II SA/WR 588/23

II SA/Wr 588/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r. nr 657/2023 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego budynku warsztatowego z salą wykładową oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P., strona skarżąca) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z 20 lipca 2023 r. (nr 657/2023) którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) z 24 maja 2023 r. (nr 1009/2023) odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PINB z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022) nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego budynku warsztatowego z salą wykładową w zakresie wydłużenia terminu wykonania nakazu do dnia 30 września 2023 r.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022) PINB nakazał stronie skarżącej - właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. P.) - rozbiórkę nieużytkowanego budynku warsztatowego z salą wykładową (nr inw. [...]) znajdującego się na terenie tej nieruchomości wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Roboty związane z rozbiórką należało rozpocząć po upływie 6 tygodni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna, a zakończyć je z uporządkowaniem terenu w terminie 5 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 15 listopada 2022 r.
W dniu 27 marca 2023 r. do PINB wpłynął wniosek strony skarżącej o zmianę decyzji PINB w zakresie terminu wykonania rozbiórki poprzez jego przedłużenie do 30 września 2023 r. We wniosku tym wskazano, że skarżąca przystąpiła do realizacji obowiązku. Jednocześnie wskazano, że ze względu na czas konieczny do ogłoszenia postępowania przetargowego na platformie publicznej, jego rozstrzygnięcia oraz samych robót zasadna jest prolongata terminu.
Pismem z 21 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Decyzją z 24 maja 2023 r. (nr 1009/2023) PINB odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022). W uzasadnieniu wskazano, że interes społeczny przemawia za tym aby stan niezgodny z prawem został jak najszybciej usunięty. Stan techniczny budynku jest bowiem niezgodny z prawem. Mimo zabezpieczenia obiektu przed wejściem osób trzecich do wnętrza budynku wydłużenie terminu może przyczynić się do postępującej degradacji budynku i w efekcie zwiększyć zagrożenie dla osób, które znalazły się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. podniosło, że nie podważa zasadności decyzji co do nakazu przeprowadzenia rozbiórki nieruchomości wymienionej w decyzji, jednak zasadne jest przedłużenie terminu wyznaczonego na jej. Przedłużenie niniejszego terminu jest ponownie umotywowano koniecznością przeprowadzenia postępowania mającego na celu udzielenie zamówienia na wykonanie prac rozbiórkowych. Zwrócono jednocześnie uwagę, że organ I instancji, wydając decyzję podtrzymującą decyzję o rozbiórce nieruchomości, której właścicielem jest P. powinien mieć na względzie fakt, że strona skarżąca jest podmiotem gospodarczym znacznych rozmiarów, który posiada wewnętrzne procedury, które należy wypełnić celem np. wykonania decyzji organu administracji publicznej w zakresie rozbiórki danego budynku.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, DWINB wskazał, że w badanym przypadku nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek, a zatem słuszne jest stanowisko organu I instancji co do tego, że decyzja nie może zostać zmieniona zgodnie ze złożonym wnioskiem. W ocenie DWINB za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes społeczny. Oznacza on bowiem przestrzeń wolną od obiektów, których stan techniczny nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia i wymusza wydanie w stosunku do nich przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodatkowo jak zaznaczono, organ I instancji wyznaczając termin rozpoczęcia i zakończenia robót rozbiórkowych wziął pod uwagę techniczne możliwości rozbiórki oraz stopień skomplikowania prac względem obiektu. W ocenie DWINB termin ustalony na prace rozbiórkowe budynku został przez organ I instancji określony prawidłowo. DWINB podkreślił, że stan naruszenia prawa jakim jest istnienie obiektu znajdującego się w stanie technicznym obligującym organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie może być zaś tolerowany dłużej niż przez okres jaki jest niezbędny na wykonanie powyższego obowiązku. W ocenie DWINB również argumentacja zawarta w odwołaniu, która zakresem skupiała się na czasochłonnych uzgodnieniach spółek kolejowych, których prace rozbiórkowe prowadzą do możliwych kolizji z infrastrukturą obcą oraz konieczności ogłoszenia postępowania przetargowego na platformie publicznej, w ocenie DWINB nie przemawiała za zmianą terminu wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji. Przyjęcie odmiennej oceny, zdaniem organu odwoławczego, prowadziłoby do zanegowania istoty oznaczonego terminu, jaką jest zmobilizowanie adresata decyzji do jej wykonania.
W skardze na decyzję DWINB podniesione zostały zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa procesowego, a to: a. art. 80 k.p.a. przez nieuznanie, że organ I instancji naruszył ten przepis w sytuacji, gdy jego niezastosowanie i przeprowadzenie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022) i tym samym utrzymanie decyzji stwierdzającej, że rozbiórkę nieruchomości należy rozpocząć po upływie 6 tygodni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a zakończyć je z uporządkowaniem terenu w terminie 5 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia, podczas gdy termin na wykonanie nakazów zawartych w decyzji administracyjnej organu I instancji, utrzymany przez DWINB jest zbyt krótki na przeprowadzenie rozbiórki nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. , a strona skarżąca wykazała, że nie zaprzecza konieczności wykonania nakazów nałożonych przez organ, jak również cały czas podejmuje stosowne kroki celem ich zrealizowania; b. art. 7 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ I instancji naruszył wskazany przepis w sytuacji, gdy poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji PINB z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022), podczas gdy termin na wykonanie nakazów zawartych w decyzji administracyjnej organu I instancji, utrzymany przez DWINB jest zbyt krótki na przeprowadzenie rozbiórki nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. , a strona skarżąca wykazała, że nie zaprzecza konieczności wykonania nakazów nałożonych przez organ, jak również cały czas podejmuje stosowne kroki celem ich zrealizowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie zbyt krótkiego terminu przez organ I instancji na przeprowadzenie rozbiórki nieruchomości położony przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. P.) z uporządkowaniem terenu oraz utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji przez Organ II instancji.
W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za zmianą decyzji PINB z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022). Wskazano m.in., że prośba o prolongatę terminu wynika z czasu jaki jest potrzebny do ogłoszenia postępowania przetargowego na platformie publicznej, jego rozstrzygnięcia oraz samej realizacji robót. W ocenie strony skarżącej organ I instancji, przy braku uwzględnienia wniosku o prolongatę terminu do wykonania decyzji administracyjnej, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Strona skarżąca podkreśliła, że wykazała chęć wykonania nałożonych na nią obowiązków, jak również podziela zdanie organu co do konieczności ich wykonania, jednak przedstawiona argumentacja w pełni uzasadnia prolongatę terminu na wykonanie.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, 3) umorzenie postępowania, 4) z ostrożności procesowej, w razie niemożności wydania orzeczenia zgodnie z pkt I-III przez Sąd - na podstawie art. 145a p.p.s.a. zobowiązanie DWINB do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej, zgodnie z którą zmieni ostateczną decyzję PINB z 25 października 2022 roku nr 2159/2022 w ten sposób, że wydłuży termin na wykonanie robót budowlanych określonych w 7 punktach do dnia 31 grudnia 2024 roku, 5) zasądzenie od DWINB na rzecz strony skarżącej zapłaty kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja DWINB z 20 lipca 2023 r. (nr 657/2023) którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 24 maja 2023 r. (nr 1009/2023) odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PINB z 25 października 2022 r. (nr 2159/2022) nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego budynku warsztatowego z salą wykładową w zakresie wydłużenia terminu wykonania nakazu do dnia 30 września 2023 r. Decyzja, której dotyczył wniosek strony skarżącej o zmianę została wydana na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - stan prawny na dzień wydania wskazanej decyzji) - dalej jako p.b. Stosownie do art. 67 § 1 p.b., jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przy czym, w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043), w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. Z powyższego wynika, że poza ograniczeniem wynikającym z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, określenie terminu przystąpienia do robót budowlanych i ich zakończenia pozostawiono uznaniu organu nadzoru budowlanego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tym samym prawidłowości rozpoznania wniosku strony skarżącej w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miały stanowiska orzekających w sprawie organów, które odnosiły się do ustalenia kolizji pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ludzi znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu zlokalizowanego przy ul. [...] we W. Analiza akt postępowania wskazuje, że to właśnie taki argument był przedstawiony w pierwszej kolejności i traktowany za powód podjęcia niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Poza sporem w realiach sprawy jest to, że źródłowej decyzji strona skarżąca nie kwestionowała. Strona skarżąca podkreśla wręcz, że podziela ona zdanie organów co do konieczności wykonania nałożonych na nią obowiązków. W ocenie Sądu spełnienie nałożonych na stronę skarżącą obowiązków (rozbiórka nieużytkowanego budynku warsztatowego z salą wykładową) nie powinno być jednak odwlekane w czasie. Przyjdzie zauważyć, biorąc pod uwagę posiadane przez Sąd informacje, że strona skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków nie tylko w terminie wynikającym z decyzji z dnia 25 października 2022 r., ale także w terminie przez nią samą zaproponowanym, tj. do 30 września 2023 r. I tak z załączonych do skargi dokumentów wynika, że dopiero 5 maja 2023 r. skierowany został wniosek na walne posiedzenie zarządu P. S.A. o wyrażenie zgody na przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia niepublicznego w trybie uproszczonym oraz zaciągnięcie zobowiązania finansowego na realizację obowiązków wynikających z decyzji PINB z 25 października 2022 r. Powyższa okoliczność tym samym potwierdza zasadność rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Skoro nawet zaproponowany przez P. termin nie został przez nią dotrzymany, to nie mógł uzyskać aprobaty organu.
W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące zmianę decyzji. Nie jest to pełne swobodne uznanie, konieczne jest kierowanie się zasadą ogólną z art. 7 k.p.a. i wyważenie racji obu interesów. To powoduje, że organ działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego. Kontrolując według wskazanych reguł procesowych zaskarżoną do Sądu decyzję, stwierdzić należy, że DWINB, utrzymując w mocy decyzję organu niższej instancji, wyważył rację obu interesów, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Co więcej słusznie zauważył organ odwoławczy, że stan naruszenia prawa jakim jest istnienie obiektu znajdującego się w stanie technicznym obligującym organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie może być zaś tolerowany dłużej niż przez okres jaki jest niezbędny na wykonanie powyższego obowiązku. W tym zakresie Sąd nie dostrzega żadnych przekonywujących argumentów pochodzących od strony skarżącej, które po pierwsze, podważałyby stanowisko organów na temat kolizji interesu strony z interesem społecznym, a po drugie dostarczałyby wystarczające i przekonujące dowody aby uznać za błędne stanowisko organu na temat braku powodów dla dalszego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków. Strona skarżąca posługuje się jedynie argumentami dotyczącymi konieczności uwzględnienia czasu potrzebnego na przygotowanie inwestycji, w tym czasu jaki jest potrzebny do ogłoszenia postępowania przetargowego na platformie publicznej, jego rozstrzygnięcia oraz samej realizacji robót. W ocenie Sądu, nie zmienia to jednak tego, że wymienione zdarzenia uznano za takie, które nie usuwają podstawowej przeszkody dla dokonania zamiany decyzji z 25 października 2022 r. - w części dotyczącej terminu jej wykonania, jakim jest wzgląd na interes społeczny. W sprawie prymat przyznano jak najszybszemu wykonaniu obowiązków. W tym zakresie stanowisko organów nie wykracza poza zakres swobodnego uznania. Przypomnienia wymaga w tym miejscu, że zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jak ma osiągnąć (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.02.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 862/12, publ. CBOSA).
Z powyższych powodów nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 67 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 p.b. W słusznym interesie strony leży bowiem wykonanie nakazanych obowiązków bez zbędnej zwłoki w celu uniknięcia pogorszenia się istniejącego stanu technicznego obiektu, który spowoduje zwiększenie zagrożenia dla ludzi. Organy miały obowiązek wyważyć interes strony skarżącej oraz interes społeczny widoczny w potrzebie zapobieżenia powstania zdarzenia niebezpiecznego, co też prawidłowo uczyniły.
Również zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 80 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybiony wobec braku podstaw w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron postępowania, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.