II SA/Wr 592/23

II SA/Wr 592/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136, art. 2, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 września 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.35.2021.MP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz r.pr. A. S. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100), w tym kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) z tytułu podatku VAT.
Uzasadnienie
Decyzją z 15.03.1979 r. (znak RZGT/12/WO/6/79) Naczelnik Miasta i Gminy w W. (dalej: Naczelnik) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych we Wrocławiu Oddział Rejonowy w W. - części nieruchomości, położonej w K., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha (KW nr [...]), stanowiącej własność B. G. (dalej: skarżący) oraz K. G. Zgodnie z decyzją wskazana działka została wywłaszczona w celu budowy studni i utworzenia strefy ochronnej wodociągu wiejskiego. Powołaną decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w W. - decyzją z 04.02.1993r., (nr 7221/2/92/93), wydaną na wniosek skarżącego i K. G. z 31.08.1992 r. - odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Wrocławskiego z 22.03.1993 r. (nr GK.GW.8224/23/93), skargę na którą Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił, wyrokiem z 04.01.1994 r., sygn. akt SA/Wr 1014/93.
Wnioskiem z 15.05.2020 r. skarżący wystąpił do Starosty W. (dalej: organ I instancji, Starosta) o zwrot nieruchomości wywłaszczonej opisaną na wstępie decyzją Naczelnika z 15.03.1979 r., stanowiącej dawniej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, zaś obecnie działkę nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...]. Wnioskodawca wskazał przy tym, że inwestycja stanowiąca cel odebrania prawa własności nigdy nie została zrealizowana.
Wezwaniem z 03.06.2020 r. Starosta zobowiązał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wskazanie, czy składany jest on na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", czy też art. 156 k.p.a. oraz wskazanie, w jakiej części żądanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Pismem z 16.06.2020 r. skarżący uzupełnił złożony wniosek wskazując, że żąda zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej, składającej się z działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha oraz drogi dojazdowej stanowiącej działkę gruntu nr [...], na rzecz swoją oraz spadkobierców żony.
Odpowiadając na ponowne wezwanie Starosty z 13.07.2020 r. skarżący w piśmie z 20.07.2020 r. wskazał, że wnosi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] ha (stanowiącą wg starej numeracji działkę nr [...]), która nie została wykorzystana i stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w nieruchomości, działki nr [...], o pow. [...] ha oraz części działki nr [...] będącej drogą dojazdową na odcinku od działki nr [...] do rowu oznaczonego według starej numeracji jako [...] i [...].
W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji Kierownik Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pismem z 18.02.2021 r. wskazał, że działka nr [...], położona w obrębie K., nie stanowiła przed zakończeniem postępowania scaleniowego gruntów części dawnej działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]). Pomiędzy nimi leżała działka nr [...]. Działka nr [...] powstała w 1971 r. w wyniku opracowanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we Wrocławiu Rejonowy Oddział w W., podziału działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego i K. G., na działki nr [...] i nr [...]. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się wykaz zmian gruntowych z tej pracy geodezyjnej, z którego wynika, że działka nr [...] została wydzielona z zamiarem przeznaczenia jej dla Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych. Decyzją Naczelnika z 15.03.1979 r. działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz państwa na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych.
Dnia 13.04.2021 r. Starosta złożył wniosek do Sądu Rejonowego w W. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanie wpisu w księdze wieczystej nr [...], polegającego na sprostowaniu działu I księgi wieczystej, celem doprowadzenia do zgodności jej zapisów z rzeczywistym stanem prawnym. Sprostowanie zapisów księgi wieczystej związane było z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie scalenia gruntów, zatwierdzonym decyzją z 30.07.2013 r. znak: 6017-07/07/13. Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa, przed scaleniem leżące w granicach działki gruntu nr [...], AM-[...], o pow. [...] ha, zostało wydzielone w granicach nowej działki gruntu nr [...], AM-[...], o pow. [...] ha.
Pismem z 28.06.2021 r. skarżący wniósł o zwrot wyłącznie działki o pow. [...] ha, która została przejęta z prowadzonego gospodarstwa. Wnioskodawca wskazał także, że infrastruktura techniczna wykonana na przejętej działce w latach 1978-1985, na skutek wadliwej eksploatacji przez dzikich nieuprawnionych użytkowników, została całkowicie zdewastowana i obniża wartość działki z powodu wysokiego kosztu rekultywacji części działki.
Starosta w dniu 01.07.2021 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 28.06.2021 r., poprzez złożenie wyjaśnień w formie pisemnej wskazując: 1/ numer działki gruntu o pow. [...] ha, której żąda zwrotu, 2/ czy żądanie zawarte w piśmie z 28.06.2021 r. oznacza, że domaga się zwrotu nieruchomości bez zamontowanych na niej urządzeń (studni), 3/ czy podtrzymuje wniosek z 15.05.2020r. o zwrot wywłaszczonej działki gruntu nr [...], o pow. [...] ha oraz działki gruntu nr [...], o pow. [...] ha, których łączna powierzchnia wynosi [...] ha, w przypadku gdy okaże się, że żądanie zawarte w piśmie z 28.06.2021 r. dotyczy zwrotu wyłącznie działki gruntu bez infrastruktury technicznej.
Skarżący w piśmie z 08.07.2021 r. wyjaśnił, że domaga się zwrotu nieruchomości gruntowej stanowiącej aktualnie działkę nr [...] oraz działkę nr [...], o łącznej pow. [...] ha, bez zamontowanych na niej urządzeń stanowiących zdewastowaną infrastrukturę techniczną, która obecnie nie posiada żadnej wartości. Wnioskodawca wyraził także wolę przejęcia całej nieruchomości gruntowej bez infrastruktury technicznej, która została zainstalowana bezprawnie (bez wymaganych zezwoleń) i posiada ujemną wartość materialną.
Wydaną w dniu 30.08.2021 r. decyzją nr GN.6821.10.2020 Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] (pkt I) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr [...] (dr), o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy W., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] (pkt II). W uzasadnieniu decyzji Starosta umotywował odmowę zwrotu działki nr [...] zrealizowaniem celu wywłaszczenia zmodyfikowanego z "budowy studni i utworzenia strefy ochronnej wodociągu wiejskiego na budowę studni stanowiącej ujęcie wody". Wybudowane na nieruchomości ujęcie wody stanowiło, w ocenie organu, dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, jakim była budowa studni i strefy ochronnej dla wodociągu wiejskiego. Podniesiono, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Starosta stwierdził, że wywłaszczenie działki gruntu nr [...] - w celu budowy studni i strefy ochronnej dla wodociągu wiejskiego ze zmiana na budowę studni stanowiącej ujęcie wody mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, a zatem nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono przy tym, że skarżący wiedział i nie kwestionował w dacie wydania decyzji z 15.03.1979 r., a także przez następne kilkadziesiąt lat, że nastąpiła trwała zmiana celu wywłaszczenia, tzw. dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia. Wskazano, że skarżący złożył pisemne oświadczenie na egzemplarzu decyzji wywłaszczeniowej, że nie zamierza się od niej odwoływać, co zdaniem organu dodatkowo potwierdza, że nie podważał zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. Organ I instancji podkreślił, że dokonywana w niniejszej sprawie analiza działań i zamierzeń, które miały miejsce ponad 40 lat temu, realizowana jest w zupełnie innej sytuacji gospodarczej, politycznej i prawnej. W poprzednich latach cel wywłaszczenia określany był w sposób ogólny, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne wyższe wymagania dotyczące określenia celu wywłaszczenia istnieją obecnie na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji. Nie można zatem dzisiejszego standardu prawnego i wymagań prawnych stosować do zupełnie innych realiów.
Umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] podyktowane zostało okolicznością, że nigdy nie stanowiła ona części nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...]. Organ ustalił bowiem, że działka gruntu nr [...], nie stanowiła przed zakończeniem postępowania scaleniowego gruntów części dawnej działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]), która na mocy decyzji z 15.03.1979r. została wywłaszczona. Z powyższego organ wywiódł, że działka nr [...] nie stanowiła własności skarżącego i K. G., a zatem nie mogła być objęta wywłaszczeniem na podstawie decyzji z 15.03.1979 r. Nie ma zatem materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia w części złożonego wniosku dotyczącego zwrotu tej nieruchomości, dlatego organ uprawniony był do umorzenia postępowania.
Od wskazanego rozstrzygnięcia, odwołanie wnieśli: A. G., R. G., S. G., W. G. oraz skarżący, żądając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołujący się podnieśli, że cel wywłaszczenia tj. budowa studni i podłączenie jej do wodociągu wiejskiego, nie został zrealizowany mimo upływu czterdziestu dwóch lat, oraz że studnia na przedmiotowej działce stała się zbędna, a obiekty których zasilanie w wodę uwzględnił Starosta zostały całkowicie zdewastowane i wyburzone do fundamentów.
Wojewoda Dolnośląskie (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z 04.09.2023 r. (nr NRŚ-OR.7534.35.2021.MP) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Wojewoda stwierdził, że choć sprawa zwrotu działki nr [...] była już przedmiotem rozpoznania, zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowej, to w niniejszym postępowaniu nie zachodzi powaga rzeczy osadzonej, ponieważ "ponowne" rozpoznanie sprawy zwrotu działki nr [...] zostało oparte na innej podstawie materialnoprawnej, którą stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n.
Następnie organ odwoławczy poczynił uwagi na temat przyjętych w decyzji z 15.03.1979 r. ustaleń dotyczących kształtu i powierzchni ówczesnej działki nr [...], wykazując w tym zakresie na błędy organu, który dokonał wywłaszczenia. Rzeczywista bowiem powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] ha, a nie [...] ha. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące działki nr [...], wskazując, że żadna jej część w dacie wywłaszczenia nie stanowiła części działki nr [...], lecz działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...].
Wojewoda podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące oceny spełnienia przesłanek materialnych zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Wskazał w tym przypadku, że cel wywłaszczenia działki nr [...] - stanowiącej obecnie działkę nr [...] - został zrealizowany. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z 15.03.1979 r., cel wywłaszczenia określono jako "budowę studni i strefy ochronnej wodociągu wiejskiego". W ramach tak określonego celu wywłaszczenia Wojewoda wyróżnił trzy elementy: 1/ urządzenie, które miało powstać na przedmiotowej nieruchomości - czyli studnię; 2/ obszar niezbędny do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania ww. urządzenia - czyli strefę ochronną; 3/ funkcję jakiej miało służyć - czyli zasilanie wodą wodociągu wiejskiego. Następnie organ zwrócił uwagę, że decyzja Urzędu Województwa Wrocławskiego i Miasta Wrocław, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 26.05.1977 r., GP-IV-8530/90/77, którą zatwierdzono plan realizacyjny, nie odnosiła się wprost do inwestycji, lecz generalnie zatwierdzała dokumentację hydrologiczną zasobów wód podziemnych m.in. z utworów trzeciorzędowych w K. Nie wynika z niej przy tym, jakoby wskazane ujęcia miały służyć zaopatrywaniu w wodę konkretnej wsi, czy też służyć celowi bardziej konkretnemu niż wynikające z jego istoty pobór i dystrybucja wody. Z kolei z dokumentów badań hydrologicznych z 1978r., na podstawie których ustalono zasoby wody m.in. w miejscu powstania studni na działce nr [...] wynikało, że studnia została podłączona do budowanej filii Spółdzielni K. w K. i zaopatrywać będzie powstającą fermę bydła. Ponadto z pisma Kierownika Oddziału Rejonowego – W., Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 02.02.1993 r. wynika, że wywłaszczenia działki nr [...] dokonano w celu wykonania odwiertów studni pod wodociąg wiejski. Jednakże jeszcze w trakcie robót wiertniczych ustalono, że tylko w jednym z otworów są zasoby wodne, a ilość wody jest niewystarczająca, ażeby budować - ujęcie wody, stację uzdatniana wody oraz wodociąg dla trzech wsi - albowiem "Program wodociągowania" przewidywał budowę wodociągu grupowego dla wsi D., K. i K.(1). Po przerwaniu poszukiwań wody studnię odwierconą na działce nr [...] przekazano Spółdzielni K.(1) w W. - fermie tuczu trzody chlewnej w K.
Według Wojewody, zważywszy na treść dokumentów z badań hydrologicznych, fakt że inwestorem był podmiot zajmujący się rolnictwem, a także biorąc pod uwagę okoliczność, że studnia dostarczała wodę do nowobudowanej fermy jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, celem inwestycji było właśnie zaopatrywanie fermy. Potwierdza to również fakt, że z planu wodociągowania wsi K., K.(1) oraz D., ze względu na niewystarczające zasoby wodne oraz brak środków finansowych, zrezygnowano jeszcze przed samym wywłaszczeniem.
Wojewoda podkreślił, że kluczową i bezsporną okolicznością jest fakt wywłaszczenia nieruchomość, która była niezbędna do budowy samej studni, które to urządzenie zostało zrealizowane. Natomiast wodociąg jest obiektem liniowym i naturalną kolejną rzeczy jest, że aby zasilać fermę, musiał przebiegać przez obszar kilku nieruchomości, co obrazuje kopia mapy ewidencyjnej z naniesioną trasą rurociągu. Na działce nr [...], biorąc pod uwagę jej parametry, mógł zatem powstać wyłącznie krótki fragment wodociągu. Studnia, od momentu powstania, służyła fermie tuczu trzody chlewnej w K., budowanej przez Spółdzielnię K.(1) w W. Wskazane gospodarstwo rolne leżało w K., a zatem de facto stanowiło część wsi. Na tej podstawie organ II instancji wywiódł, że zasilanie go wodą ze studni, było tożsame z zasilaniem części wsi K. Odciążało to zarazem inne ujęcia wody i wodociągi zapewniające wodę tej wsi. Wobec budowy studni, oczywistym jest zarazem, że niezbędna była również strefa ochronna obejmująca teren działki. Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia nie uległ zmianie. Zmniejszono jedynie docelową intensywność użytkowania studni, poprzez ograniczenie zasilanego nią obszaru do fermy tuczu trzody chlewnej. Ograniczenie to w żaden sposób nie wpłynęło na konieczność wywłaszczenia i następnie użytkowania tego urządzenia oraz zapewnienia mu strefy ochronnej, co w sposób ciągły czyniło nieruchomość niezbędną na cel wywłaszczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że nawet gdyby zająć odmienne stanowisko od zaprezentowanego powyżej i przyjąć, że zrealizowana inwestycja odbiegała od celu wywłaszczenia - interpretowanego ściśle według treść decyzji wywłaszczeniowej, z pominięciem całości procesu wywłaszczeniowego i jego kontekstu - to i tak należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym fakt, że na danej nieruchomości cel wywłaszczenia, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, został zrealizowany z pewnymi modyfikacjami, ale bez zmiany jego istoty, nie może stanowić wystarczającej podstawy do zwrotu nieruchomości. Sztywne trzymanie się ram wyznaczonych w decyzji, wykluczające nawet niewielką modyfikację celu odjęcia prawa własności, uniemożliwiałoby prawidłowe i racjonalne zagospodarowanie terenu, adekwatne do stanu faktycznego mogącego przecież podlegać zmianom w toku realizacji takiej inwestycji. Stąd też, zakładając nawet, że wyjściowo celem wywłaszczenia była budowa studni, stanowiącej część infrastruktury wodociągowej zaopatrującej w wodę całą wieś K., to budowę studni oraz zasilanie jej zasobami fermy trzody chlewnej, na obrzeżach wsi i stanowiącej własność podmiotu gospodarki uspołecznionej, należały uznać za dopuszczalną modyfikację inwestycji.
Zdaniem Wojewody bez znaczenia jest zarazem, że w późniejszym okresie w związku z likwidacją gospodarstwa rolnego przedmiotowa studnia utraciła jakiekolwiek funkcjonalne znaczenie. Istotne jest bowiem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22.09.2004 r. Z przepisów nie wynika, żeby cel wywłaszczenia musiał aktywnie funkcjonować w tej dacie.
Skarżący zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W treści skargi powtórzył twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty z 30.08.2021 r. oraz wniósł o uchylenie decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 31.01.2024 r. stanowisko w sprawie przedstawił ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu – radca prawna A. S. Pełnomocnik poparła w całości zarzuty zawarte w skardze oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w W. z 10.09.1992r. na wykazanie faktu, iż nieruchomość będąca własnością skarżącego nie została wykorzystana na zamierzony w decyzji o wywłaszczeniu cel, co potwierdził wprost Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w W., mapki ewidencyjnej, wskazującej odległość od studni do urządzeń chlewni, na wykazanie faktu, iż nie była planowana infrastruktura obejmująca jakąkolwiek część wsi poza odcinkiem do chlewni a więc nie ziścił się cel wywłaszczenia. Pełnomocnik wniósł również o przesłuchanie skarżącego na wykazanie faktu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazany w decyzji z 15.03.1979 r. Ponadto zawarł oświadczenie, że nie otrzymał od skarżącego żadnej kwoty z tego tytułu wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu.
W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik wskazał, że potwierdzeniem twierdzeń skarżącego na temat niesłuszności stanowiska Wojewody na temat osiągnięcia celu wywłaszczenia jest pismo z 10.09.1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w W. kierowane do Urzędu Rejonowego w W. Potwierdza ono fakt wykonania odwiertu studni, jednak studnia i teren wywłaszczony nie został wykorzystany na zamierzony cel. Powodem była zbyt mała wydajność studni jak również brak środków na cele inwestycyjne zawodociągowania wsi. O tym fakcie wiedziano już zanim doszło do wydania decyzji, co potwierdził sam Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto fakt małych zasobów wód podziemnych potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a w tym decyzja z 04.02.1993 r., nr 7221/2/92/93. Od dawna wiedziano również o niemożliwości wybudowania dla wsi wodociągu a chodziło o zabezpieczenie zakładu. Zdaniem pełnomocnika, wobec wiedzy organów o braku możliwości spełnienia celu strefy ochronnej dla wodociągu wiejskiego, cel wywłaszczenia winien być określony w sposób zgodny ze stanem faktycznym. Z biegiem lat wydajność studni spadła z 16,6 m³ do 7,5 m³/godz. Tym samym ponownie w 1982 r. stwierdzono nieprzydatność ujęcia dla celów zawodociągowania wsi. Za niesłusznie należy uznać stanowisko Wojewody, że cel zasilania wsi był równoznaczny z zasilaniem fermy. Jak wskazują akta postępowania, zasilanie fermy było wynikiem braku możliwości zasilania wodą wsi. Natomiast zasilanie fermy także było procesem czasowym, zakończonym około 1990r. Po roku 1990 zaprzestano całkowicie prowadzenia chlewni a więc wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niesłuszne było również uznanie w zaskarżonej decyzji, że zasilanie trzody chlewnej jest jednoznaczne z zasilaniem wsi w wodę. Zasilanie wsi oznacza bowiem służenie ogółowi natomiast zasilanie tylko konkretnego podmiotu (pomimo ówcześnie istniejącej gospodarki uspołecznionej), nie mogło być tożsame z zasilaniem wsi. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.02.2023 r., sygn. akt I OSK 466/20, pełnomocnik dowodził, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej - na co wskazuje treść art. 136 ust. 3 u.g.n. - lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero, gdy z powyższych dowodów nie jest możliwym ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Zdaniem skarżącego zasilanie w wodę jednego podmiotu gospodarki uspołecznionej, w sytuacji gdy wiadomy było o braku odpowiedniej wydajności studni na cele zasilania wsi w wodę, dowodzi faktu zbędności nieruchomości dla wskazanego w decyzji celu wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Jak wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Powyższe regulacje znajdują w kontrolowanej sprawie "odpowiednie" zastosowanie w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1979 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n. Jest natomiast utrwalone w orzecznictwie, że wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy nie mają zastosowania do przypadków wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie regulacji prawnych przewidujących te terminy (tj. przed 01.01.1998 r. w przypadku terminu 7-letniego i przed 22.09.2004 r. w przypadku terminu 10-letniego), bowiem w przeciwnym razie oznaczałoby to naruszenie zakazu retroakcji (zob. np. wyrok NSA z 20.10.2017 r., I OSK 3475/15). W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376), zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 01.01.1998 r., bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22.09.2004 r.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy orzekające organy administracyjne wykazały brak wystarczających podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Wszystkie okoliczności istotne w sprawie i konieczne do oceny, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego ocena tego materiału nie budzi zastrzeżeń w świetle określonych w art. 80 k.p.a. wymagań swobodnej oceny dowodów. W zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny i szczegółowy umotywowano wszystkie istotne elementy sprawy zarówno te o charakterze prawnym jak i faktycznym.
W rozpoznawanej obecnie sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z 15.03.1979 r. (znak RZGT/12/WO/6/79). W uzasadnieniu tej decyzji określono, że wywłaszczona nieruchomość zostanie przeznaczona pod budowę studni i strefy ochronnej dla wodociągu wiejskiego. Zdaniem skarżącego, tak określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, albowiem ze względu na małą wydajność ujęcia, zrezygnowano z jego wykorzystania dla celów zwodociągowania wsi, na rzecz budowanej w pobliżu farmy trzody chlewnej.
Oceniając, czy sporna nieruchomość została wykorzystana na przyjęty w decyzji cel wywłaszczenia, Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, które zasadnie nie poprzestały tylko na analizie określonego w uzasadnieniu decyzji celu wywłaszczenia, lecz poddały go wnikliwej ocenie, sięgając po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem oraz biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wywłaszczenia nieruchomości. Analizując czy zostały spełnione przesłanki z art. 137 § 1 i 2 u.g.n. trzeba bowiem mieć na względzie cel i charakter przedsięwzięcia z powodu, którego dokonano wywłaszczenia, a także uwzględnić rozwiązania prawne instytucji wywłaszczenia obowiązujące w okolicznościach konkretnej sprawy. Należy podzielić zapatrywania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte między innymi w wyroku z 18.12.2014r., sygn. akt I OSK 1417/13, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczania wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli.
Waga takiego podejścia do ustalenia celu wywłaszczenia oraz oceny zbędności nieruchomość na tak ustalony cel wywłaszczenia wybrzmiała już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 04.01.1994 r., sygn. akt SA/Wr 1014/93, gdzie pomimo przyznania racji skarżącemu co do tego, że faktycznie na wskazany w uzasadnieniu decyzji z 15.03.1979 r. cel wywłaszczenia działka nie została wykorzystana, Sąd stwierdził jednocześnie, że dla oceny zbędności działki na cel określony w decyzji nie można pominąć znanych skarżącemu okoliczności jakie towarzyszyły podjęciu decyzji o wywłaszczeniu i faktycznemu celowi w jakim nastąpiło wywłaszczenie. Sąd uznał wówczas za zasadne wskazanie na okoliczność posiadania przez skarżącego - w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej – wiedzy o tym, że wywłaszczenie nastąpiło na inny cel, niż wskazany w tej decyzji, a mianowicie na zaopatrzenie w wodę fermy trzody chlewnej, budowanej przez Spółdzielnię K.(1) w W., a także okoliczność, że już przeprowadzone w 1978 r. badania odwiertu wykonanego na działce skarżącego, ze względu na małą wydajność wody, wykluczyły możliwość budowy studni dla wodociągu wiejskiego. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej studnia była wykorzystywana na zaopatrzenie w wodę fermy trzody chlewnej. Takiego stanu prawnego skarżący nie kwestionował. W tej sytuacji Sąd uznał, że wadliwe było jedynie sformułowanie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, natomiast cel na jaki nastąpiło wywłaszczenie działki nie zmienił się. Na działce zostało wybudowane ujęcie wody, a właśnie w tym celu nieruchomość była wywłaszczona.
Powyżej przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na temat faktycznie celu wywłaszczenia i jego zrealizowania poprzez wybudowanie studni, z której pobierana woda zasilał fermę trzody chlewnej, tut. Sąd w pełni podziela. W konsekwencji należało stwierdzić, że pomimo zmiany regulacji materialnoprawnej dotyczącej spraw zwrotowych, w tym wprowadzenia legalnej definicji "zbędności na cel wywłaszczenia", w tak ustalonych okolicznościach sprawy, nie było podstaw do wydania innej decyzji, niż odmawiającej skarżącemu zwrotu wyłączonej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mogło przy tym przynieść powołanie się na pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w W. z 10.09.1992 r. Należy zauważyć, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że przy wydaniu wyroku w sprawie SA/Wr 1014/93 Sąd miał pełną wiedzę na temat tego pisma. Powyższy dokument został bowiem wytworzony na potrzeb postępowania zwrotowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z roku 1992. Podana w tym piśmie informacja Kierownika Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w W. na temat tego, że studnia i teren wykupiony od skarżącego nie zostały wykorzystane na zamierzony cel, stanowi późniejszą interpretację zdarzeń, która nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, które zostały wytworzone w okresie wywłaszczenia oraz wskazują, że faktycznym celem wywłaszczenia w decyzji było wybudowanie ujęcia wody w celu zaopatrzenia w wodę fermy trzody chlewnej. Należy wobec tego mieć na względzie, że w sytuacji, gdy cel jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej określany jest w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub tak jak w tym przypadku, wadliwie został sformułowany w uzasadnieniu decyzji, organ prowadzący postępowanie zwrotowe był obowiązany ustalić precyzyjnie faktyczny cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. W badanym przypadku cel wywłaszczenia, wadliwie ujęty w uzasadnianiu decyzji wywłaszczeniowej, został prawidłowo odkodowany z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W tym zakresie zbędnym okazał się wywód zawarty w zaskarżonej decyzji mający na celu wykazanie istnienia funkcjonalnego powiązania ujęcia wody z fermą trzody chlewnej oraz płynących z tego konsekwencji w postaci ewentualnego odciążenia wodociągu wiejskiego. Natomiast należało zgodzić się z poglądem organu odwoławczego na temat tego, że modyfikacja celu wywłaszczenia, bez zmiany jego istoty, nie może stanowić wystarczającej podstawy do zwrotu nieruchomości. Ponadto, w ocenie Sądu, nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, dowód z załączonej przez pełnomocnika mapki ewidencyjnej, z której ma wynikać, że poza infrastrukturą łączącą studnię z fermą trzody chlewnej nie wykonano jakiejkolwiek innej infrastruktury wodociągowej, która pozostawałaby w powiązaniu funkcjonalnym ze sporną studnią. Kluczową dla sprawy jest okoliczność, że ujęcie wody powstało. Zebrany materiał potwierdza, że studnię wybudowano. Na żadnym etapie realizacji inwestycji nie doszło do zmian dotyczących tego urządzenia, pod budowę którego dokonano wywłaszczenia, a które dotykałyby jego istoty. Oczywistym jest zarazem, że niezbędna była również strefa ochronna obejmująca teren działki.
Po dokonaniu zatem analizy całokształtu zebranego materiału aktowego, przede wszystkim uwzględniając okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo ocenił, że nieruchomość podlegała wywłaszczeniu pod budowę ujęcia wody, które mało zaopatrywać fermę trzody chlewnej i faktycznie w takim celu w decyzji nastąpiło wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy należały także podzielić stanowisko Wojewody, który wskazał na pozbawiony prawnego znaczenia fakt likwidacji w późniejszym okresie gospodarstwa rolnego i utraty funkcjonalnego znaczenia ujęcia wody. W przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Wojewody Wrocławskiego z 22.03.1993 r., w aktualnym stanie prawnym jest istotne, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22.09.2004 r. Z przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n .- w brzmieniu uwzględniającym powołany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego - nie wynika, że cel wywłaszczenia musi aktywnie funkcjonować w tej dacie.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł w pkt. I sentencji na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia z pkt. II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd podzielił tym samym stanowisko prezentowane w szeregu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, kwestionujące konstytucyjność zróżnicowania wynagrodzenia otrzymywanego przez pełnomocników z urzędu ze stawkami opłat za czynności pełnomocników działających z wyboru (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23.04.2020 r., sygn. SK 66/19, z 20.12.2022 r., sygn. SK 78/21, z 19.04.2023 r., sygn. akt SK 85/22, z 20.04.2023 r., sygn. SK 53/22 oraz z 27.02.2024 r., sygn. SK 90/22).
Kierując się zatem prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa oraz bazując na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należało przyznać pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie na poziomie równym minimalnej stawce wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, tj. w kwocie 480 zł, powiększoną o podatek od towarów i usług, pomijając tym samym dyspozycję § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 03.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.