...]MW natomiast zlokalizowany jest w innym miejscu i nie graniczy z terenem [...]KDPR oraz planowanym mostem pieszo-rowerowym, w związku z czym cechuje się innymi uwarunkowaniami, a zatem nie ma w tym przypadku mowy o wspólnej cesze istotnej, mającej determinować podobieństwo podmiotów w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Organ nadto podniósł, że zapis dotyczący szczególnych wymagań architektonicznych w zakresie kształtowania elewacji to zapis intencyjny, który nie wymusza konkretnych działań budowlanych ani nie powoduje ograniczeń w sposobie funkcjonowania budynku.
Podsumowując organ wskazał, że zarzuty wskazane w skardze dotyczą terenów zlokalizowanych poza liniami zabudowy, a więc co do zasady nie zmieniają możliwości zabudowy nieruchomości. W ramach planu usankcjonowano istniejący w granicach działki budynek i dopuszczono możliwość jego rozbudowy, zwiększając o 20% powierzchnię zabudowy i o 53% wysokość. Jednocześnie dopuszczono możliwość przekształcenia terenu na funkcję mieszkaniowo-usługową, co niewątpliwie istotnie wpływa na wartość nieruchomości i możliwość jej wykorzystania w kontekście inwestycyjnym. Ustalone w planie zapisy dotyczące zagospodarowania terenu w granicach działki, błędnie wskazane przez Spółkę jako ograniczenia prowadzące do absolutnego pozbawienia prawa do zabudowy zostały w dużej mierze źle zinterpretowane. Po pierwsze, ustalona strefa zieleni nie wyklucza możliwości realizacji stanowisk postojowych i dróg wewnętrznych. Po drugie wskazany korytarz usytuowania ciągu pieszo-rowerowego nie wymusza realizacji ciągu na całej jego powierzchni, a jedynie na 4 m szerokości, przy czym do jego realizacji mogą posłużyć istniejące elementy zagospodarowania terenu, w tym istniejąca droga wewnętrzna przy południowej elewacji budynku oraz istniejące ciągi piesze od strony rzeki O. Wskazany w planie zapis o szczególnych wymaganiach architektonicznych w zakresie kształtowania elewacji stanowi zaś ustalenie intencyjne, niewymuszające żadnych konkretnych działań. Nie jest to zatem ani istotne naruszenie sporządzania planu miejscowego ani przejaw złego wyważenia interesu prywatnego i publicznego ani tym bardziej złamanie konstytucyjnej zasady równości, a jedynie intencyjny zapis podkreślający istotną lokalizację przedmiotowej nieruchomości w strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszaru w granicach planu. Organ podkreślił nadto, że wszystkie te ustalenia zrealizowane zostały w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, a więc w granicach prawa. Nie ma zatem, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawy ze skargi niniejszej oraz ze skargi w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 424/24, gdyż obie skargi wniesione w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczyły tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostają więc w związku. Jednocześnie zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia graficznego zestawienia połączeń ciągów pieszo-rowerowych sąsiadujących w planach miejscowych wraz z fragmentem studium dotyczącym kładki pieszo-jezdnej zlokalizowanej nad rzeką O. W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z dnia 7 marca 2025 r. pełnomocnik organu nadesłał rysunek obejmujący zaskarżony plan miejscowy wraz z sąsiednimi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zakresie obszarów w dolinach rzek oraz w zakresie ścieżek rowerowych.
Przy piśmie z dnia 12 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej, ustosunkowując się do pisma organu z 7 marca 2025 r. oraz załączonych do niego dokumentów, wskazał, że przedłożona dokumentacja nie potwierdza argumentacji organu, w szczególności w zakresie objęcia sąsiednimi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego budowy kładki na rzece, która determinuje przebieg ciągu pieszo-rowerowego o symbolu [...]KDPR. Podniesiono, że organ nie przywołał danych umożliwiających identyfikację planów miejscowych ani legendy, która potwierdzałaby, że "kładka projektowana w sąsiednim planie" rzeczywiście została przewidziana planem miejscowym, a jeśli tak jest – którym planem.
Odwołując się do Systemu Informacji Przestrzennej W. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w obrębie K. obowiązują 2 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obszaru K. we W. (dalej również: plan miejscowy z 2013 r.). Teren tego planu obejmuje północną część K. wraz z odcinkiem rzeki przylegającym do nieruchomości skarżącej. W planie tym wyznaczono tereny oznaczone symbolami [...]KDW/[...], [...]KDW/[...], [...]KDW/[...], które, choć nieopisane, przedstawione zostały na załączniku graficznym pisma organu z dnia 7 marca 2025 r. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 696/13) doszło do stwierdzenia nieważności tego planu w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenów oznaczonych ww. symbolami. Pełnomocnik ocenił, że kwestia ta jest istotna na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem stwierdzenie nieważności obszarów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne w wymienionym wyżej planie przeczy twierdzeniu o kontynuacji w zaskarżonym planie układu drogowego. Nadto podniesiono, że na załączniku graficznym nr 1 ww. planu miejscowego nie sposób zidentyfikować kładki biegnącej przez rzekę, która została zaznaczona zielonymi kropkami na załączniku pisma organu, zaś ciąg pieszo-rowerowy znajdujący się również w ww. planie z 2013 r. zaznaczony został jako przedłużenie drogi o symbolu [...]KDWPR/[...] i nie dochodzi do rzeki ani jej nie przekracza.
Z powołanych względów, zdaniem pełnomocnika skarżącej, istnieje podstawa do rozważenia przez Sąd konieczności otwarcia na nowo rozprawy z uwagi na istotne okoliczności, które ujawniły się dopiero po jej zamknięciu, w szczególności po przedłożeniu przez organ dokumentów - które są nieprecyzyjne i budzą poważne wątpliwości – a których wyjaśnienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uznania zasadności wniosku o otwarcie rozprawy na nowo, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dowodów szczegółowo opisanych w piśmie.
Podsumowując pełnomocnik skarżącej wskazał, że doszło przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności w wyniku wadliwego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego – wobec braku racjonalnych przesłanek do wydzielenia na terenie zabudowanym zgodnie z pozwoleniami na budowę – z trzech stron nieruchomości terenów przeznaczonych na ciąg pieszo-rowerowy i teren zieleni, z pominięciem sąsiadującej nieruchomości, która nie jest zagospodarowana w stopniu takim, jak nieruchomość skarżącej.
W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2025 r. stanowisko zajął pełnomocnik organu wskazując na brak uzasadnionych podstaw do otwarcia rozprawy oraz przedstawiając argumentacje polemiczną wobec stanowiska pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia 13 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. w części obejmującej § 29 ust. 2 pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, § 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i odpowiadającej tym przepisom części graficznej uchwały dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...]MW-U i [...]KDPR w odniesieniu do działki nr [...], AM-[...], obręb S., usytuowanej przy ul. [...] we W.,
Skarga złożona została do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje zatem legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między zaskarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast dla uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu gminy, należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skarżącej Spółki wskazać należy, że jest ona jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], AM-[...], obręb S. położonej na obszarze zaskarżonego planu. Okoliczność ta nie jest w sprawie sporna i została udokumentowana w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną uchwałą przedmiotowa działka przeznaczona została w przeważającej części na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługi, rozrywkę, obiekty pomocy społecznej, edukację, obiekty kształcenia dodatkowego, obiekty kongresowe i konferencyjne, uczelnie wyższe, obiekty naukowe i badawcze, biura, obiekty hotelowe, handel detaliczny małopowierzchniowy B, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, infrastrukturę drogową, obiekty infrastruktury technicznej (teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] MW-U) oraz na stanowiący obszar celu publicznego teren ciągu pieszo-rowerowego (oznaczony na rysunku planu symbolem [...] KDRP). W zakresie ustaleń dotyczących ukształtowania i warunków zabudowy na terenie [...] MW-U plan przewiduje, między innymi: 1/ strefę zieleni wyznaczoną na rysunku planu na której: co najmniej 60% stanowić ma nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych lub woda powierzchniowa; co najmniej 50% powierzchni tej stery stanowić ma zieleń wysoka (§ 29 ust. 2 pkt 12 uchwały); 2/ korytarze usytuowania ciągów pieszo-rowerowych (cpr) wyznaczone na rysunku planu, w których obowiązują ciągi pieszo-rowerowe o szerokości co najmniej 4 m łączące tereny [...] MW, [...]KDPR i [...]KDL na których obowiązuje nawierzchnia przyjazna dla poruszania się osób ze szczególnymi potrzebami (§ 29 ust. 2 pkt 13 i pkt 14 uchwały); szczególne wymagania architektoniczne w zakresie kształtowania elewacji od strony terenów [...] KDL, [...] KDPR i od strony rzeki O. (§ 29 ust. 2 pkt 15 uchwały).
Z przedstawionych uregulowań jasno zatem wynika, że w zaskarżonym planie miejscowym wprowadzone zostały ograniczenia ingerujące w prawo użytkowania wieczystego Spółki wynikające z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki (w zakresie w jakim działka przeznaczona została na cel publiczny: ciąg pieszo – rowerowy) oraz z określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania (opisane wyżej ustalenia dotyczące ukształtowania i warunków zabudowy na terenie [...] MW-U) które naruszają interes prawny strony skarżącej wypływający z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości jak też użytkowania wieczystego, a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela i użytkownika wieczystego w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji. Dodatkowo zauważyć należy, że przedmiotowa działka – jak wykazała to skarżąca Spółka została już zabudowana i zagospodarowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Między innymi na obszarze oznaczonym w planie jako teren [...] KDPR znajduje się wjazd do garażu podziemnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że Spółka niewątpliwie posiada wynikający z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego interes prawny, który postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego został naruszony. Przyjęte planem przeznaczenie działki w części obejmującej publiczny ciąg pieszo-rowerowy uniemożliwia bowiem Spółce zabudowę i wykorzystanie przedmiotowego terenu na inne cele niż drogi i ciągi pieszo-rowerowe, która to zabudowa wcześniej była dopuszczona (prywatny wjazd do garażu). Sytuacja prawno-planistyczna Spółki na skutek uchwalenia planu miejscowego uległa zatem pogorszeniu, co świadczy o naruszeniu jej interesu prawnego.
Sam fakt stwierdzenie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej Spółki nie może być jednak utożsamiane z podstawą do unieważnienia uchwały. Otwiera on bowiem dopiero drogę do przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu - a w rozpoznawanej sprawie wykazała ona częściową zasadność podniesionych w skardze zarzutów.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że kontrola dotycząca aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2023r. poz. 977 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji wynikają z wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. aktu wykonawczego (w tym przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.
Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja władztwa planistycznego oznacza także, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo użytkowania wieczystego winno być traktowane podobnie jak prawo własności, tj przy uwzględnieniu, że prawo to pomimo, że korzysta z gwarancji ustawowych i ponadustawowych - nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność (a także prawo użytkowania wieczystego) może być ograniczona tyle, że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty tych praw.
Oczywistym także jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Obowiązkiem Gminy jest wyważenie praw indywidualnych i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. W każdym więc wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego). Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina powinna uwzględnić szereg wymienionych w nim wymagań i wartości wysoko cenionych do których ustawodawca zalicza z jednej strony między innymi, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (odpowiednio użytkowania wieczystego).
Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju (czy innymi wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p) z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.
Organy planistyczne, podejmując ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny zatem dokonywać ważenia wskazanych wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności (użytkowania wieczystego) powinny być natomiast dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20, CBOSA).
Kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie co do przeznaczenia danego terenu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, ma niewątpliwie zachowanie zasady proporcjonalności. W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym, czy też interesów indywidulanych różnych osób, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga bezwzględnie każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu naruszająca jego atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały – ewentualne odpowiedź na skargę, czy inne wyjaśnienia składane w toku postępowania sądowego – winny zatem zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15, CBOSA).
Dla Sądu, podobnie jak dla uczestników planu podstawowe znaczenie ma więc ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) według określonych wyżej kryteriów. Oczywiście Sąd nie może kontrolować planu przez pryzmat celowości czy słuszności podejmowanych w nim rozwiązań, ale w świetle prezentowanych wywodów musi zbadać, czy przedstawiona przez organ argumentacja wskazująca na niezbędność dokonania tych zmian i zachowania przy tym należytej staranności w doborze rozwiązań planu została zachowana.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi wskazujące, że postanowienia kontrolowanej uchwały przeznaczające część nieruchomości Spółki na cel publiczny - ciąg pieszo rowerowy oznaczony symbolem [...] KDPR - podjęte zostały z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.
O ile bowiem, w granicach władztwa planistycznego mieściło się – co do zasady – przeznaczenie części nieruchomości prywatnej na cel publiczny, to takie rozwiązanie wymagało starannego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ planistyczny oraz wskazania okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej, z czego zdaniem Sądu organ się nie wywiązał.
Z wyjaśnień skarżącej (niekwestionowanych przez organ) wynika, że teren na którym wydzielony został ciąg pieszo-rowerowy [...] KDPR w chwili opracowania i uchwalania planu był zagospodarowany i wykorzystywany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako wjazd do garażu podziemnego istniejącego na działce budynku usługowego. W związku z powyższym Spółka w uwagach do projektu planu miejscowego wnosiła o zmianę przeznaczenia tego terenu zgodnie z przeznaczeniem pozostałej części działki – czyli na [...] MW-U.
Uwagi Spółki nie zostały uwzględnione a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miejska podała, że nie ma przeciwskazań aby przedmiotowy teren funkcjonał na dotychczasowych zasadach jako obiekt biurowy z dojazdem pozostawionym w obecnym miejscu, gdyż przepisy planu nie wpływają na możliwości wykorzystania nieruchomości – nabiorą one rzeczywistej sprawczości w momencie w którym będzie wymagane pozwolenie na budowę. Dopiero w razie zmiany funkcji budynku na dopuszczoną planem wymagane będzie również dokonanie adekwatnych zmian w zagospodarowaniu terenu.
Przedstawiona argumentacja nie odnosi się jednak do istoty problemu. Zmiana funkcji budynku na cele mieszkalno-usługowe pozostaje bowiem bez związku z przeznaczeniem części nieruchomości skarżącej na cel publiczny. Cel publiczny może być realizowany niezależnie od woli właściciela (w drodze wywłaszczenia) i od tego, czy zechce on zmienić dotychczasową funkcję budynku. W przypadku zatem, gdy Gmina przystąpi do realizacji celu publicznego w postaci budowy ciągu pieszo-rowerowego a Spółka nie skorzysta ze zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, może zostać pozbawiona terenu na którym znajduje się wjazd do garażu podziemnego.
W uzasadnieniu uchwały, nie zostało wyjaśnione, czy lokalizacja ciągu [...] KDPR – jako celu publicznego, który powoduje ograniczenie prawa własności skarżącej i prowadzić może do jej wywłaszczenia - jest taką lokalizacją w przypadku której ograniczenia prawa własności będą najmniej dla strony dotkliwe. Z wyjaśnień w uzasadnieniu uchwały w żaden sposób nie wynika, że została zachowana zasada proporcjonalności rozumiana jako nakaz korzystania ze środków najmniej uciążliwych dla podmiotów których prawa i wolności ulegają ograniczeniu. W świetle tej argumentacji, nie można stwierdzić, aby przyjęte w projekcie planu ograniczenie własności było konieczne dla realizacji zamierzonego celu w tym znaczeniu, że nie ma innego, mniej dolegliwego dla podmiotu którego prawo własności musi być ograniczone, sposobu jego osiągnięcia (por. np wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1540/13, CBOSA).
Szersza argumentacja przedstawiona została w odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się przy nabrzeżu O. w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mostu pieszo-rowerowego mającego łączyć K. z planowanym osiedlem mieszkaniowo – usługowym. Ta szczególna lokalizacja działki determinuje zasadność kształtowania powiązań pieszo – rowerowych w postaci publicznych ciągów otoczonych zielenią. Z tego względu, w zgodzie ze Studium wyznaczono teren [...] KDPR i strefę zieleni na terenie [...] MW-U. Akcentowano także, że teren [...] KDPR ma spełniać istotne z punktu widzenia interesu publicznego funkcje, tj. utrzymanie powiązania pieszo-rowerowego pomiędzy terenami zieleni na K. a ciągiem wyznaczonym w ramach terenu 1Z, który ma się dalej łączyć z G. Ciąg ten ma swoją kontynuację w sąsiednich planach miejscowych, stanowi fragment większego założenia łączącego K. z G. i Parkiem [...] a ponadto jest wynikiem wymogów określonych w Studium. Skarżąca może natomiast ubiegać się o odszkodowanie w ramach art. 36 u.p.z.p. Zdaniem organu zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż wyznaczenie terenu [...] KDPR było konieczne dla zachowania niesprzeczności ze Studium oraz zabezpieczenia odpowiednich standardów układu ciągu pieszo-rowerowego, co stanowi realizację potrzeb wspólnoty lokalnej w zakresie dojścia do szkoły zaplanowanej na terenie 1UO. Korzyści wykonania tego elementu będą dostrzegalne wielowymiarowo a koszty jego realizacji będą się wiązać z jednorazową przebudową garażu podziemnego. Stwierdzono także, że realizacja ciągu [...] KDPR nie uniemożliwi wjazdu do istniejącego garażu ale może spowodować konieczność modyfikacji jego usytuowania w przyszłości – gdy Gmina przystąpi do realizacji celu publicznego.
W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja także nie potwierdza dochowania zasady proporcjonalności. Przede wszystkim nie wykazuje ona, że przyjęte w planie ograniczenie prawa własności skarżącej przez przeznaczenie części jej terenu na cel publiczny było niezbędne dla realizacji zamierzonego celu. Organ nie wykazał także, że na etapie opracowania i uchwalania planu rozważane były inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji a w konsekwencji przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności skarżącej jest jedynym możliwym w danych warunkach.
Przedstawiona przez organ argumentacja nie potwierdza, że dla osiągnięcia celu jakim jest utrzymanie – stanowiącego fragment większego założenia - powiązania pieszo-rowerowego pomiędzy terenami zieleni na K. a ciągiem wyznaczonym w ramach terenu 1Z który ma się dalej łączyć z G., konieczne jest ograniczenie własności skarżącej przez przeznaczenie części jej działki na ciąg pieszo-rowerowy.
Organ w tym względzie odwołuje się do ustaleń Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. akcentując, że kwestionowane rozwiązanie jest wynikiem wymogów określonych w Studium oraz konieczności zachowania niesprzeczności ze studium postanowień planu. Kluczowy w tym względzie jest rysunek 10 Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego – polityka rzeczna z którego wynika, że nad O., na wysokości działki skarżącej oraz działek sąsiednich nr [...] i nr [...] (stanowiących teren PSZOK-u) przewidziano połączenie pomiędzy terenem zaskarżonego planu miejscowego a sąsiednim terenem K. w postaci kładki. W oparciu o przywołany rysunek Studium trudno jednak precyzyjnie ustalić, że kładka ta stanowi przedłużenie konkretnie części działki skarżącej oznaczonej jako teren [...] KDPR.
Co do lokalizacji kładki mającej łączyć ciąg pieszo-rowerowy na K. z ciągiem 1Z na terenie przedmiotowego planu, istotne są także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego K. (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obszaru K.). Zgodnie z rysunkiem tego planu na terenie [...] WS obejmującym wody płynące – rzekę O. od strony obszaru objętego zaskarżonym obecnie planem miejscowym znajduje się teren wydzielenia wewnętrznego (K). Z § 27 ust. 2 uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że w wydzieleniu wewnętrznym (K) obowiązuje ciąg pieszo-rowerowy w formie kładki. Obowiązuje także powiązanie ciągu pieszo-rowerowego w wydzieleniu wewnętrznym (K) z ciągiem pieszo–rowerowym na terenie [...] ZP oraz z ciągiem pieszo-rowerowym usytuowanym na prawym brzegu O. (czyli na terenie zaskarżonego planu od strony ul. [...]). Powyższe uregulowania wskazują, że pomiędzy terenem planu objętego uchwałą z [...] czerwca 2013 r. dotyczącym części obszaru K. a terenem kontrolowanego obecnie planu, przewidziane zostało połączenie ciągiem pieszo-rowerowym w formie kładki. Ustalenia planu zawarte w uchwale z dnia [...] czerwca 2013 r. nie określają jednak konkretnej lokalizacji tej kładki. Wynika z niego jedynie, że ma się ona mieścić w wydzieleniu wewnętrznym (K). Wyznaczone na rysunku planu granice wydzielenia wewnętrznego (K) na terenie [...] WS obejmują natomiast swoim zasięgiem teren graniczący częściowo z działką strony skarżącej ale również z działami sąsiednimi - oznaczonymi nr [...], nr [...], nr [...] (teren PSZOK-u we władaniu spółki komunalnej). Według rysunku planu działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej od strony terenu [...] KDPR i podobnie jak na tej działce, znajdują się na niej elementy zagospodarowania terenu w postaci dróg wewnętrznych. Działka nr [...] znajduje się także na wprost terenu 1Z na którym przewidziany został teren zieleni publicznej z wyznaczonym ciągiem pieszo–rowerowym mającym łączyć K. z G. i Parkiem [...].
Przedstawione okoliczności wskazują zatem, że teoretycznie możliwe było, w zgodzie ze Studium oraz postanowieniami uchwały z 23 czerwca 2013r., wyznaczenie powiązania pieszo-rowerowego pomiędzy terenami zieleni na K. a ciągiem w ramach terenu 1 Z w innym miejscu niż na działce strony skarżącej. Organ nie dokonał jednak analizy możliwości wykorzystania dla realizacji zamierzonego celu publicznego innego terenu niż działka skarżącej – w szczególności znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie. W rezultacie nie wykazał, że ograniczenie własności skarżącej przez przeznaczenie części jej działki na teren [...] KDPR było konieczne dla realizacji zamierzonego celu w tym znaczeniu, że nie ma innego, mniej dolegliwego dla podmiotu, którego prawo własności musi być ograniczone, sposobu jego osiągnięcia. Organ planistyczny powinien bowiem przedstawić przekonującą argumentację pozwalającą uznać, że dołożył należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważył inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Tymczasem zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Z kolei argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniają przekonująco konieczności wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń, co stanowi kluczowy argument przekonujący o tym, że ograniczenia te są nieproporcjonalne. Zdaniem Sądu irrelewantny dla oceny dopuszczalności (proporcjonalności) wprowadzonych ograniczeń jest też argument, że powierzchnia terenu [...]KDPR stanowi jedynie 6,5% powierzchni nieruchomości skarżącej Spółki.
Sąd nie kwestionuje argumentacji Gminy akcentującej znaczenie jakie z punktu widzenia interesu publicznego ma pełnić przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy. Wskazuje jednak, że skoro w najbliższym sąsiedztwie znajduje się nieruchomość, która także spełnia warunki dla zrealizowania tego celu publicznego to należałoby wykazać powody natury technicznej lub innej, dla których usytuowanie celu publicznego na tej działce było niedopuszczalne, albo przynajmniej wskazać powody dla których taki wariant byłby mniej korzystny dla realizacji zamierzonego celu publicznego niż wariant przyjęty w zaskarżonej części uchwały planistycznej. Należy mieć na uwadze, że zasadniczo infrastruktura drogowa powinna być planowana do lokalizacji na terenach należących do podmiotów publicznych. Umiejscowienie infrastruktury drogowej w innym obszarze, w szczególności powodujące ograniczenie własności prywatnej, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, stosowane w sytuacjach, gdy w inny sposób nie jest możliwe zapewnienie właściwej organizacji ruchu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności nieruchomości gminne służyć powinny realizacji zadań własnych gminy, a dopiero wówczas, gdy takiej możliwości nie ma, organ planistyczny byłby uprawniony do wykorzystania w planie miejscowym gruntów prywatnych w celu realizacji inwestycji o charakterze publicznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, czy badał inne warianty usytuowania spornego celu publicznego i czy poszukiwał rozwiązania lokalizacyjnego na terenie należącym do podmiotu publicznego - choć na obszarze planu znajdują się nieruchomości komunalne albo nieruchomości należące do podmiotów komunalnych. Zabrakło także stosowanych rozważań wykazujących, że sytuacja faktyczna i prawna nieruchomości sąsiedniej jest taka, że nie jest możliwe zrealizowanie na niej celu publicznego choćby tylko w części. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności (czy też użytkowania wieczystego) czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W rezultacie nie wyjaśniono jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem ciągu pieszo-rowerowego właśnie na nieruchomości skarżącej skoro okoliczności sprawy wskazują, że nie było niemożliwym przeznaczenie na ten cel innego gruntu.
Nie budzi także wątpliwości Sądu, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, a tworzenie ścieżek rowerowych leży w interesie publicznym. Jednak aby stwierdzić, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżącej pod ciąg 4KDRP nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego, musi ono zostać racjonalnie uzasadnione, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu nie znajduje bowiem przekonującego potwierdzenia stanowisko Gminy, że wytyczenie ciągu [...] KDPR w obrębie działki skarżącej było niezbędne ze względu na zachowanie niesprzeczności planu ze Studium oraz zabezpieczenie odpowiednich standardów układów ciągów pieszo-rowerowych w granicach planu. Jak wcześniej wskazano z rysunku Studium nie wynika konkretna lokalizacja projektowanej kładki łączącej teren planu z K. do której dostęp ma zapewnić ciąg [...] KDPR. Ogólny charakter Studium oraz skala rysunku studium pozwalają tylko na orientacyjne określenie lokalizacji projektowanej kładki. Nie można także pomijać, że w obowiązujących już przepisach prawa miejscowego zawartych w uchwale Rady Miejskiej W. w sprawie m.p.z.p dotyczącego północnej części terenu K. który swoim zakresem obejmuje teren O. oznaczony na rysunku planu [...] WS – sprecyzowano lokalizację kładki w granicach wydzielenia wewnętrznego (K). Co istotne także na rysunku tego planu nie określono jej konkretnej lokalizacji. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że to właśnie lokalizacja kładki w Studium i w planie miejscowym z 2013 r. wymusza przebieg ciągu pieszo-rowerowego przez działkę skarżącej.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że omawianego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego Spółki nie sposób uznać za niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. W istocie w uchwale brak bowiem rozważań wskazujących, że ustalając lokalizację ciągu publicznego Gmina wyważała interes skarżącej z interesem innych osób – zwłaszcza właściciela sąsiedniej nieruchomości na której mieści się PSZOK.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1959/09, CBOSA).
Z tych względów Sąd uznał, że Gmina w zakresie w jakim przeznaczyła część działki skarżącej na cel publiczny przekroczyła granice władztwa planistycznego, zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności, w takim stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren [...] KDPR.
Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut odnoszący się do § 29 ust.2 pkt 15 uchwały w którym wprowadzono obowiązek szczególnych wymogów architektonicznych w zakresie kształtowania elewacji budynku - aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Przy ocenie ww. przepisu uwzględnić należało, że przez szczególne wymogi architektoniczne plan rozumie wymóg wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego w tym przypadku elewacji budynku od strony rzeki O. i ulicy [...] oraz ciągu KDPR [...].
Dalej zauważyć trzeba, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to przy jego tworzeniu konieczne jest zachowanie wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "(...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów".
W ocenie Sądu powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.
W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia przywołany wcześniej § 29 ust.2 pkt 15 uchwały, który stanowi jedno z ustaleń w zakresie ukształtowania zabudowy i warunków zagospodarowania terenu 3MN-U. Użyte przez prawodawcę lokalnego stwierdzenie szczególne warunki architektoniczne – nawet po wyjaśnieniu jego znaczenia w słowniczku jako "wymóg wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego", pozostaje niejasne i ocenne. Nie wiadomo bowiem, jakiego rodzaju kryteria mają w tym przypadku decydować o wysokim poziomie ukształtowania architektonicznego. Przy tak sformułowanym przepisie ocena w tym zakresie wymyka się obiektywnym kryteriom i miałaby arbitralny charakter.
Sąd nie podziela także stanowiska organu, że omawiany przepis ma charakter intencyjny. Jego treść wskazuje, że ma on charakter nakazowy. Wprowadza obowiązek zapewniania wysokiego poziomu ukształtowania architektonicznego elewacji. Tymczasem wszelkie nakazy, zakazy i ograniczenia powinny być formułowane ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji - inwestorzy i organy administracji - mogli na jej podstawie ustalić, czy spełnione zostały wymagane planem warunki kształtowania zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżony przepis takiej pewności nie daje, co implikuje stwierdzenie, że istotnie narusza on zasady sporządzenia miejscowego planu. W efekcie bowiem organ ustalając zasady zabudowy i zagospodarowania terenu uzależnił je od spełnienia niedookreślonych kryteriów które w procesie ich stosowania będą stwarzać pole dla dowolnej interpretacji.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że analizowany przepis narusza art. 2, art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Uzupełniająco zauważyć wypada, że plan miejscowy jako akt prawny – przepis prawa miejscowego – nie jest miejscem dla wprowadzania w nim zapisów o charakterze intencyjnym.
Sąd nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi dotyczących regulacji zawartych w § 29 ust.2 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 kontrolowanej uchwały.
W kwestii uregulowań dotyczących strefy zieleni zauważyć trzeba, że na działce skarżącej wyznaczona ona została na rysunku planu i zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 17 uchwały stanowi obowiązujące ustalenie planu. Z części graficznej planu wynika, że obszar przeznaczony pod zabudowę na terenie [...] MW-U wydzielony został nieprzekraczalnymi i obowiązującymi liniami zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca fragment terenu na którym dopuszcza się budynki i inne ustalone w planie budowle. Strefa zieleni przewidziana została w północnej części działki poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy a więc w terenie wolnym od zabudowy. Co istotne na terenie tej strefy nie wprowadzono zakazu lokalizacji miejsc postojowych. Wprowadzono natomiast wymóg zapewnienia odpowiedniej nawierzchni.
W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty skargi wskazujące, że na skutek zaprojektowania strefy zieleni doszło do pozbawienia Spółki możliwości korzystania z istniejącej zabudowy. Należy bowiem zgodzić się z organem, że ustalenia odnoszące się do strefy zieleni będą się materializować dopiero, gdy Spółka zachce zmienić istniejące przeznaczenie budynku z usługowego na mieszkalno-usługowy. Do tego czasu ustalenia planu miejscowego nie ingerują w istniejące i wykonane leganie zagospodarowanie i użytkowanie działki w zakresie miejsc postojowych i nie ograniczają ani tym bardziej nie pozbawiają Spółki możliwości z nich korzystania. Sąd podziela stanowisko, że zmiana funkcji nieruchomości może pociągnąć za sobą zmianę warunków zagospodarowania terenu w celu dostosowania go do innych potrzeb – wynikających z zamieszkiwania (jak choćby wymagania akustyczne, ilość miejsc postojowych).
System norm o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne od tych, które zostały przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że takie sytuacje są dopuszczalne (tak NSA w wyroku z dnia 5 maja 2022 r. II OSK 955/19, CBOSA). Czym innym jest natomiast zagadnienie uwzględnienia w procedurze uchwalania planu istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p). Niewątpliwie rację na skarżąca, że sporządzając plan miejscowy - jak też jego zmianę - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Nie oznacza to jednak, że plan musi sankcjonować istniejącą zabudowę i sposób zagospodarowania. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie, organ gminy obciąża bowiem obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2 i 3, art. 6, art. 32 u.p.z.p. (patrz też: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019r., sygn. akt II OSK 1155/17, CBOSA).
W przypadku nieruchomości skarżącej organ planistyczny uwzględnił istniejący budynek, czego wyrazem są wyznaczone linie zabudowy które w istocie rozgraniczyły tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Co więcej, w odpowiedzi na skargę Gmina podniosła, że wyznaczając linie zabudowy zwiększyła powierzchnię zabudowy o 20% - czemu skarżąca nie zaprzeczyła. Jak wynika z załącznika graficznego zdecydowana większość działki skarżącej objęta została zabudową mieszkaniowo –usługową. Dopuszczenie na przedmiotowym terenie funkcji mieszkaniowej spowodowało jednak konieczność ustalenia innych parametrów zagospodarowania terenu. Ustalono minimalny współczynnik powierzchni biologicznie na 35 % powierzchni całej działki. Wskazano na wymóg co najmniej 30% nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację i retencję wód opadowych lub wody powierzchniowe zwiększając ten parametr w strefie zieleni do 60% powierzchni tej strefy. W strefie zieleni wprowadzono także wymóg zieleni wysokiej na co najmniej 50% terenu tej strefy.
Należy zatem zgodzić się z organem, że wprowadzone ograniczenia dotyczą jedynie zagospodarowania terenu i nie ingerują nadmiernie w istotę prawa własności. Przyjęte rozwiązanie planistyczne w zakresie strefy zieleni dotyczą niewielkiego fragmentu działki (według organu jest to około 14% powierzchni działki) i nie zakazują lokalizacji w obrębie tej strefy miejsc postojowych i dróg wewnętrznych co oznacza, że dopuszczalne są nadal takie miejsca aczkolwiek z inną nawierzchnią. Oznacza to, że skarżąca nadal będzie mogła wykorzystywać i zagospodarować tę część działki na cele postojowe.
Ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu gmina uzasadniła koniecznością interesu publicznego pozostającego w zgodzie z celami planowania przestrzennego określonymi w 1 ust. 2 u.p.z.p. – tj. minimalizowanie zagrożenia niesionymi negatywnymi ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi i klimatycznymi (wymagania ochrony przyrody) zwiększenie jakości publicznego ciągu pieszo-rowerowego [...] KDRP oraz harmonijne wpisanie obiektu w projektowaną strukturę funkcjonalno-przestrzenną (wymagania zachowania ładu przestrzennego).
Kwestionowane uregulowania niewątpliwie mieszczą się więc w uprawnieniach planistycznych gminy. Z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii. Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W kontekście także tej zasady należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że przepisy kwestionowanego planu w zakresie utworzenia spornej strefy zieleni nie są niezgodne z przepisami prawa i nie ingerują nadmiernie w wykonywanie prawa użytkowania wieczystego a służą wyłącznie realizacji wartości wynikających z art.1 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu zapewnienie terenów przepuszczalnych oraz terenów zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej – zwłaszcza, gdy jak wynika z planu obok nich przewidziano tereny przeznaczone i wykorzystywane na zbieranie odpadów oraz tereny przemysłowe (teren 1 U-AG i teren 1AG) w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców.
Odnosząc się do zarzutów skierowanych przeciwko ujętym w planie korytarzom ciągów pieszo-rowerowych od strony południowej i wschodniej działki, Sąd stwierdził, że postanowienia kontrolowanego aktu odnoszące się do ciągów pieszo–rowerowych nie ograniczają w nadmierny sposób uprawnień Spółki wynikających z przysługującego jej prawa do gruntu i nie świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Ustalenia te dotyczą sposobu zagospodarowania niewielkiej części nieruchomości skarżącej i według wyjaśnień organu planistycznego będą mogły być realizowane przy wykorzystaniu istniejącego zagospodarowania, w tym drogi wewnętrznej przy południowej elewacji budynku oraz istniejących ciągów pieszych od strony O. Przyjęte rozwiązania uwzględniają zatem istniejące zagospodarowanie umożliwiając jego adaptację do nowej funkcji. W tym kontekście sytuacja prawnoplanistyczna Spółki nie uległa zatem pogorszeniu. Spółka nie została pozbawiona przysługującego jej prawa ani nie zostało to prawo ograniczone.
Z wyjaśnień organu wynika także, że projektowany korytarz cpr stanowi fragment większego założenia mającego zwiększyć dostępność do O. i zapewnić właściwą drożność [...] trasy rowerowej, co jest co jest nie tylko wynikiem ustaleń Studium ale także polityki ogólnomiejskiej. Gmina wyważyła zatem interes prywatny spółki z interesem publicznym wiążącym się z koniecznością podnoszenia jakości zamieszkiwania w mieście i zapewnienia drożności [...] trasy rowerowej - stanowiącej także element rozwiązań komunikacyjnych. Z urbanistycznego punktu widzenia kształtowanie zwartej struktury przestrzennej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, miejsc pracy oraz obiektów publicznych i terenów rekreacyjnych, sprzyja przemieszczaniu się pieszych i rowerzystów oraz wpływa na minimalizowanie transportochłonności i dlatego stanowi istotne zapewnienie wydajnego systemu komunikacji pieszo-rowerowej.
Działanie Gminy znajduje więc swoje uzasadnienie w określeniu warunków zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu okoliczności przedstawione przez organ administracji świadczą także o racjonalności rozwiązań podjętych w omawianym kontekście. Istotne przy tym jest, że takie same rozwiązania odnoszą się do innych (sąsiednich) działek znajdujących się nad O. objętych ustaleniami zaskarżonego planu. W tym względzie sytuacja skarżącej jest więc taka sama jak właścicieli działek sąsiednich. W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wprowadzone ograniczenia mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy i są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, zaś efekty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na Skarżącą. Tym samym nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności Spółki w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy poprzez ustalenie przebiegu korytarzy ciągów pieszo-rowerowych.
Zdaniem Sądu niezasadny okazał się zarzut nie uwzględnienia w planie faktycznego stanu zagospodarowania działki skarżącej Spółki oraz wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Należy bowiem zauważyć, że zasadnicza część działki skarżącej przeznaczona została pod zabudowę w granicach dotychczas wyznaczonych linii, co oznacza, że prawodawca lokalny zapewnił ochronę wybudowanemu budynkowi. Plan dopuścił w takim zakresie zmianę funkcji. Natomiast kwestia wyznaczenia na działce korytarzy ciągów pieszo-rowerowych oraz strefy zieleni dotyczy warunków zagospodarowania na około 32 % działki i wiąże się z dopuszczoną zmianą funkcji, przy czym nie ogranicza nadmiernie uprawnień właścicielskich Spółki, która może korzystać z tego terenu wykorzystując dotychczasowe jego zagospodarowanie. W tym zakresie organ skorzystał bowiem z możliwości wprowadzenia pewnych zmian w zagospodarowaniu, co uzasadniają wymogi ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Jak już sygnalizowano działanie takie mieści się w granicach prawa, gdyż system norm o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne, od tych, które zostały przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że takie sytuacje są dopuszczalne.
Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika o otwarcie rozprawy Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Komentowany przepis nie określa wypadków, w których sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. W piśmiennictwie podkreśla się (por. komentarz do p.p.s.a. pod red. Bogusława Dautera, Andrzeja Kabata, Małgorzaty Niezgódki-Medek Małgorzata, wydanie internetowe, LEX/el. 2021), że unormowanie zawarte w art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. dotyczy sytuacji wyjątkowych, a decyzja sądu o otwarciu zamkniętej rozprawy powinna wynikać z ważnych powodów, a przy tym takich, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie i dlatego nie podjął decyzji o otwarciu zamkniętej w dniu 4 marca 2025 r. rozprawy. Sąd nie dostrzegł potrzeby konfrontowania poczynionych przez pełnomocnika ustaleń co do objęcia sąsiednimi planami kładki na O. z danymi znajdującymi się w zasobie organu, gdyż kwestie powyższe w wystarczającym zakresie wynikały z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które stanowią akty prawne powszechnie obowiązujące.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 u.p.z.p. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym teren [...]KDPR (pkt I sentencji wyroku) oraz o stwierdzeniu nieważności § 29 ust. 2 pkt 15 uchwały (pkt II sentencji wyroku). Nie podzielając natomiast pozostałych zarzutów skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt IV swoje wsparcie znalazło w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.