II SA/Wr 587/18

II SA/Wr 587/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2018-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 949/19 - Wyrok NSA z 2022-08-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 18 ust. 2 pkt 9a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gruntowych innych niż rolne stanowiących własność Gminy M. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dnia (...) maja 2014 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gruntowych inne niż rolne stanowiących własność Gminy M..
Na uchwałę nr (...) z dnia (...) maja 2014 r. Prokurator Rejonowy w W. wniósł skargę, zarzucając:
1. istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 9 a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalne wyrażenie § 1 uchwały generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości gruntowych innych niż rolne we wszystkich przypadkach oddawania nieruchomości gruntowych innych niż rolne we wszystkich przypadkach oddawania nieruchomości w dzierżawę lub najem w zaistnieniu wskazanych ogólnie sytuacji, podczas gdy rada gminy była uprawniona na podstawie tego przepisu jedynie do wyrażenia zgody o charakterze indywidualnym, w skonkretyzowanym przypadku co do określonej ściśle nieruchomości.
2. istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalne określenie w § 2 pkt 1 uchwały, że w przypadku braku wniosku dotychczasowego dzierżawcy (najemcy), dzierżawca zostanie wyłoniony w pkt 1 w drodze bezprzetargowej, jeżeli wpłynie jeden wniosek na dzierżawę oraz w pkt 2 w drodze przetargu nieograniczonego, jeżeli wpłyną dwa lub więcej wniosków o dzierżawę, podczas gdy wskazane przepisy nakazują tryb przetargowy do zawarcia umów najmu lub dzierżawy i upoważniają jedynie radę gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu bezprzetargowego zawarcia umów w konkretnym zindywidualizowanym przypadku, co do ściśle oznaczonej nieruchomości.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 i § 2 pkt 1 i 2.
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy wyjaśnił, że zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych.
Skarżący wskazuje, że w orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd negujący uprawnienie Rady do generalnego wyrażania zgody na przedłużanie umów dzierżawy i najmu zawartych na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas oznaczony, w przypadku gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość.
Następnie skarżący podkreśla, że rada gminy jest upoważniona do wyrażenia jedynie indywidualnej zgody na zawarcie umów wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. uprawnienia rady ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego i dotyczy to określonej ściśle nieruchomości.
Uchwały Rady Gminy mają charakter niesamoistny i wykonawczy wobec ustaw i tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia prawa w zakresie szerszym niż to wskazuje upoważnienie ustawowe, ani w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia ustawowego lub aktu hierarchicznie wyższego ani do generalnego wyłączenia w uchwale trybu przetargowego do zawarcia umowy dzierżawy, najmu, nieruchomości gruntowych w sytuacji gdy dotychczasowy dzierżawca nie złożył wniosku, a wpłynął jeden wniosek na dzierżawę. Jedynie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają w jakich sytuacjach zawiera się umowy o dzierżawę w drodze bezprzetargowej i katalog ten jest ściśle ograniczony, w żadnym razie nie może być rozszerzany aktami prawa miejscowego. Skarżący podkreśla, że uprawnienia Rady ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego.
W odpowiedzi na skargę burmistrz M. wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że skarga jest bezpodstawna. Zgodnie z orzecznictwem oraz doktryną rada w zakresie swoich kompetencji ma możliwość, na podstawie zdania drugiego art. 37 ust. 4 u.g.n. do wskazania reguł bezprzetargowego zawierania umów na czas określony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. określa właściwość Rady Gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, który daje radzie uprawnienie do ukształtowania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zdaniem Burmistrza na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska M. miała możliwość podjęcia uchwały, która ukształtowała zasady postępowania przez organ wykonawczy gminy w przypadku zawierania umów dzierżawy lub najmu na czas określony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieokreślony. Organ za niedopuszczalne uważa twierdzenie skarżącego, że sprzeczne z prawem jest podjęcie uchwały, która formułuje generalne uprawnienie do odstępowania od trybu przetargowego, a Rada ma prawo udzielać tylko jednorazowej zgody w konkretnych sprawach indywidualnych co do ściśle określonej nieruchomości. Zdaniem organu z treści przepisów nie wynika, aby uchwały rady miały dotyczyć wyłącznie spraw indywidualnych, wręcz przeciwnie Rada nie ma takich uprawnień bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. mówi o uchwale w sprawie "zasad" gospodarowania mieniem, a nie indywidualnego lub jednorazowego przypadku, gdyż uchwała może jedynie formułować normę ogólną, a nie indywidualną. Również dalsza treść przepisu wyjaśnia i wskazuje ponadto, że jedynie w braku uregulowania zasad Rada będzie podejmować czynności doraźnej zgody. Zatem ustawodawca potraktował uchwały w sprawie indywidualnej zgody jako postępowanie wyjątkowe, wyłącznie do czasu kiedy rada nie ustali takowych zasad ogólnych. Na potwierdzenie swoich twierdzeń, przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi organ wyjaśnia, że zarzut ten jest błędny, gdyż rada ma kompetencje do określenia innego sposobu niż w trybie przetargowym realizowania czynności, które zmierzają do zawierania umów na nieruchomości inne niż rolne, w tym swobodne kształtowanie reguł związanych z hipotetycznymi i abstrakcyjnymi sytuacjami, jakie mogą mieć miejsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić.
Oceniając legalność przepisu z § 1 i § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, przewidującego generalną zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy lub najmu nieruchomości gruntowych innych niż rolne ( w przypadkach określonych w uchwale) wypada przede wszystkim zaznaczyć, że przepisy nie rozstrzygają wprost, czy zgoda musi być indywidualno – konkretna czy też może mieć charakter generalny.
Jak wynika z art. 37 ust. 4 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (według stanu na dzień podjęcia uchwały – Dz.U. z 2014 r., poz. 518) dalej jako "ugn", wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata.
Na chwilę obecną jest już jasne, że wolą ustawodawcy było, by powołany przepis dawał możliwość nieograniczonego udzielenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a więc bez ograniczeń określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ugn (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 5 XI 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr VI.1891).
Twierdzenie o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy skarżący popiera odesłaniami do orzecznictwa, jednak pomija, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. I już samo to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a tylko takie naruszenie daje bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu w całości lub części. Obok, wymienionych w skardze orzeczeń opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy zgody można wymienić przykłady wyroków wskazujących na możliwość wyrażenia zgody również w sposób generalny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 V 2009 r., II SA/Kr 442/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 X 2018 r., II SA/Wr 605/18- publ. CBOSA).
W orzeczeniach opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy wyrażania zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ugn, powołuje się dwa argumenty mające przemawiać za taką tezą. Po pierwsze, wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów sprzeciwia się wyrażeniu zgody w sposób generalny. Po drugie, generalna zgoda pozbawia właściwy organ uprawnień kontrolnych.
W ocenie Sądu żaden z powyższych argumentów nie może rozstrzygać na rzecz indywidualnej formy wyrażania zgody. Skoro ustawodawca, wprowadzając generalny obowiązek zawierania wskazanych umów w trybie przetargowym, upoważnił zarazem właściwy organ do wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku, to nie sposób uznać, że taka zgoda nie może mieć formy generalnej. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Zagadnienia tego nie można również postrzegać w kategoriach swego rodzaju "wyzbywania się" przez radę gminy uprawnień kontrolnych względem wójta. Przede wszystkim jest kwestią sporną, czy uprawnienie do wyrażania w takim przypadku zgody jest przejawem funkcji kontrolnej czy też raczej kompetencją do współzarządzania mieniem publicznym. Zauważyć też należy, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (według stanu na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – dalej jako "u.s.g.", już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. Na marginesie wypada też zasygnalizować, że w sytuacji gdy rada gminy wyraża wolę udzielenia generalnej zgody na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, nie będzie miało jakiegokolwiek wpływu na efektywność sprawowanej przez nią kontroli obligowanie jej do wyrażania zgody w sposób indywidualny.
Warto też powołać inne argumenty przemawiające za możliwością wyrażania zgody z art. 37 ust. 4 usg w sposób ogólny.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z 15 V 2009 r., wykładnia językowa art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. nakazuje zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wykładnia celowościowa nakazuje podkreślić, że niewątpliwie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawierania tego rodzaju umów w najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę. Rada byłaby tym samym obciążona koniecznością rozpatrywania na swoich sesjach takich spraw, jak kwestia wydzierżawienia ogródka przydomowego. Sąd zwrócił też uwagę, że kompetencja z art. 37 ust. 4 usg sąsiaduje z ust. 3 tego artykułu, który pozwala wojewodom, radom lub sejmikom na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu wymienionych kategorii nieruchomości. Chodzi tu niewątpliwie o możliwość zwolnienia generalnego pewnych kategorii podmiotów.
Nie jest także przekroczeniem upoważnienia ustawowego odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy lub najmu w sytuacjach wskazanych w § 1 i § 2 pkt 1 uchwały, skoro już sam ustawodawca dopuścił w art. 37 ust. 2 u.g.n. możliwość zbywania na rzecz określonych w tym przepisie podmiotów, nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Skoro gmina może nawet sprzedać (prawo silniejsze) bez przetargu na rzecz określonych podmiotów nieruchomości, to tym bardziej w takich samych przypadkach może bez przetargu wydzierżawić lub wynająć (prawo słabsze) nieruchomość na podobne cele. Do absurdu doszło by bowiem w takich sytuacjach gdyby do gminy, wpłynął tylko jeden wniosek na dzierżawę lub najem nieruchomości, i nie mogłaby ona bez przetargu wydzierżawić ani wynająć takiej nieruchomości, pomijając całkowicie obowiązek racjonalnego gospodarowania i zarządu mieniem gminy.
Jak z kolei podkreślił tutejszy Sąd w motywach wyroku z 9 X 2018 r. (II SA/Wr 605/18) zgody o charakterze generalnym nie można także traktować jako swoistego delegowania kompetencji, bowiem twierdzenie takie wychodzi już z założenia, jakoby wyrażenie zgody następowało wyłącznie w drodze uchwały indywidualnej. W powołanym wyroku trafnie wyeksponowano również niejednoznaczność poglądów wyrażanych w tej materii w opracowaniach komentatorskich.
Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, poprzez wyrażenie generalnej zgody na zawarcie umów bez zgody organu wyrażonej w uchwale odnoszącej się każdorazowo do zidentyfikowanej (konkretnej) nieruchomości.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
| |